MINISTERE DE L'INTERIEUR

4 MAI 1999. - Arrêté royal fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux situés sur le territoire belge, gérés par l'Office des étrangers, où un étranger est détenu, mis à la disposition du Gouvernement ou maintenu, en application des dispositions citées dans l'article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Erratum

Cet avis du Conseil d'Etat, section législation, concerne l'arrêté susmentionné, publié au Moniteur belge du 3 juin 1999, page 20084.

AVIS DU CONSEIL D'ETAT Le Conseil d'Etat, section de législation, deuxième chambre, saisi par le Ministre de l'Intérieur, le 2 octobre 1997, d'une demande d'avis sur un projet d'arrêté royal "fixant les principes généraux relatifs au régime et aux règles de fonctionnement applicables aux lieux, situés sur le territoire belge et gérés par l'Office des Etrangers, où un étranger est détenu, mis à la disposition du Gouvernement ou maintenu en application des dispositions visées à l'article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers", a donné le 8 juillet 1998 l'avis suivant : Observations générales I. En vertu de l'article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, «*****» .

Comme son intitulé l'indique, le projet entend toutefois se limiter "aux principes généraux" de ce régime. Il laisse au règlement d'ordre intérieur, qui serait arrêté par le "chef" de chaque "centre" le soin de préciser le régime et les règles de fonctionnement du "centre" qu'il dirige.

Une telle délégation n'est pas admissible.

La loi précise, en effet, que le Roi fixe le régime et les règles de fonctionnement des centres et ne l'autorise pas à déléguer ce pouvoir à d'autres personnes. Le Roi ne peut donc se limiter à établir des "principes généraux". Il doit définir avec un maximum de précision ces règles de fonctionnement en ne laissant au règlement d'ordre intérieur que les mesures de détail, secondaires ou complémentaires, nécessaires pour l'exécution de cette réglementation, compte tenu des spécificités de l'aménagement de chacun de ces centres.

Les règles prévues par le projet manquent de la précision requise (1).

****. Lorsque l'auteur du projet rédigera le nouveau projet en y apportant les précisions requises, il devra être attentif à un certain nombre de principes.

Selon l'article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer précitée, «*****» La détention a pour seul objectif et pour seule justification d'empêcher soit que la personne détenue ne pénètre sur le territoire alors qu'elle n'y est pas autorisée (articles 74/5 et 74/6 de la loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer), soit qu'elle n'obtempère pas à un ordre de quitter le territoire (articles 7 et 27) ou à un arrêté de renvoi ou d'expulsion.

Cette restriction à la liberté individuelle que constitue la détention n'a pas pour effet de priver la personne détenue des autres droits que lui garantissent la Constitution et les conventions internationales (2).

S'agissant particulièrement de personnes qui ne sont nullement détenues à la suite d'une condamnation, ou d'une inculpation, les restrictions apportées à leurs droits ne peuvent trouver de justification que dans le souci d'éviter qu'ils ne quittent leur lieu de détention et dans les contraintes nécessaires et inhérentes à la vie dans un milieu fermé.

L'article 22 de la Constitution prévoit du reste que : «*****» La loi n'a pas prévu d'autres restrictions à la vie privée et familiale que celle que constitue la détention des personnes concernées.

****. La Constitution établit dans son article 23 la règle selon laquelle chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. Elle établit ainsi un seuil en droit en deçà duquel les autorités publiques ne peuvent pas se situer.

De son côté, la Convention européenne des droits de l'homme, dans son article 3, prohibe les traitements inhumains et dégradants.

Ainsi qu'en témoigne la création, par la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, chargé, au moyen de visites, d'examiner le traitement des personnes privées de liberté (3), la détention est, en elle-même, constitutive d'un risque de traitement inhumain ou dégradant (4).

Face à ce risque, l'autorité normative a l'obligation positive d'arrêter des règles de fonctionnement qui garantissent **** des droits reconnus aux personnes détenues.

Elle se doit de les protéger des atteintes à leurs droits qui pourraient résulter des agissements non seulement des personnes commises à leur surveillance, mais également des autres détenus, en adoptant des mesures raisonnables et adéquates (5).

Il y a lieu, en conséquence, d'avoir égard à la recommandation n° R (87) 3 du Comité des ministres du 12 février 1987 aux Etats membres sur les règles pénitentiaires européennes.Ces règles n'ont pas une valeur contraignante, mais constituent une indication importante quant aux règles minimales à respecter pour le traitement des détenus et servent de référence à de nombreuses décisions jurisprudentielles (6).

A fortiori, elles doivent s'appliquer à des personnes privées de leur liberté, alors qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une condamnation pénale.

Sur de nombreux points, ainsi que l'on pourra le remarquer à l'occasion des observations particulières, le présent règlement se situe en deçà de ces règles minimales.

Parmi les mesures positives garantissant les droits des détenus, il y aurait lieu de prévoir une autorité à laquelle les détenus pourraient adresser des plaintes relatives à leurs conditions de détention, ainsi que le préconise l'article 41 de la recommandation précisée.

****. Selon l'article 2 du projet, «*****» La portée de cette disposition est ambiguë. Elle peut signifier que les détenus ne doivent pas être tenus isolés les uns des autres, sauf dans les cas prévus, soit par le projet (isolement à titre de sanction ou de moyen de contrainte), soit par le règlement d'ordre intérieur.

Mis à part le fait que ces exceptions doivent être prévues par le présent projet, on ne peut qu'approuver une règle prescrivant le non-isolement des détenus. Sauf mesure de sûreté ou disciplinaire, rien ne peut justifier que les contacts entre détenus soient interdits.

Etablir comme principe que le régime des centres est caractérisé par la vie en groupe, peut toutefois conduire à priver les détenus de toute intimité et de toute vie privée, en les privant de la possibilité de s'isoler des autres détenus.

A cet égard, on notera que l'article 14, 1. de la recommandation n° R (87) 3 précitée prévoit que les : «*****» Il y a donc lieu de préciser ce que l'on entend par "la vie en groupe", dans le respect de la vie privée des détenus.

V. Dans le même ordre d'idées, le projet ne fait aucune distinction selon le sexe et l'âge des détenus.

L'article 11, 2, de la recommandation précitée prévoit que : «*****» En vertu de l'article 37, c), de la Convention relative aux droits de l'enfant, « ...les Etats parties veillent à ce que : ... tout enfant privé de liberté soit traité avec humanité et avec le respect dû à la dignité de la personne humaine, et d'une manière tenant compte des besoins des personnes de son âge. En particulier, tout enfant privé de liberté sera séparé des adultes, à moins que l'on estime préférable de ne pas le faire dans l'intérêt supérieur de l'enfant, et il a le droit de rester en contact avec sa famille par la correspondance et par des visites, sauf circonstances exceptionnelles. » Le projet doit être complété pour tenir compte de ces dispositions de droit international.

Observations particulières Compte tenu des observations générales qui nécessitent une révision en profondeur du projet, les observations relatives aux dispositions du projet se limiteront à l'essentiel.

Dispositif Article 1er Les définitions de ce qu'il faut entendre par " loi du 15 décembre 1980Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/12/1980 pub. 20/12/2007 numac 2007000992 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 15/12/1980 pub. 12/04/2012 numac 2012000231 source service public federal interieur Loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer" et par "Ministre" sont superflues et doivent, en conséquence, être omises.

L'expression "chef de centre" n'est guère heureuse. Il convient de la remplacer par "directeur du centre" ou "administrateur du centre".

Il y a lieu d'adapter les articles 12 et 29 du projet à cette observation.

Article 11 L'article 5, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dispose : «*****» Les mots "- dans la mesure du possible -", à l'alinéa 2, doivent, dès lors, être omis.

Il y a une discordance entre le texte français et le texte néerlandais en ce qui concerne les dispositions légales et réglementaires; il y a lieu d'y remédier.

En outre, le texte néerlandais devrait être rédigé en tenant compte de l'observation faite dans la version néerlandaise du présent avis.

Observations communes aux articles 12 à 19 Communication avec l'extérieur et visites 1. L'article 13 accorde le droit aux personnes détenues de correspondre inconditionnellement avec des personnes extérieures au centre.L'article 16 donne à chaque occupant la possibilité de donner des appels téléphoniques. L'article 19 accorde un droit de visite à différentes catégories de personnes.

**** droits pourraient toutefois être limités à la suite d'une sanction prise par le directeur ou administrateur du centre.

Selon l'article 29, les infractions au règlement d'ordre intérieur du centre pourraient être sanctionnées, notamment par la limitation des droits à l'échange de la correspondance, à l'usage du téléphone et aux visites.

Limiter la possibilité de correspondre constitue la forme la plus radicale d'ingérence dans le droit au respect de la correspondance, garanti par l'article 8, paragraphe ****, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (7).

Cette dernière disposition ne protège pas que la correspondance à proprement parler. Elle garantit d'une manière générale, le droit au respect des communications, lequel n'est qu'une modalité du droit au respect de la vie privée (8).

Il **** que toute limitation de la correspondance, de l'usage du téléphone et des visites ne peut se justifier, conformément à l'article 8, paragraphe 2, de la Convention, que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

La Cour européenne des droits de l'homme a certes admis que : «*****» (9).

Prévoir que les infractions au règlement d'ordre intérieur peuvent être sanctionnées par une limitation de la correspondance, de l'usage du téléphone et des visites, indépendamment de toute considération portant sur la nécessité de telles limitations au regard des besoins sociaux impérieux pour lesquels l'article 8 de la Convention admet des ingérences dans la vie privée, n'est pas compatible avec cette disposition (10). 2. Ainsi qu'il a déjà été observé, les ingérences dans la vie privée et familiale doivent être prévues par la loi en vertu de l'article 22 de la Constitution. S'il peut se concevoir que le Roi, dès lors que la loi l'a chargé de fixer les règles de fonctionnement des centres de détention, "organise" les communications des détenus avec l'extérieur, cette organisation doit se limiter à réglementer les visites et l'usage du téléphone de manière à ce que chaque détenu puisse exercer ses droits d'une manière qui ne porte pas préjudice aux droits des autres détenus et au fonctionnement du centre.

Dans cette matière, une subdélégation au directeur du centre doit se limiter aux mesures de détail, secondaires ou complémentaires d'organisation, compte tenu de l'infrastructure particulière de chaque centre.

Plutôt que de prévoir que « ... toutes les relations entre l'occupant et le monde extérieur sont coordonnées par le directeur du centre" (article 12)" et que, par exemple, «*****», le projet doit plutôt s'attacher à garantir que chaque personne détenue pourra exercer ses droits à la vie privée, en fixant, par exemple, des périodes minimales pendant lesquelles le détenu pourra utiliser le téléphone ou recevoir des visites. 3. Afin de garantir le secret de la correspondance, mieux vaut prévoir, à l'article 15, que lorsque le contrôle nécessite l'ouverture des lettres, celle-ci ne peut s'effectuer qu'en présence du destinataire.4. En ce qui concerne, plus particulièrement les visites, l'article 19 accorde un droit de visite à diverses catégories de personnes. Toutefois, l'article 18 dispose que les visiteurs doivent être en possession d'une autorisation, délivrée par le "chef du centre". Il n'apparaît donc pas clairement si les personnes visées à l'article 19 doivent obtenir une autorisation auprès du directeur du centre, toute autre personne étant interdite de visite, ou si, au contraire, seules les personnes non visées à l'article 19 doivent obtenir une telle autorisation.

Par ailleurs, le projet n'apporte aucune précision quant au nombre et à la périodicité des visites. L'article 20 se borne, en effet, à prévoir que le déroulement des visites sera déterminé par le règlement d'ordre intérieur. Il n'offre, dès lors, aucune garantie quant au droit du détenu d'entretenir des contacts réguliers avec, notamment, les membres de sa famille (11) ou avec son avocat.

Dès lors que le droit de recevoir des visites relève du droit à la vie privée et familiale du détenu (12), les restrictions à ces visites ne peuvent être justifiées que par des considérations relatives au fonctionnement et à la sécurité du centre, et doivent être prévues par le Roi.

En ce qui concerne les membres de la famille, il est à noter que l'article 31 de l'arrêté royal du 21 mai 1965 portant règlement général des établissements pénitentiaires reconnaît un droit de visite quotidien des parents et alliés en ligne directe, du tuteur, du conjoint, des frères, soeurs, oncles et tantes. Rien ne permet de justifier que les droits des personnes détenues dans les centres soient plus restrictifs.

Concernant les contacts avec l'avocat, il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qu'aucun besoin social impérieux ne permet, dans une société démocratique qu'ils soient limités (13).

Le système d'autorisation envisagé pour les avocats n'est pas admissible. Le projet doit prévoir une disposition garantissant à l'avocat d'entrer en contact avec son client à tout moment.

Articles 23 et 24 Ces dispositions accordent le droit à l'assistance religieuse d'un ministre du culte dont la confession est reconnue par l'Etat ou au soutien d'un conseiller moral, mais n'aménage pas la possibilité pour les détenus de pratiquer effectivement leur religion dans le centre.

Or, l'article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui reconnaît à toute personne « ... la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement... par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites" implique, pour l'autorité, l'obligation de procurer aux personnes détenues, dans les limites qu'implique l'état de détention, les facilités nécessaires à l'exercice de leurs devoirs religieux (14).

Selon la recommandation n° R(87) 3 précitée, «*****» .

Les dispositions du projet sont donc insuffisantes pour garantir l'exercice des libertés consacrées par l'article 9 de la Convention.

Article 25 Cette disposition est gravement lacunaire. Il a lieu de la compléter par des dispositions fixant, ****, dans quels cas et sous quelles conditions le détenu peut faire appel au médecin de son choix, les conditions d'hospitalisation, etc...

On s'inspirera, pour ce faire, des articles 26 et 31 de la recommandation n° R (87) 3 précitée et des articles 96 et suivants de l'arrêté royal du 21 mai 1965 portant règlement général des établissements pénitentiaires.

En tout état de cause, il n'est pas concevable que l'assistance médicale se limite à un service médical accessible seulement à certaines heures de la journée.

Article 28 Cette disposition rappelle de manière partielle la règle de responsabilité civile énoncée à l'article 1382 du Code civil. Elle doit être omise.

Article 29 Ainsi qu'il a été observé plus haut, les droits du détenu au respect de sa vie privée et familiale s'opposent à ce que la correspondance, l'usage du téléphone et les visites soient limités à titre de sanction disciplinaire.

Par ailleurs, le projet renvoie, en ce qui concerne les faits ****, au règlement d'ordre intérieur et n'organise aucune procédure visant à garantir le respect du principe général du droit de la défense.

Il y a lieu d'avoir égard aux articles 35 et 36 de la recommandation n° R (87) 3 précitée, qui disposent : «*****» Si l'on ne peut exiger une description détaillée des faits mineurs pouvant entraîner des sanctions légères, il revient, par contre, au Roi de définir ce qui constitue un "cas grave" pouvant entraîner la sanction du placement dans une cellule d'isolement (15).

Quant à la procédure, il y a lieu de prévoir que le détenu doit être informé préalablement des faits qu'on lui reproche et qu'aucune sanction ne sera prise sans qu'il ait été entendu.

Article 34 Il y a lieu de prévoir que le placement en cellule d'isolement ne peut être exécuté sans que le médecin ait examiné l'intéressé (article 84 de l'arrêté royal du 21 mai 1965; article 38, § 1er, de la recommandation n° R (87) 3).

Article 37 L'alinéa 2 serait mieux rédigé comme suit : "Au-delà de ce délai, seul le ministre peut décider de prolonger l'isolement".

Observation finale Le texte néerlandais du projet devrait être rédigé en tenant compte des observations faites dans la version néerlandais, in fine, du présent avis.

La chambre était composée de : ****. : J.-J. ****, président;

Y. **** et P. ****, conseillers d'Etat, F. **** et J.-M. ****, assesseurs de la section de législation, Mme B. Vigneron, greffier assumé.

Le rapport a été présenté par M. L. ****, auditeur adjoint. La note du Bureau de coordination a été rédigée par Mme F. ****, référendaire adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. J.-J. ****.

Le greffier, Le président, B. Vigneron. J.-J. ****. _______ Note (1) Voyez, par comparaison, les règles fixées par l'arrêté royal du 21 mai 1965 portant règlement général des établissements pénitentiaires.(2) Voir, notamment, à ce sujet Cour européenne des droits de l'homme, arrêt du 21 février 1975 (arrêt ****).(3) Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, faite à **** le 26 novembre 1987 et approuvée par la loi du 7 juin 1991, article 1er. (4) **** **** "**** droits des détenus et le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou des traitements inhumains ou dégradants" (C.P.T.), in Position en droit européen et droit de plainte du détenu, Journée d'étude du 16 février 1996, ****. 101-120. (5) Selon la Commission et la Cour européenne des droits de l'homme, (****.10.479/83, **** c/ ****, ****. Commission 12 mars 1984, ****, 37, P; 158, ****. ****. 214 et ****.; arrêt ****, du 7 juillet 1989, série A, n° 161, p. 3, § 86) "l'article 3 fait peser une sorte d'obligation de comportement : combinant l'article 3 et l'article 1er, les organes de contrôle considèrent que les Etats parties ont l'obligation de protéger toute personne relevant de leur juridiction (article 1er) contre une situation irrémédiable de danger objectif de mauvais traitement, même si cette situation s'accomplit en dehors de leur juridiction" (F. ****, in la Convention européenne des droits de l'homme, commentaire article par article, p. 156, cité par B. Haubert, "Le contentieux pénitentiaire : à propos des « quartiers de sécurité renforcée, rapport et avis sous C.E., arrêt n° 58.310 (****), A.P.T., 1996, p. 38.).

Voir également à ce sujet, F. ****, **** "obligations positives" dans la jurisprudence européenne des Droits de l'****, ****. ****. D.H., 1995, ****. 363 à 384. (6) R.de ****, "**** droit disciplinaire et les détenus en ****", ****. ****. D.H., 1995, p. 321; F. ****, "Les recours judiciaires à la disposition des détenus dans l'ordre juridique belge", publié dans les rapports de la journée d'études du 22 avril 1988 sur la durée et l'exécution des peines, Editions du Jeune barreau de Liège, 1988, p. 241. (7) Cour européenne des droits de l'homme, arrêt **** du 21 février 1975, série A, n° 18, p.20, § 43. (8) J.Velu et R. ****, "La convention européenne des droits de l'homme", Extrait du Répertoire pratique du droit belge, Complément, tome ****, ****, ****, 1990, p. 560. Concernant l'application de l'article 8 aux conversations téléphoniques, voyez ****., 10 avril 1990, Pas., p. 932. (9) **** ****, précité, p.21, § 45. (10) Dans un avis rendu en matière de discipline dans les établissements pénitentiaires, le Conseil supérieur de la politique pénitentiaire a d'ailleurs recommandé que soient interdites les sanctions consistant en la suppression de la correspondance et des visites (****.n° 343, décembre 1995, cité par J. Detienne, Un autre regard sur les prisons, J.T., 1997, p. 283). (11) L'article 43, 1, de la recommandation n° R (87) 3 précitée dispose que : "les détenus doivent être autorisés à communiquer avec leur famille et, sous réserve des impératifs de leur traitement, de la sécurité et du bon ordre de l'établissement, avec les personnes ou les représentants d'organismes extérieurs, et à recevoir des visites **** personnes à intervalles réguliers".(12) J.Velu et R. ****, ****. ****., p. 537. (13) **** ****, précité, p.22, § 45; arrêt **** et **** du 28 juin 1984, série A, n° 80, §§ 108-110, ****. 48 et ****.; arrêt **** et autres du 25 mars 1983, série A, n° 61, ****. 38 et ****.; ****. article 29, § 1er, de l'arrêté royal du 21 mai 1965 précité : "les avocats sont admis à communiquer librement à toute heure du jour". (14) J.Velu et R. ****, ****. ****., p. 590. (15) Voyez l'avis précité du Conseil supérieur de la politique pénitentiaire, rapporté par J.****, ****. ****., p. 284 : «*****».