30 JANVIER 2025. - Circulaire CP 4bis concernant la gestion négociée de l'espace public lors d'événements touchant l'ordre public

A Mesdames et Messieurs les Gouverneurs de Province, A Madame le Haut Fonctionnaire exerçant des compétences de l'Agglomération bruxelloise, A Mesdames et Messieurs les Bourgmestres, A Mesdames et Messieurs les Présidents des Collèges de police, A Mesdames et Messieurs les Chefs de corps de la Police Locale, A Monsieur le Commissaire général de la Police Fédérale, A Monsieur l'Inspecteur général de l'Inspection générale de la Police Fédérale et de la Police Locale, A Madame la présidente du Comité permanent de contrôle des services de police, Pour information : A Monsieur le Directeur général de la Direction générale Sécurité et Prévention, A Monsieur le Président de la Commission permanente de la Police Locale, A Monsieur le Président du Conseil Fédéral de Police, A Monsieur le Président du Conseil des Bourgmestres, A Mesdames et Messieurs les Commissaires d'arrondissement, A Monsieur le Président du Collège des procureurs généraux, A Monsieur le Président de l'Organe de contrôle de l'information policière, Madame, Monsieur le Gouverneur, Madame le Haut Fonctionnaire, Madame, Monsieur le Bourgmestre, Madame, Monsieur le Président, Madame, Monsieur le Chef de corps, Monsieur le Commissaire général, Monsieur l'Inspecteur général, Madame la Présidente, Mesdames, Messieurs, 1. Introduction La présente circulaire constitue une version actualisée de la CP 4 du 11 mai 2011 1.Depuis la publication de cette circulaire, la réalité à laquelle la police intégrée est confrontée dans l'exercice de ses missions de police administrative générale, et spécifiquement en matière de gestion d'événements dans l'espace public, a fortement évolué. Depuis quelques années, nous observons une évolution dans la manière dont ces événements sont préparés, organisés et vécus par les organisateurs et les participants. Ce phénomène s'est fait connaître sous le nom de New Ways of Protesting (NWoP).

L'actualisation de la CP 4 du 11 mai 2011 repose entre autres sur les raisons suivantes : - le fait que tant le Comité P que l'AIG affirment que la police doit s'adapter à la nouvelle réalité des New Ways of Protesting ; - l'attention portée, dans mes déclarations et notes de politique depuis 2020, tout comme dans le Plan National de Sécurité 2022-2025, au phénomène NWoP et à ses implications pour la police, qui doit prendre les mesures nécessaires afin de pouvoir y répondre de manière professionnelle ; - la conclusion générale du groupe de travail NWoP de la police intégrée concernant la nécessité d'adapter les textes de référence en lien avec la gestion négociée de l'espace public à cette évolution.

La présente circulaire actualisée vise à : - décrire une série d'évolutions et de conflits sociétaux récents qui ont donné naissance ces dernières années à de nouvelles formes de protestation ; - réaffirmer que, même si les événements publics évoluent depuis quelques années, à la fois en raison d'un contexte sociétal et international changeant et d'une technologisation et transformation numérique en croissance rapide, et que même si une minorité des événements ne se déroulent pas paisiblement et sans armes, l'approche conforme à la gestion négociée de l'espace public reste, dans une démocratie mature, la seule manière adéquate pour la police, les autorités et les partenaires de gérer cet espace public ; - amorcer l'actualisation de la circulaire OOP 41. 2. Les évolutions sociétales et les changements de la conflictualité sociale Les études de sociologie et de politologie ayant analysé la conflictualité sociale font le constat d'un lien étroit entre d'une part, l'organisation et la gestion de la société et, d'autre part, les formes de protestation sociale (acteurs impliqués, nature des revendications, choix des répertoires d'actions). La Belgique est considérée comme dotée d'un modèle singulier de protestation. Notre pays est connu pour sa forte culture du compromis, même lorsqu'il s'agit d'organiser des événements revendicatifs. Par le passé, ces événements revendicatifs étaient généralement pacifiques et rarement émaillés d'incidents violents ou graves. L'organisation de ces évènements revendicatifs reposait sur un fonctionnement standardisé, caractérisé par une culture de la négociation entre les autorités publiques, les organisateurs et les services de police. Les organisations syndicales, reconnues comme des organisations fortes tant par leur représentativité que par leurs structures et leur professionnalisme, mais aussi diverses associations de la société civile reconnues par les pouvoirs publics et défendant des préoccupations sociétales (féminisme, écologie, ...), s'inscrivent dans cette démarche de négociation de leurs actions. C'est sur cette approche belge des mouvements sociaux qu'a été construite la philosophie de la gestion négociée de l'espace public.

A l'heure actuelle, la majorité des actions revendicatives en Belgique continuent à être organisées et négociées avec les différents partenaires concernés. Ce modèle belge est donc très certainement encore d'application, malgré l'émergence de nouveaux mouvements, modes d'organisation et de participation à des actions revendicatives.

Depuis 2018, le paysage de la conflictualité sociale se singularise quelque peu par rapport aux années précédentes. Il se distingue par la survenue du mouvement des gilets jaunes et des grèves scolaires ou encore des marches de jeunes pour le climat.

L'évolution de ces mouvements est indissociablement liée à trois facteurs décisifs qui ont affecté nos sociétés et dont nous ne connaissons pas encore tous les impacts: la succession de crises auxquelles nous sommes confrontés, l'internationalisation de toutes sortes de phénomènes et un changement majeur dans les structures des organisations, notamment celles qui sont à l'initiative des actions revendicatives.

Ces dernières années, plusieurs types de crises se sont succédés.

Certains spécialistes évoquent une configuration sociétale de polycrises, d'une durée plus ou moins limitée, sur fond de crise climatique latente. Une crise de la démocratie représentative et de toute forme de représentation semble également émerger, dans une société marquée par une tendance à l'individualisation. Parallèlement à ces évolutions, nous avons été confrontés ces dernières années à divers enjeux mondiaux de nature variée (crise sanitaire, guerres en Ukraine et au Proche-Orient, crises économique et énergétique). Il est évident que les mouvements de protestation sont influencés par ce contexte, ce qui entraîne une probabilité d'accroissement de la contestation sociale, combinée à une diversification des répertoires d'action, et un possible durcissement des modes d'action.

L'internationalisation croissante représente un deuxième facteur d'évolution sociétale. La majorité des mouvements revendicatifs s'inscrit dans un contexte international et s'inspire de mouvements nés dans des pays qui ont une culture du dialogue et du compromis parfois différente de notre société. Cela a un impact significatif sur les rapports entre les manifestants, les autorités publiques et les services de police.

Le troisième facteur porte sur l'évolution de la structure de ces mouvements, qui est moins voire plus du tout hiérarchique ou verticale. Par conséquent, il est donc extrêmement compliqué de trouver un interlocuteur qui pourrait négocier une action au nom du groupe, car personne ne se voit conférer la légitimité pour le faire ou ne souhaite en endosser la responsabilité.

Ces « nouveaux » mouvements rompent avec presque tous les codes établis de la conflictualité sociale dans notre pays. Des codes auxquels les autorités et la police font généralement confiance pour gérer, structurer, voire désamorcer les protestations et leurs modes d'expression. La rupture avec les formes traditionnelles de protestation se reflète tant au niveau des acteurs impliqués (« primomanifestants » qui s'expriment sans intermédiaires et utilisent largement les réseaux sociaux), que de leurs revendications (par exemple, le référendum d'initiative citoyenne), ainsi que de leurs répertoires d'actions (actions spontanées, actions répétées, blocages de lieux stratégiques, dureté de certaines actions, ...).

Dans ce contexte, l'organisation d'actions revendicatives réunit autour d'une même action des publics qui semblent a priori incompatibles. C'est ainsi qu'on voit se mobiliser côte à côte l'extrême gauche, l'extrême droite, des familles, des noyaux durs de football ou d'autres groupements aux intérêts et profils pourtant antagonistes.

Par ailleurs, les médias sociaux permettent de « fédérer » rapidement des individus revendicatifs et favorisent ainsi le court-circuitage d'acteurs militants plus traditionnels qui ont une approche davantage professionnalisée des modalités de la protestation. Les médias sociaux ont ainsi un impact déterminant sur la mobilisation des participants et sur le déroulement et l'évolution de l'action revendicative.

En outre, les plateformes d'expression qu'offrent les médias sociaux semblent également avoir favorisé l'émergence ou le développement de plusieurs formes de complotisme. Les faits sont remis en cause et délibérément réécrits, de sorte que des informations non vérifiées, voire manifestement erronées, sont diffusées comme autant de nouvelles « vérités ». Les citoyens sont ainsi confrontés à différentes versions d'une même information, entraînant la désinformation d'une partie de la population, le plus souvent au détriment des institutions démocratiques dont la légitimité est ainsi remise en question. Dans ce contexte, (re)créer un lien de confiance ou de respect mutuel permettant l'organisation d'une action revendicative négociée apparaît comme un enjeu majeur pour l'avenir.

L'évolution de ces groupes et mouvements a logiquement conduit à de nouvelles formes de protestation, dont personne ne peut prédire comment elles continueront à évoluer à l'avenir. Il en va de même pour le développement et le recours croissant aux principes de désobéissance civile. La désobéissance civile est à l'origine une forme de résistance pacifique à une autorité qui peut s'illustrer sous différentes formes. Ces dernières années, certains de ces mouvements ont montré une tendance à se durcir et à perdre leur caractère paisible. Des dégradations volontaires de biens publics ou privés, des affrontements violents et l'utilisation d'armes artisanales ont en effet été constatés à plusieurs reprises. Il est évident que le dialogue et la négociation entre les manifestants et les services de police trouvent difficilement leur place dans ce contexte.

A la lumière de ces développements, nous pouvons conclure que le champ de la conflictualité sociale est et sera reconfiguré. Dans ce paysage en mutation empreint d'une forme d'incertitude sur les modalités concrètes de la protestation, il s'avère primordial, par la présente circulaire CP 4bis, d'actualiser la circulaire CP 4 du 11 mai 2011 qui établit le cadre de référence de la gestion policière de l'espace public, en réaffirmant la philosophie d'une gestion négociée de l'espace public pour la police intégrée, structurée à deux niveaux. 3. La confirmation du cadre de référence de la gestion négociée de l'espace public comme seule approche adéquate pour une gestion moderne et démocratique des événements publics et pour la protection des personnes, des biens et des institutions En 2001, la réforme des polices a abouti à une police intégrée, structurée à deux niveaux.Il a alors été décidé que les tâches de base de la police seraient désormais exécutées selon la philosophie d'une fonction de police orientée vers la communauté. En ce qui concerne la gestion des événements dans l'espace public, cette approche a été appelée « gestion négociée de l'espace public » (GNEP), une stratégie reposant essentiellement sur deux piliers : le dialogue et la désescalade.

Cela signifie que les événements affectant l'ordre public sont depuis lors gérés selon une approche qui de manière intégrale et intégrée, crée les conditions d'un déroulement sûr et harmonieux. L'approche par la gestion négociée se concrétise en plusieurs phases : la provention et la prévention (avant), la désescalade (pendant) et l'évaluation et le feedback (après). Le principe de désescalade fait référence à une situation d'interaction lors de laquelle le déclenchement de la violence est imminent mais où, par le biais de la négociation et de la médiation, un maximum d'efforts sont déployés pour l'éviter. En cas d'échec, il est fait recours à la régulation et, si nécessaire, à la répression.

A ce jour, la protection des droits et des libertés fondamentaux, en particulier la liberté d'expression et le droit de se rassembler de manière paisible et non armée, tel que prévu dans les traités internationaux relatifs aux droits de l'Homme 2 et dans la Constitution belge 3, représente à la fois le point de départ et l'objectif de l'approche.

En outre, sur la base des différents traités internationaux relatifs aux droits de l'Homme, les autorités et services de police sont donc soumis à une double obligation : le devoir négatif de respecter les droits de l'Homme en s'abstenant de les restreindre de manière illégitime, et le devoir positif de les protéger activement en prenant les mesures nécessaires pour faciliter et garantir leur exercice. Le fondement d'un Etat de droit démocratique est en effet le droit pour tous à une garantie active des droits et libertés fondamentaux, sans toutefois porter atteinte aux exigences légitimes de protection des personnes, des biens et des institutions. Cela requiert une situation d'ordre public, qui englobe les concepts de tranquillité, de sécurité et de salubrité publiques. Il s'agit d'une condition indispensable pour que les droits de l'Homme individuels et les intérêts de tiers puissent être exercés et protégés. Sans un équilibre entre ces deux aspects, l'exercice des droits et libertés individuels est impossible.

La gestion négociée de l'espace public met l'accent sur la protection et la gestion d'événements. L'enjeu est donc large, tant pour l'approche générale d'un événement que pour l'évaluation des risques concrets pour l'ordre public qui y sont liés.

Pour s'assurer que les événements organisés dans l'espace public se déroulent de manière aussi sûre que possible et pour limiter les conflits, ils sont gérés dans le cadre d'un partenariat entre les autorités responsables, les services de police, l'organisateur et d'autres partenaires éventuels. L'objectif est de trouver un équilibre entre les différentes exigences, attentes et intérêts de tous les groupes impliqués, de manière volontaire ou non, dans un événement public. Les notions de service et de partenariat sont à cet égard primordiales pour la police. Il est attendu de la police qu'elle prenne l'initiative d'établir le dialogue, de gérer et de résoudre les conflits par le biais d'accords au niveau le plus bas en s'accordant sur certains points. Cela modifie aussi bien la perception de la police que son attitude : au lieu de rester à distance des organisateurs et des participants, la police devient un partenaire qui cherche des solutions avec les organisateurs, ce qui ne fait que renforcer l'efficacité de l'approche policière. Pendant la gestion de l'événement lui-même, il est attendu de la police qu'elle mette en oeuvre son personnel et ses moyens de manière judicieuse, et ce, toujours en partenariat, afin de maximaliser la désescalade : au lieu d'un déploiement de forces massif, la police tient compte des demandes (raisonnables) des organisateurs, des contextes, des risques, des options stratégiques et des limites de tolérance des autorités administratives. Ce partenariat commence donc bien avant l'événement lui-même et ne prend fin qu'une fois que les leçons à tirer ont été évaluées et intégrées par toutes les parties.

Depuis l'instauration de la gestion négociée, la police endosse donc une plus grande responsabilité en matière de communication, de collaboration et de gestion des conflits.

La gestion démocratique et négociée d'événements publics représente un concept global avec un vaste champ d'application. Outre les principes de base de dialogue et de désescalade, cette stratégie comprend en effet aussi des mesures (de police) préventives et réactives, ainsi que des processus répressifs (comme la poursuite judiciaire ou la sanction), qui contribuent également à la préservation des libertés et de l'ordre public et, par conséquent, à rendre la société plus pacifique. Dans l'exercice de ses missions de gestion négociée, la tolérance et le respect de la police à l'égard des participants à des rassemblements pacifiques sont primordiaux.

Lorsque la police opte pour une grande visibilité dans la gestion d'un événement public, elle doit être consciente de l'impact que la perception de la situation peut avoir sur la relation entre la police et les participants et sur le comportement de ceux-ci. Ce choix doit non seulement être pris en concertation avec les partenaires (e.a. autorités administratives et judiciaires), mais également être communiqué au préalable. La mise en oeuvre de moyens (spécialisés) de police et le recours à la contrainte et à la force se déroulent toujours de manière graduelle et proportionnelle en fonction de l'évolution de la situation.

Il est important que les mécanismes d'autorégulation au sein de l'organisation d'un événement soient encouragés et exploités de manière optimale, et que l'organisateur soit responsabilisé et considéré comme un partenaire à part entière.

Je souhaite également souligner que les autorités administratives restent toujours responsables de l'ordre public, même lorsque par exemple, aucun accord n'a pu être conclu avec les parties concernées.

Nous savons par expérience que la plupart des événements publics se déroulent de manière pacifique, mais aussi que tant des événements récréatifs que des actions de protestation (spontanées) peuvent troubler l'ordre public. Cette situation s'explique par trois raisons.

Premièrement, les événements (de grande ampleur) dans l'espace public peuvent avoir un impact sur la vie quotidienne de tiers qui ne participent pas à l'événement (embouteillages, grèves ou mesures de restriction à la suite de manifestations, trouble de la tranquillité publique et mobilité limitée dans le cadre d'un festival ou d'un match de football, ...). Deuxièmement, des conflits peuvent exister ou surgir entre différents groupes impliqués dans l'événement.

Troisièmement, dans le cas d'émeutes, certains participants violents cherchent la confrontation avec la police.

La gestion négociée a prouvé au fil des ans que le concept global est efficace même lors d'événements violents. L'approche par la gestion négociée offre la possibilité d'intervenir de manière progressive et judicieuse si la situation l'exige, et de rétablir l'ordre public en recourant à la contrainte et à la force en maintenant toujours un objectif de désescalade.

Le modèle garde toute sa pertinence, même si les actions de protestation (sociales) sont plus souvent organisées d'une nouvelle manière, s'il n'est pas toujours évident de rassembler à temps les bonnes informations en lien avec l'événement et d'y trouver les participants potentiels à cause d'une technologisation et d'une transformation numérique rapide ainsi que d'un usage largement répandu de plateformes (semi-fermées ou même totalement fermées) sur les réseaux sociaux et s'il n'est pas toujours possible d'identifier un organisateur (fiable et volontaire). Il n'existe donc aucune alternative moderne, démocratique ou légitime à cette approche.

Par le biais de cette circulaire, je réaffirme l'approche des événements dans l'espace public par une gestion négociée. Il s'agit en effet de l'approche adéquate dans une société démocratique qui respecte les libertés et les droits fondamentaux.

En outre, compte tenu de la nouvelle réalité à laquelle les autorités administratives et la police sont confrontées lors d'événements affectant l'espace public, il semble opportun d'actualiser la circulaire OOP 41 du 31 mars 2014 concernant l'opérationnalisation du cadre de référence CP 4 relatif à la gestion négociée de l'espace public à la suite d'événements touchant à l'ordre public, afin que le choix des mesures, méthodes, techniques, tactiques, de la tenue, des équipements et moyens de la police puisse être adapté à ces nouveaux défis.

La présente circulaire remplace la circulaire CP 4 du 11 mai 2011 concernant la gestion négociée de l'espace public pour la police intégrée, structurée à deux niveaux.

La Ministre de l'Intérieur, A. VERLINDEN _______ Note 1 Circulaire concernant la gestion négociée de l'espace public pour la police intégrée, structurée à deux niveaux. 2 En particulier, l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'Homme. 3 En particulier, les articles 19 et 26.