MINISTERE DE LA REGION DE BRUXELLES-CAPITALE

30 AOUT 1999. - Circulaire n° 14/1 relative aux effets du nouveau projet de plan régional d'affectation du sol

Aux Collèges des Bourgmestre et Echevins, Aux fonctionnaires délégués, Au Collège d'urbanisme Préambule Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté le 16 juillet 1998 un premier projet de plan régional d'affectation du sol (en abrégé P.R.A.S.). Ce projet a été soumis à enquête publique du 1er septembre 1998 au 2 novembre 1998 et les avis des différentes instances consultatives et des communes ont été recueillis.

Le 30 août 1999, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale adopte un deuxième projet de P.R.A.S. qui sera soumis à une nouvelle enquête publique.

Le Gouvernement a, en effet, estimé que le P.R.A.S. ne pouvait être adopté définitivement dans la mesure où il aurait comporté plusieurs modifications substantielles par rapport au premier projet de P.R.A.S. ne reposant pas valablement sur les observations formulées lors de l'enquête publique ou sur les avis émis.

La procédure d'adoption du P.R.A.S. définitif est donc renouvelée afin de prendre en considération ces modifications, de les soumettre à une nouvelle enquête publique, ainsi qu'à l'avis des instances consultatives et de la Commission régionale de développement, conformément aux articles 28 et 29 de l'Ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme (en abrégé O.O.P.U.).

La présente circulaire aborde dès lors successivement les conséquences de l'absence d'adoption du P.R.A.S. (I), la portée du nouveau projet de P.R.A.S. (II) et la grille de lecture des dispositions planologiques applicables aux demandes de permis et certificat d'urbanisme (III).

Conséquences de l'absence d'adoption du plan régional d'affectation du sol L'article 31 de l'O.O.P.U., déterminant les effets d'un projet de plan régional d'affectation du sol, s'énonce comme suit : « Le projet de plan arrêté par le Gouvernement a même force obligatoire et même valeur réglementaire que le plan définitif.

L'arrêté du Gouvernement qui arrête le projet de plan détermine les dispositions du plan régional d'affectation du sol, des plans communaux de développement et des plans particuliers d'affectation du sol en vigueur dont l'effet est suspendu en raison de leur défaut de conformité au projet de plan. Cette suspension est levée si le plan régional d'affectation du sol n'est pas entré en vigueur dans les douze mois de l'entrée en vigueur du projet de plan.

N'ont ni force obligatoire, ni valeur réglementaire les dispositions du projet de plan qui ne sont pas conformes à celles suspendues en vertu du deuxième alinéa ».

Quant à l'article 123 de l'O.O.P.U., il prévoit que : « Le refus du permis fondé sur les motifs visés à l'article 116 § 41 devient caduc : 1° (...); 2° dans le cas visé au 2°, si ce plan n'est pas entré en vigueur dans les douze mois qui suivent l'entrée en vigueur de l'arrêté du Gouvernement qui arrête le projet; 3° (...).

Le refus de permis fondé sur les motifs visés à l'article 118, § 33 devient caduc : 1° dans le cas visé à l'alinéa 1er, si le plan n'est pas entré en vigueur dans les douze mois qui suivent l'entrée en vigueur de l'arrêté du Gouvernement qui arrête le projet; 2° (...).

Dans les cas visés aux premier et deuxième alinéas, la requête primitive fait l'objet, à la demande du requérant, d'une nouvelle décision qui, en cas de refus, ne peut plus être fondée sur ledit motif ».

Comme le souligne le Conseil d'Etat dans son avis L 29.191/4 du 3 mai 1999 relatif au projet d'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale "adoptant le projet de plan régional d'affectation du sol", il résulte des articles 31 et 123 précités, notamment, que les effets attachés au projet de P.R.A.S. ne s'appliquent que pendant douze mois à compter de l'entrée en vigueur du projet.

Dès lors que le P.R.A.S. définitif n'est pas entré en vigueur à l'expiration du délai de douze mois suivant le premier projet de P.R.A.S. du 16 juillet 1998 : le projet de P.R.A.S. du 16 juillet 1998 perd sa force obligatoire et sa valeur réglementaire à partir du 3 septembre 1999; la suspension des dispositions du plan de secteur et des plans particuliers d'affectation du sol (en abrégé P.P.A.S.) en raison de leur défaut de conformité avec le premier projet de P.R.A.S. du 16 juillet 1998 est levée; les refus de permis et de certificats d'urbanisme fondés sur l'incompatibilité des demandes de permis avec le premier projet de P.R.A.S. du 16 juillet 1998 sont caducs.

Valeur du projet de plan régional d'affectation du sol du 30 août 1999 1. Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc adopté le 30 août 1999, un deuxième projet de P.R.A.S. Si ce nouveau projet n'a pas de force obligatoire et de valeur réglementaire, il n'est pas pour autant dépourvu de toute valeur.

Comme le souligne le Conseil d'Etat, le projet peut constituer un élément exprimant la conception que se font les autorités du bon aménagement des lieux, si aucune disposition législative ou réglementaire ne s'y oppose.

Depuis l'abrogation par l' ordonnance du 16 juillet 1998Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 16/07/1998 pub. 14/08/1998 numac 1998031347 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme fermer modifiant l'O.O.P.U, des dispositions réglementaires contenues dans le plan régional de développement (en abrégé P.R.D.), seules les dispositions planologiques suivantes seront encore d'application au lendemain du 3 septembre 1999, date limite de validité du premier projet de P.R.A.S. du 16 juillet 1998 : le plan de secteur de l'agglomération bruxelloise arrêté le 28 novembre 1979 à l'exception des dispositions abrogées par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 mars 1995 arrêtant le P.R.D.; les P.P.A.S. et les permis de lotir non périmés pour autant que leurs dispositions n'aient pas été contraires au plan de secteur et aux dispositions réglementaires du P.R.D. Subsistent également les dispositions indicatives du P.R.D. Il y a lieu en outre de tenir compte des plans communaux de développement (en abrégé P.C.D.) en vigueur. 2. En vue de faciliter la tâche des destinataires de cette circulaire, le Gouvernement leur suggère dès lors les étapes suivantes aux fins de déterminer la situation planologique d'un bien. Statuer sur une demande de permis ou de certificat d'urbanisme implique, en effet, la confrontation du projet aux exigences et contraintes des plans en vigueur qui régissent la situation urbanistique de la parcelle concernée.

Cette confrontation suppose que l'autorité compétente pour statuer sur la demande ait pu, au préalable, déterminer quelles sont les dispositions planologiques encore applicables à la parcelle concernée.

Ce travail d'identification doit être mené, successivement, à deux niveaux : tout d'abord, à l'échelon des plans régionaux; ensuite et enfin, à l'échelon des plans locaux.

Niveau régional 1ère étape - Déterminer la zone dans laquelle la parcelle faisant l'objet de la demande est située.

A cette fin, lire la carte des affectations du plan de secteur de l'agglomération bruxelloise. 2ème étape - Déterminer le périmètre dans lequel la parcelle faisant l'objet de la demande est située.

A cette fin, consulter la carte n° 7 intitulée "carte réglementaire de l'affectation du sol" du P.R.D. 5 - Vérifier si le P.R.D. n'a pas abrogé les prescriptions urbanistiques tant graphiques que littérales du plan de secteur applicables au projet en cause A cette fin, examen des articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 3 mars 1995 arrêtant le P.R.D. Ces articles abrogent les prescriptions urbanistiques littérales (article 2), les définitions des termes du glossaire des principaux termes utilisés (article 3) et les prescriptions graphiques (article 4) du plan de secteur, non conformes au P.R.D. Niveau local 3ème étape - Vérifier l'existence éventuelle d'un P.P.A.S. ou d'un permis de lotir non périmé couvrant la parcelle faisant l'objet de la demande. 4ème étape - Vérifier si le P.P.A.S. applicable en l'espèce ne figure pas parmi les dix P.P.A.S. qui ont été abrogés par l'article 5 de l'arrêté du 3 mars 1995 arrêtant le P.R.D.; - Vérifier en l'absence d'abrogation explicite ou implicite 7 par les plans supérieurs, si les dispositions de ce P.P.A.S. applicables au projet en cause ou si le permis de lotir non périmé n'ont pas fait l'objet d'une abrogation par le plan de secteur originel, par le P.R.D. ou par ce qui subsiste du plan de secteur après les abrogations contenues dans le P.R.D., selon le cas 8.

Les dispositions abrogées ne peuvent donc être utilisées en vue d'examiner la situation planologique du projet en cause. Pour identifier ces dispositions, il y a lieu d'appliquer la méthode suivante.

Il s'agit, pour chaque P.P.A.S. ou chaque permis de lotir non périmé applicable à la parcelle concernée par la demande et encore en vigueur au moment où l'autorité va statuer sur la demande de permis ou de certificat d'urbanisme, de remonter à la date à laquelle ce P.P.A.S. ou ce permis de lotir est devenu obligatoire. Cette date étant connue, il faudra, depuis ce moment, opérer un cheminement dans le temps et confronter les prescriptions du P.P.A.S. ou du permis de lotir avec celles des plans supérieurs existant à cette date ou adoptés depuis lors.

Pratiquement, il faudra distinguer selon que le P.P.A.S. ou le permis de lotir est devenu obligatoire avant ou après l'adoption définitive du plan de secteur et dans ce dernier cas, si son caractère obligatoire est intervenu avant ou après l'adoption définitive du P.R.D. - Pour les P.P.A.S. ou permis de lotir devenus obligatoires avant l'adoption définitive du plan de secteur, il faudra vérifier, dans un premier temps, leur conformité avec l'ensemble des prescriptions du plan de secteur. Dans un second temps, pour les dispositions de ces P.P.A.S. ou permis de lotir qui n'auraient pas été implicitement abrogées par le plan de secteur, il faudra, à leur tour, les confronter à l'ensemble des dispositions du volet réglementaire du P.R.D. et voir si elles n'ont pas été implicitement abrogées par elles.

Le fait, pour ce volet réglementaire, d'abroger certaines dispositions du plan de secteur n'a pas eu pour conséquence de faire revivre des dispositions des plans inférieurs ou permis de lotir qui auraient été implicitement abrogées par les dispositions du plan de secteur abrogées par celles du volet réglementaire du P.R.D. Idem en ce qui concerne la situation découlant de l'abrogation du volet réglementaire du P.R.D. par une ordonnance subséquente.

Ce qui a été abrogé par un plan, fût-il lui-même abrogé, demeure donc définitivement abrogé. - Pour les P.P.A.S. ou permis de lotir devenus obligatoires après la date d'adoption définitive du plan de secteur, mais avant la date d'adoption définitive du P.R.D., soit le 3 mars 1995, il faudra uniquement vérifier si les dispositions de ces P.P.A.S. ou permis de lotir n'ont pas été implicitement abrogées par le volet réglementaire du P.R.D. - Pour les P.P.A.S. ou permis de lotir devenus obligatoires après la date d'adoption du P.R.D. il ne faudra à aucune vérification.

Bon aménagement des lieux Avertissement : Au terme des quatre étapes précédentes, il est possible que la parcelle concernée par la demande de permis ou certificat ne soit couverte ni par un plan régional (lorsque, pour cette parcelle, le plan de secteur a été abrogé), ni par un plan local ou un permis de lotir non périmé (lorsqu'ils n'existent pas ou plus (en cas d'abrogation explicite ou implicite, ou encore lorsque leur application doit être écartée pour défaut de conformité à un plan supérieur antérieur à leur entrée en vigueur)). Ce vide pourra être comblé lors de la mise en uvre de l'étape suivante. 5ème étape - Examen de la demande au regard des exigences de la conception du bon aménagement des lieux.

A cette fin, appliquer la notion de bon aménagement "sensu stricto" dans tous les cas de figure et, en outre, la notion de bon aménagement "sensu lato" en l'absence de dispositions planologiques applicables.

Le principe du respect du bon aménagement des lieux est un principe fondamental du droit de l'urbanisme; il s'agit d'un principe dont les contours ont été dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat mais qui n'en dispose pas moins d'une assise légale, notamment à l'article 118, § 3, alinéa 2 de l'O.O.P.U. Ce principe impose qu'un permis d'urbanisme ne puisse être délivré que s'il ne compromet pas le bon aménagement des lieux, s'il répond aux exigences de celui-ci ou si son octroi s'inspire des considérations relatives au bon aménagement du territoire.

D'une manière générale, le bon aménagement des lieux vise l'intégration, la compatibilité d'un projet avec l'environnement immédiat, bâti ou non.

Toutefois, le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative par rapport à l'intégration ou non d'un projet dans un environnement donné est plus ou moins large selon l'applicabilité ou non à la parcelle concernée de dispositions planologiques en vigueur : il convient, par conséquent, de distinguer la portée `classique' du principe de bon aménagement des lieux et la portée `nouvelle' du même principe selon que des dispositions planologiques en vigueur sont applicables au bien concerné (portée stricte) ou non (portée large).

La notion de bon aménagement des lieux « sensu stricto" La perception de l'intégration ou non d'un projet dans un environnement donné repose sur plusieurs critères - non exhaustifs - dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat au fil des ans. Parmi les plus fréquemment utilisés, il convient d'épingler notamment : les caractéristiques du quartier; la qualité du site; la distance entre bâtiments ou par rapport à la voirie; la densité d'occupation du sol; l'esthétique du projet; l'impact sur la vue des voisins ou sur les voisins; le climat; la sécurité; la salubrité.

Par conséquent, l'autorité administrative compétente pourrait refuser de délivrer un permis d'urbanisme pour un projet, certes conforme aux dispositions planologiques applicables à la parcelle concernée, mais contraire au bon aménagement des lieux au regard d'un ou de plusieurs des critères précités.

En revanche, il convient de ne pas perdre de vue qu'au sens classique du bon aménagement des lieux, l'appréciation de celui-ci est toujours accessoire à la conformité du projet d'un point de vue planologique.

Si un projet est contraire aux dispositions planologiques applicables, il n'y a pas lieu de vérifier sa conformité au bon aménagement des lieux.

La notion de bon aménagement des lieux « sensu lato » Au sens `nouveau' du bon aménagement des lieux, pour apprécier l'intégration ou non d'un projet dans un environnement donné, l'autorité administrative se réfère au projet de P.R.A.S. du 30 août 1999, lequel ne constitue pas une norme juridique en tant que telle mais un élément de référence pour définir le bon aménagement des lieux en l'absence de toute autre disposition planologique applicable.

Le Conseil d'Etat a précisé, à cet égard, que l'autorité administrative pouvait se référer, pour apprécier si un projet compromet ou non le bon aménagement des lieux, à des normes n'ayant pas ou plus de portée juridique.

Ainsi, l'autorité administrative devant statuer sur une demande de permis d'urbanisme peut, en l'absence de toute disposition planologique applicable, se faire une conception semblable à celle qu'un projet de plan régional d'affectation du sol devenu sans effet consacrait, dès lors qu'elle y aboutit au terme d'un examen particulier du cas qui lui est soumis et non parce qu'elle estime devoir se conformer à un tel projet (C.E., 21 mars 1988, n° 26.288).

Dans son avis du 3 mai 1999 sur le projet de plan régional d'affectation du sol, la section de législation du Conseil d'Etat a confirmé que « ce projet peut constituer un élément exprimant la conception que se font les autorités du bon aménagement des lieux, si aucune disposition législative ou réglementaire ne s'y oppose » et ce alors que ce projet de plan régional d'affectation du sol sera dépourvu de valeur réglementaire et de force obligatoire (avis de la S.L.C.E., 3 mai 1999, L. 29.191/4).

Par conséquent, le Gouvernement suggère à l'autorité administrative compétente de se référer au projet de P.R.A.S. pour apprécier, en l'absence de toute disposition planologique applicable, si un projet est conforme au bon aménagement des lieux et, partant, s'il convient de délivrer un permis ou un certificat d'urbanisme.

En l'espèce, quatre cas de figure donneront lieu à des applications différentes de ce concept de bon aménagement des lieux : soit la parcelle concernée est couverte par des prescriptions d'un plan régional et d'un plan local/permis de lotir non périmé, et en ce cas le concept de « bon aménagement des lieux » est utilisé "sensu stricto" et de manière relativement marginale; soit la parcelle concernée n'est couverte que par des prescriptions d'un plan régional, et en ce cas le concept de « bon aménagement des lieux » est utilisé "sensu stricto", sans restriction; soit la parcelle concernée n'est couverte que par des prescriptions d'un plan local/permis de lotir non périmé, car elle se situe dans un « trou » du plan de secteur, et en ce cas le concept de « bon aménagement des lieux » est utilisé, d'une part, dans son sens large afin de combler le vide découlant de l'absence de prescriptions du plan de secteur, et d'autre part, dans son sens strict et de manière relativement marginale afin de compléter, si besoin en est, les prescriptions d'un plan local/permis de lotir non périmé; soit la parcelle concernée n'est couverte ni par des prescriptions d'un plan régional, ni par celles d'un plan local/permis de lotir non périmé, et en ce cas, face à un vide juridique intégral, il faudra appliquer le concept de « bon aménagement des lieux » dans son sens le plus étendu, c'est-à-dire à la fois dans son sens strict et dans son sens large.

Les documents de référence sont les suivants : la carte des affectations du plan de secteur de l'agglomération bruxelloise, les prescriptions urbanistiques littérales du plan de secteur de l'agglomération bruxelloise, la carte n° 7 du P.R.D., les articles 2, 3, 4 et 5 de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 mars 1995 arrêtant la Plan Régional de Développement.

Par ailleurs, le Gouvernement se propose de fournir aux destinataires de la circulaire qui le souhaitent, les documents suivants : la carte des affectations du plan de secteur comportant les abrogations graphiques résultant de l'article 4 de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 mars 1995 arrêtant la Plan Régional de Développement, les prescriptions urbanistiques littérales du plan de secteur telles qu'abrogées par les articles 2 et 3 de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 mars 1995 arrêtant la Plan Régional de Développement, une carte superposant les cartes visées aux points 3 et 5.

Le Gouvernement tient néanmoins à souligner que les documents repris sous les points 5, 6 et 7 n'ont pas de valeur réglementaire et ont été conçus dans le seul souci d'apporter une aide logistique aux autorités et ne peuvent en aucun cas servir de fondement réglementaire à une décision statuant sur une demande de permis ou de certificat d'urbanisme.

Cette circulaire remplace la circulaire n° 14 du 13 juin 1999publiée au Moniteur belge du 17 juillet 1999.

Le Secrétaire d'Etat chargé de l'aménagement du territoire vous remercie de votre précieuse collaboration et vous prie de croire, Mesdames, Messieurs les Bourgmestres et membres du Collège échevinal, Mesdames, Messieurs les fonctionnaires délégués, Messieurs les membres du Collège d'urbanisme, en ses sentiments respectueux.

Bruxelles, le 30 août 1999.

E. ANDRE Secrétaire d'Etat à la Région de Bruxelles-Capitale, chargé de l'Aménagement du Territoire, de la Rénovation urbaine, des Monuments et Sites et du Transport rémunéré des personnes _______ Note 1 L'article 116, § 4, 2°, O.O.P.U. dispose comme suit : "Le fonctionnaire délégué fonde son avis défavorable sur un des motifs suivants : (...) 2° la demande est incompatible avec le projet (...) de plan régional d'affectation du sol (...)". 3 L'article 118, § 3, O.O.P.U. est ainsi libellé : "Le collège des bourgmestre et échevins refuse le permis qui, bien qu'il soit fondé sur un plan particulier d'affectation du sol ou un permis de lotir non périmé, est incompatible avec les prescriptions du projet (c) de plan régional d'affectation du sol entré en vigueur". 5 Cette lecture est indispensable. En effet,la portée exacte des articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 3 mars 1995 ne peut se comprendre que par référence au contenu de cette carte, même si celle-ci a été abrogée depuis lors par l' ordonnance du 16 juillet 1998Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 16/07/1998 pub. 14/08/1998 numac 1998031347 source ministere de la region de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme fermer. 7 Selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat, tenant compte du principe de hiérarchie des plans, il y a abrogation implicite des dispositions d'un plan inférieur non conformes à celles d'un plan supérieur, le plan inférieur fût-il antérieur au plan supérieur. 8 Dans le cas d'un P.P.A.S. partiellement abrogé, l'avis conforme du fonctionnaire délégué sera demandé conformément à la procédure établie par l'article 116, § 1er, de l'ordonnance du 29 août 1991.