SERVICE PUBLIC FEDERAL SECURITE SOCIALE

Décision contraignante unanime n° 9 du Groupe d'impulsion des commissions provinciales d'enregistrement prise en application de l'article 16, § 2, 2e alinéa de l'arrêté royal du 26 décembre 1998 portant exécution des articles 400, 401, 403, 404 et 406 du Code des impôts sur les revenus 1992 et de l'article 30bis de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs Lors de l'assemblée générale du Groupe d'impulsion et des commissions provinciales d'enregistrement du 27 janvier 2004, le Groupe d'impulsion a déclaré contraignante la décision susvisée. Le quorum légal exigé au sein du Groupe d'impulsion avait été atteint.

Avis concernant la composition des commissions provinciales d'enregistrement au cours de l'audition (des auditions) et - au sujet de la même affaire - au cours de l'audience (des audiences) antérieure(s) ou postérieure(s) pendant laquelle (lesquelles) il est décidé de radier l'enregistrement de l'entrepreneur concerné ou de refuser d'accorder l'enregistrement;

Avis concernant la garantie d'impartialité des membres des commissions provinciales d'enregistrement.

Question : (1) La commission provinciale d'enregistrement doit-elle être composée d'une manière identique au cours d'une audition que - au sujet de la même affaire - au cours de l'audience (des audiences) antérieure(s) ou postérieure(s) pendant laquelle (lesquelles) il est décidé de radier l'enregistrement ou de refuser d'accorder l'enregistrement ? (2) Est-il porté atteinte aux droits de la défense - en particulier le droit à un service public administratif impartial, en l'espèce la commission provinciale d'enregistrement - lorsqu'un des membres de la commission, présent lors de l'audience au cours de laquelle il est décidé de radier l'enregistrement ou de ne pas l'accorder, a déjà accompli des actes d'instruction précédemment pour la même affaire ? Réponse du groupe d'impulsion : Réglementation Article 401 du Code des impôts sur les revenus 1992 et article 30bis de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs : « § 1er.L'enregistrement comme entrepreneur et la radiation de l'enregistrement sont effectués aux conditions, dans les cas et suivant les modalités déterminées par le Roi. A cet effet, le Roi crée des commissions dont Il détermine la mission, la composition et le fonctionnement.

Avant d'entrer en fonction, les membres de la Commission [...] prêtent entre les mains du président le serment de s'acquitter de leur mission en toute impartialité [...]. » Les articles 10 à 15 inclus de la Section 5. La commission d'enregistrement, de l'arrêté royal du 26 décembre 1998 portant exécution des articles 400, 401, 403, 404 et 406 du Code des impôts sur les revenus 1992 et de l'article 30bis de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs.

Solution Les deux questions résultent du jugement prononcé le 22 mai 1998 par le tribunal de première instance de Bruxelles (R.G. N° 715/A/96) en cause d'un entrepreneur (demandeur) et la Commission provinciale d'enregistrement du Brabant wallon (défenderesse). (1) En ce qui concerne la première question, le jugement dispose que : « [...] Attendu que ce droit d'être entendu, implique, évidemment, que la commission soit composée de manière identique, lors de l'audition et lors de la décision postérieure à celle-ci; qu'en effet, dans l'hypothèse inverse, les droits de la défense ne sont pas respectés, puisque l'entrepreneur, ne peut les exercer pleinement, en exposant ses moyens, à toutes les personnes amenées à prendre la décision finale; que et même si un membre absent lors de l'audition à l'occasion de prendre connaissance de celle-ci à la lecture d'un procès-verbal, il n'en reste pas moins que l'entrepreneur n'a pas eu l'occasion de lui faire valoir son argumentation de vive voix, au cours d'un débat contradictoire impliquant, par lui-même, une possibilité de discussion; Attendu qu'en ne veillant pas à être composée de la même manière lors de l'audition de la demanderesse et de sa décision finale, la défenderesse a violé les droits de la défense; [...]" Pour être complet, signalons que la commission provinciale d'enregistrement n'avait à l'époque pas interjeté appel de ce jugement.

Pour la première question, il s'agit en fait de déterminer si la jurisprudence de la Cour de cassation au sujet de la composition des juridictions et des juridictions disciplinaires (juridictions administratives) est également applicable à la commission provinciale d'enregistrement. En ce qui concerne la composition des juridictions et des juridictions disciplinaires, la Cour de cassation s'est en effet forgée une opinion assez rigide, basée naturellement sur certaines dispositions du Code judiciaire.

Si cette jurisprudence était applicable aux commissions provinciales d'enregistrement, celles-ci devraient être des juridictions administratives. La jurisprudence de la Cour de cassation soutient carrément le contraire. Le 22 novembre 1985, la Cour affirme dans son arrêt 4266 : « [...] Les commissions d'enregistrement, ayant pour mission de statuer sur des demandes d'enregistrement comme entrepreneur, ne sont pas des juridictions administratives [...] ».

Dans le "Rechtskundig Weekblad", année 1985-1986, p. 2304, figure le commentaire suivant : « [...] Overwegende dat die reglementsbepalingen [...], aan de registratiecommissie geen jurisdictionele maar enkel een administratieve beslissingsbevoegdheid toekennen inzake de aanvraag tot registratie, namelijk te beslissen of de aanvraag al dan niet wordt ingewilligd, [...] ».

Cette position est confirmée par la jurisprudence ultérieure des cours et tribunaux inférieurs. Ainsi, le tribunal de première instance de Gand affirmait le 18 septembre 1996 (arrêté royal Nr. 96/760/A) : « [...] De verweerder is onbetwistbaar een orgaan van het federaal [...] bestuur belast met een openbare dienst die niet behoort tot de wetgevende of de rechterlijke macht in de zin van en zoals bedoeld door het artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. [...] ».

Le tribunal de première instance d'Anvers affirmait le 28 mai 2002 (arrêté royal Nr. 01/4484/A), en faisant référence à un arrêt de la Cour d'appel d'Anvers du 19 janvier 1998 : « [...] Onder verwijzing naar een arrest van het Hof van Beroep te Antwerpen, d.d. 19 januari 1998, stelt eiseres dat de uitspraken van de Provinciale Registratiecommissie van quasi jurisdictionele aard zijn, [...].

Bewust arrest stelt uitdrukkelijk dat de wet aan de registratiecommissie geen eigenlijke jurisdictionele functie heeft verleend, doch een administratieve beslissingsbevoegdheid inzake de aanvraag tot registratie of schrapping ervan. Gezien het een administratieve beslissing betreft, weze het met een quasi jurisdictioneel karakter, [...] » Les commissions provinciales d'enregistrement sont donc des services publics administratifs.

La jurisprudence susmentionnée de la Cour de cassation au sujet de la composition des juridictions et des juridictions disciplinaires n'est donc pas applicable aux commissions provinciales d'enregistrement.

Les dispositions applicables concernant le fonctionnement - la composition, les délibérations et la prise de décisions valables - des services publics administratifs figurent dans l'arrêté organique de ces services respectifs. Pour les commissions provinciales d'enregistrement, il s'agit de l'arrêté royal du 26 décembre 1998, notamment le Chapitre II, Section 5, Sous-sections 1ère et 2 : Mission, compétence territoriale et composition de la commission d'enregistrement et Décision relative à la demande d'enregistrement ou à l'information d'un entrepreneur enregistré.

L'arrêté royal du 26 décembre 1998 ne stipule nulle part que les membres de la commission présents lors de l'audition doivent également être (exactement) les mêmes que ceux qui doivent être présents lors de l'audience (des audiences) antérieure(s) ou postérieure(s) au cours de laquelle (desquelles) il a été décidé ou il est décidé de radier l'enregistrement ou de refuser d'accorder l'enregistrement. L'arrête ne prévoit également pas que les membres présents lors de cette (ces) dernière(s) audience(s) doivent (devaient) également être présents lors de l'audition antérieure ou postérieure.

L'arrêté ne contient par ailleurs aucune disposition concernant les cas, les conditions et les circonstances dans lesquels un membre effectif doit être remplacé ou non par un membre suppléant. L'arrêté dispose uniquement que chaque commission d'enregistrement est composée de neuf membres, tous nommés par le Roi, qu'au moins neuf membres suppléants sont nommés selon les mêmes modalités (article 12, § 1er de l'arrêté organique) et que la commission d'enregistrement ne peut siéger valablement que lorsqu'au moins cinq membres sont présents (article 13, § 2 de l'arrêté organique).

Le tribunal de première instance d'Anvers a prononcé le 28 mai 2002 un jugement en ce sens (arrêté royal Nr. 01/4484/A) : « [...] Nergens vermeldt het koninklijk besluit hetwelk de werking van de registratiecommissie regelt, dat de commissieleden aanwezig op de hoorzitting dezelfde moeten zijn als deze die de bevestiging van de schrapping ondertekenen [...] ».

Enfin, aucun autre document - à savoir des documents tels que la Charte du 4 décembre 1992 de l'utilisateur des Services publics (Moniteur belge, 22 janvier 1993, p. 1150-1158) - n'impose des obligations aux services publics administratifs en ce qui concerne leur composition en général et leur composition lors de la prise de décisions ou l'audition de justiciables en particulier.

Une dernière réflexion : comment la commission provinciale d'enregistrement peut-elle se conformer à l'obligation en matière de composition dans le cas suivant. Un des membres de la commission d'enregistrement était présent lors de l'audience au cours de laquelle il a été décidé de ne pas enregistrer l'entrepreneur. Peu de temps avant l'audition (demandée par l'entrepreneur mécontent), ce membre est déchargé de son mandat par arrêté royal. Il ne fait donc plus partie de la commission provinciale d'enregistrement concernée. Il n'est donc plus possible que cette commission d'enregistrement soit composée de la même manière au cours de cette audition que lors de l'audience pendant laquelle la décision négative a été prise. Ce problème se pose également en cas de décès d'un membre une semaine avant l'audition.

Dès lors, les commissions provinciales d'enregistrement ne sont soumises, en ce qui concerne leur composition, en général, et leur composition lors de délibérations et de la prise de décisions ou lors d'auditions, en particulier, à aucune autre règle que celles de l'arrêté royal du 26 décembre 1998 (Chapitre II, Section 5, Sous-sections 1re et 2).

Dans le présent avis, il n'est donc pas tenu compte du jugement du 22 mai 1998 du tribunal de première instance de Bruxelles, un jugement qui n'a d'effets qu'entre les parties. A l'avenir, quand la commission provinciale d'enregistrement sera confrontée à un jugement ou un arrêt pareil, il sera nécessaire d'interjeter appel. (2) En ce qui concerne la deuxième question, le jugement précité (R.G. N° 715/A/96) du tribunal de première instance de Bruxelles comporte les passages suivants : « [...] Attendu qu'en statuant, en prenant en considération une enquête complémentaire effectuée par le Ministère de l'Emploi et du Travail, dont les résultats lui ont été communiqués après l'audition de la demanderesse, la défenderesse a également violé les droits de la défense de la demanderesse; Attendu qu'il ressort des pièces produites par la défenderesse, que l'instruction du dossier de la demanderesse a été effectuée au sein de l'Administration de la Réglementation et des Relations du Travail, service de l'inspection des lois sociales, par Monsieur B.; qu'il n'est pas contesté que Monsieur B. a siégé au sein de la commission d'enregistrement, tant lors de la séance du 11 septembre 1995, que lors de celle du 18 décembre 1995; Attendu que le respect des droits de la défense est incompatible avec la participation, à une délibération, d'une personne appartenant à une administration ayant sollicité cette délibération, dans le but de priver un entrepreneur de son enregistrement; qu'en l'espèce Monsieur B. a été juge et partie; qu'il faut d'ailleurs constater que l'intéressé a, après l'audition de la demanderesse, effectué des devoirs d'enquêtes complémentaires, sur lesquelles la commission s'est appuyée pour rendre sa décision finale; Attendu que, chargé d'instruire le dossier, au nom de la partie requérante, Monsieur B. ne présentait pas toutes les garanties d'impartialité auxquelles la demanderesse avait légitimement droit; Attendu que [...] Monsieur B., bien au courant du dossier qu'il avait instruit, avait la possibilité d'influencer ses collègues, en pleine connaissance de cause; [...] ».

Dans une affaire similaire, le tribunal de première instance de Gand affirmait dans son jugement du 1er décembre 1993 (arrêté royal 3859/91) : « [...] In deze omstandigheden heeft de verweerster [Provinciale Registratiecommissie van Oost-Vlaanderen] het algemeen rechtsbeginsel betreffende de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechter (in casu de registratiecommissie) geschonden. De regel volgens dewelke de rechter onafhankelijk en onpartijdig moet zijn is een algemeen rechtsbeginsel dat van toepassing is op alle rechtscolleges en met name ook op de Registratiecommissie. Dit algemeen rechtsbeginsel wordt miskend wanneer de beslissing mede wordt gewezen door het lid van de commissie van wie terecht kan worden gevreesd dat hij niet de waarborgen biedt van onpartijdigheid waarop de rechtsonderhorige recht heeft; dat zulks het geval is wanneer één of meer leden die deel hebben genomen aan de beslissing van de Registratiecommissie waarbij besloten werd over te gaan tot de schrapping van de registratie, eiseres als aannemer, vóór de beslissing om die aannemer voor de commissie te doen verschijnen, die zaak onderzocht hebben. [...] ».

La Commission provinciale d'enregistrement de Flandre orientale interjeta toutefois appel de ce jugement. Mais la Cour d'appel confirma dans son arrêt du 23 décembre 1998 (arrêté royal Nr. 1995/AR/1967) le jugement du tribunal de première instance de Gand : « [...], geldt de eis van onpartijdigheid ook voor organen van actief bestuur die met beslissingsbevoegdheid zijn bekleed. [...]. Deze eis van onpartijdigheid wordt miskend wanneer de beslissing mede wordt gewezen door een persoon van wie met reden kan worden gevreesd dat hij niet de onpartijdigheid aan de dag zal leggen waarop de betrokkene recht heeft. Dit is in deze zaak het geval, omdat de Heer K., die heeft deelgenomen aan de beraadslaging en de stemming op [...] en [...], een belangrijk deel van het onderzoek heeft verricht dat precies heeft geleid tot het aanhangig maken van de zaak [...].

Daarenboven bestaat de redelijke vrees [...] dat de Heer K. zijn grondige voorkennis van de zaak een beslissende invloed heeft kunnen uitoefenen op de overige leden van de commissie. Hier kan nog aan toegevoegd worden dat zelfs indien er in casu slechts een schijn van partijdigheid zou zijn en al komt die schijn niet met de werkelijkheid overeen, de Heer K. er zich toch had moeten van onthouden om aan de beraadslaging en stemming deel te nemen. [...] » Dans cette dernière affaire, un des membres de la commission d'enregistrement, un inspecteur social de l'Inspection des Lois sociales, avait mené lui-même l'enquête qui avait donné lieu à la radiation de l'enregistrement.

Dans la première affaire, un des membres de la commission d'enregistrement, également un inspecteur social, avait demandé à l'Auditeur du travail de communiquer les résultats de l'enquête auprès de l'entrepreneur concerné à la commission d'enregistrement, afin d'obtenir la radiation de l'enregistrement de cet entrepreneur.

L'enquête n'avait pas été effectuée par cet inspecteur social, mais bien par le service auquel il appartenait, à savoir l'Inspection des Lois sociales.

Dans les deux cas, le juge a donc estimé que le principe juridique d'impartialité avait été violé.

L'obligation d'impartialité ne vaut pas uniquement pour les juridictions et les juridictions disciplinaires. Elle s'applique également aux administrations publiques et aux services publics administratifs. Ainsi, l'autorité - si elle veut garantir un traitement correct des citoyens - doit clairement faire preuve d'une impartialité 'élémentaire' dans la prise de décisions.

L'impartialité est un principe juridique comportant deux aspects. En premier lieu, nous avons l'impartialité objective (ou structurelle) : le système doit ainsi offrir les garanties suffisantes permettant d'exclure tout doute légitime. En deuxième lieu, l'impartialité subjective (ou personnelle) implique l'absence de tout parti pris subjectif. Le fonctionnaire ne peut donc se montrer partial au sujet de l'affaire. Ce dernier aspect est accepté d'une manière générale dans la jurisprudence depuis quelques dizaines d'années.

Les services publics administratifs, et donc également les commissions provinciales d'enregistrement, doivent veiller à éviter toute partialité en apparence. Tel n'était pas le cas, a estimé le juge dans les deux affaires susvisées. Les inspecteurs sociaux concernés étaient à chaque fois juge et partie dans la cause, selon la Cour d'appel de Gand et les deux tribunaux de première instance cités en dernier lieu.

Le groupe d'impulsion se rallie à l'opinion du juge dans le jugement et l'arrêt, respectivement du tribunal de première instance et de la Cour d'appel de Gand. Les membres des commissions provinciales d'enregistrement - et les membres fonctionnaires sont ici visés en premier lieu - doivent dès lors s'abstenir de participer aux auditions et aux audiences durant lesquelles des délibérations ont lieu et des décisions sont prises (radiation de l'enregistrement ou refus d'accorder l'enregistrement) dans une affaire qu'ils ont eux-mêmes instruite antérieurement.

Le groupe d'impulsion ne partage pas l'avis du juge dans le jugement R.G. N° 715/A/96 selon lequel le principe d'impartialité est déjà violé lorsqu'un des membres de la commission provinciale d'enregistrement demande à l'Auditeur du travail de communiquer les résultats d'une enquête de son service à la commission provinciale d'enregistrement et d'obtenir la radiation de l'enregistrement sur la base de ces résultats. Le groupe d'impulsion estime qu'il n'est ici pas porté atteinte au principe d'impartialité.

Le groupe d'impulsion conseille dès lors aux commissions provinciales d'enregistrement de veiller à ce que leurs membres - et en premier lieu leurs membres fonctionnaires - ne participent pas aux auditions et aux audiences au cours desquelles une décision est prise, lorsque ces membres ont mené eux-mêmes l'enquête auprès de l'entrepreneur concerné, en vue de la radiation de l'enregistrement ou afin de ne pas accorder l'enregistrement.

Dans le présent avis, il n'est donc pas tenu compte du jugement du 22 mai 1998 du tribunal de première instance de Bruxelles, un jugement qui n'a d'effets qu'entre les parties. A l'avenir, quand la commission provinciale d'enregistrement sera confrontée à un jugement ou un arrêt pareil, il sera nécessaire d'interjeter appel.

Conclusion : (1) Les commissions provinciales d'enregistrement ne sont soumises, en ce qui concerne leur composition, en général, et leur composition lors de délibérations et de la prise de décisions ou lors d'auditions d'entrepreneurs, en particulier, à aucune autre règle que celles de l'arrêté royal du 26 décembre 1998 (Chapitre II, Section 5, Sous-sections 1re et 2). Quand les commissions provinciales d'enregistrement seront confrontées à un jugement ou un arrêt contraire à cette conclusion, il sera nécessaire d'interjeter appel. (2) Les commissions provinciales d'enregistrement doivent veiller à ce que leurs membres - et en premier lieu leurs membres fonctionnaires - ne participent pas aux auditions et aux audiences au cours desquelles une décision est prise, lorsque ces membres ont mené eux-mêmes l'enquête auprès de l'entrepreneur concerné, en vue de la radiation de l'enregistrement ou afin de ne pas accorder l'enregistrement. Quand les commissions provinciales d'enregistrement seront confrontées à un jugement ou un arrêt contraire à cette conclusion, il sera nécessaire d'interjeter appel.

Pour le groupe d'impulsion, le président, I. BRISART Remarque : Cette décision contraignante annule la décision unanime n° 9/2003 du Groupe d'impulsion.

Composition du groupe d'impulsion : Un représentant de la Fédération des Entrepreneurs Généraux de la Construction Un représentant de l'A.C.L.V.B. Un représentant de la C.S.C. Bâtiment et Industrie Un représentant de l'A.C.V. Bouw en Industrie Un représentant de l'Agoria Un représentant du NACEBO Un représentant du Service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale Un représentant du Service public fédéral Finances Un représentant du Service public fédérale Sécurité sociale Un représentant de la C.G.S.L.B. Un représentant de la Centrale générale F.G.T.B. Un représentant de la Confédération du Bâtiment Un représentant de l'A.B.V.V.