FEDERALE OVERHEIDSDIENST SOCIALE ZEKERHEID

Bindende unanieme beslissing nr. 9 van de Stuurgroep van de provinciale registratiecommissies genomen in uitvoering van artikel 16, § 2, tweede lid van het koninklijk besluit van 26 december 1998 tot uitvoering van de artikelen 400, 401, 403, 404 en 406 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 en van artikel 30bis van de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders Op de algemene vergadering van de Stuurgroep met de provinciale registratiecommissies van 27 januari 2004 is de stuurgroep overgegaan tot het bindend verklaren van de hiernavermelde beslissing. Het wettelijk vereiste quorum binnen de stuurgroep werd bereikt.

Advies m.b.t. de samenstelling van de provinciale registratiecommissies tijdens de hoorzitting(en) en tijdens de - met betrekking tot dezelfde zaak - eerdere of latere zitting(en) waarop beslist wordt om de registratie van betreffende aannemer te schrappen of om de toekenning ervan te weigeren;

Advies m.b.t. het waarborgen van de onpartijdigheid van de leden van de provinciale registratiecommissies.

Vraagstelling : (1) Moet de provinciale registratiecommissie tijdens een hoorzitting op identiek dezelfde wijze zijn samengesteld als tijdens de - met betrekking tot dezelfde zaak - eerdere of latere zitting(en) op dewelke tot de schrapping of tot de weigering tot toekenning van de registratie wordt beslist? (2) Zijn de rechten van de verdediging - in het bijzonder het recht op een onpartijdige administratieve overheidsdienst, in casu de provinciale registratiecommissie - geschonden als een van de leden van de commissie, die aanwezig is op de zitting tijdens dewelke wordt beslist om de registratie te schrappen of om deze niet toe te kennen, in dezelfde zaak eerder onderzoeksdaden heeft gesteld ? Antwoord van de stuurgroep : Reglementering Artikel 401 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 en artikel 30bis van de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders : « § 1.De registratie als aannemer en de schrapping ervan worden verricht onder de voorwaarden, in de gevallen en volgens de modaliteiten die de Koning bepaalt. Daartoe richt de Koning commissies op waarvan Hij de opdracht, de samenstelling en de werking bepaalt.

Alvorens hun ambt te aanvaarden leggen de leden van de commissie [...] in de handen van de voorzitter de eed af hun opdracht in volle onpartijdigheid te vervullen [...]. » De artikelen 10 tot en met 15 van de Afdeling 5. De registratiecommissie, van het koninklijk besluit van 26 december 1998 tot uitvoering van de artikelen 400, 401, 403, 404 en 406 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 en van artikel 30bis van de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders.

Oplossing De beide vraagstellingen vinden hun oorsprong in het vonnis dat de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel op 22 mei 1998 velde (R.G. Nr. 715/A/96) in de zaak tussen een aannemer (eisende partij) en de Provinciale Registratiecommissie van Waals-Brabant (verwerende partij). (1) Met betrekking tot de eerste vraagstelling staat in dit vonnis het volgende te lezen : « [...] Attendu que ce droit d'être entendu, implique, évidemment, que la commission soit composée de manière identique, lors de l'audition et lors de la décision postérieure à celle-ci; qu'en effet, dans l'hypothèse inverse, les droits de la défense ne sont pas respectés, puisque l'entrepreneur, ne peut les exercer pleinement, en exposant ses moyens, à toutes les personnes amenées à prendre la décision finale; que et même si un membre absent lors de l'audition à l'occasion de prendre connaissance de celle-ci à la lecture d'un procès-verbal, il n'en reste pas moins que l'entrepreneur n'a pas eu l'occasion de lui faire valoir son argumentation de vive voix, au cours d'un débat contradictoire impliquant, par lui-même, une possibilité de discussion; Attendu qu'en ne veillant pas à être composée de la même manière lors de l'audition de la demanderesse et de sa décision finale, la défenderesse a violé les droits de la défense; [...]" Volledigheidshalve wordt nog vermeld dat betreffende provinciale registratiecommissie destijds geen beroep heeft aangetekend tegen dit vonnis.

Bij deze eerste vraagstelling gaat het er in wezen om of voor de Provinciale registratiecommissie ook de rechtspraak van het Hof van Cassatie geldt aangaande de samenstelling van de gerechten en tuchtgerechten (administratieve rechtscolleges). Aangaande de samenstelling van de gerechten en de tuchtgerechten heeft het Hof van Cassatie immers een vrij rigide standpunt opgebouwd - uiteraard gestoeld op aan aantal bepalingen uit het gerechtelijk wetboek.

Wil deze rechtspraak van toepassing zijn op de provinciale registratiecommissies dan zouden deze laatste administratieve rechtscolleges moeten zijn. Rechtspraak van het Hof van Cassatie nu stelt onomwonden dat dit niet het geval is. Op 22 november 1985 stelde het Hof in haar Arrest 4266 : « [...] De registratiecommissies, die tot opdracht hebben te beslissen over de registratie als aannemer, zijn geen administratieve rechtscolleges. [...] » In het Rechtskundig weekblad, jaargang 1985-1986, p. 2304, staat dienaangaande de volgende commentaar : « [...] Overwegende dat die reglementsbepalingen [...], aan de registratiecommissie geen jurisdictionele maar enkel een administratieve beslissingsbevoegdheid toekennen inzake de aanvraag tot registratie, namelijk te beslissen of de aanvraag al dan niet wordt ingewilligd, [...] » In latere rechtspraak van lagere hoven en rechtbanken wordt dit alleen maar bevestigd. Zo stelde de rechtbank van eerste aanleg te Gent op 18 september 1996 (koninklijk besluit Nr. 96/760/A) : « [...] De verweerder is onbetwistbaar een orgaan van het federaal [...] bestuur belast met een openbare dienst die niet behoort tot de wetgevende of de rechterlijke macht in de zin van en zoals bedoeld door het artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. [...] » De Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen op 28 mei 2002 (koninklijk besluit Nr. 01/4484/A), verwijzend naar een arrest van het Hof van Beroep te Antwerpen van 19 januari 1998, stelde : « [...] Onder verwijzing naar een arrest van het Hof van Beroep te Antwerpen, d.d. 19 januari 1998, stelt eiseres dat de uitspraken van de Provinciale Registratiecommissie van quasi jurisdictionele aard zijn, [...].

Bewust arrest stelt uitdrukkelijk dat de wet aan de registratiecommissie geen eigenlijke jurisdictionele functie heeft verleend, doch een administratieve beslissingsbevoegdheid inzake de aanvraag tot registratie of schrapping ervan. Gezien het een administratieve beslissing betreft, weze het met een quasi jurisdictioneel karakter, [...] » De provinciale registratiecommissies zijn dus administratieve overheidsdiensten.

Voornoemde rechtspraak van het Hof van Cassatie aangaande de samenstelling van de gerechten en tuchtgerechten geldt dus niet voor de provinciale registratiecommissies.

De geldende bepalingen aangaande de werking - de samenstelling, het rechtsgeldig beraadslagen en nemen van beslissingen - van de administratieve overheidsdiensten zijn terug te vinden in het organiek besluit van die respectievelijke diensten. Voor de provinciale registratiecommissies is dit organiek besluit, het koninklijk besluit van 26 december 1998, en dan in het bijzonder Hoofdstuk II, Afdeling 5, Onderafdeling 1 en 2 : Opdracht, territoriale bevoegdheid en samenstelling van de registratiecommissie en Beslissing over de aanvraag tot registratie of over de mededeling door een geregistreerde aannemer.

Het koninklijk besluit van 26 december 1998 stipuleert nergens dat commissieleden die aanwezig zijn op de hoorzitting ook (precies) degenen zijn die aanwezig moeten zijn op de eerdere of latere zitting(en) waarop werd of wordt beslist tot de schrapping van of de weigering tot toekenning van de registratie. Het besluit stipuleert ook nergens dat de leden die aanwezig zijn op deze laatste zitting(en) ook aanwezig dien(d)en te zijn op de eerdere of latere hoorzitting.

Over de gevallen waarin en de voorwaarden en omstandigheden onder dewelke een effectief lid al dan niet kan vervangen worden door een plaatsvervangend lid staat in het besluit evenmin iets bepaald. Het besluit stelt enkel dat iedere registratiecommissie negen leden telt, die allen door de Koning worden benoemd, dat volgens dezelfde modaliteiten ten minste negen plaatsvervangende leden worden benoemd (artikel 12, § 1. van het organiek besluit) en dat de registratiecommissie slechts rechtsgelding zitting kan houden als ten minste vijf leden aanwezig zijn (artikel 13, § 2. van het organiek besluit).

De Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen velde op 28 mei 2002 een vonnis in die zin (koninklijk besluit Nr. 01/4484/A) : « [...] Nergens vermeldt het koninklijk besluit hetwelk de werking van de registratiecommissie regelt, dat de commissieleden aanwezig op de hoorzitting dezelfde moeten zijn als deze die de bevestiging van de schrapping ondertekenen [...] » In geen enkel ander document tenslotte - bedoeld worden hier documenten zoals bijvoorbeeld het Handvest van 4 december 1992 van de gebruiker van de Openbare Diensten (Belgisch Staatsblad, 22 januari 1993, p. 1150-1158) - worden aan de administratieve overheidsdiensten verplichtingen opgelegd met betrekking tot hun samenstelling in het algemeen en hun samenstelling bij het nemen van beslissingen of het horen van rechtsonderhorigen in het bijzonder.

Tot slot nog een bedenking. Hoe kan de provinciale registratiecommissie aan betreffende vereiste inzake de samenstelling voldoen in volgend geval : een van de leden van de registratiecommissie was aanwezig op de zitting waarop werd beslist om de aannemer niet te registreren. Dit lid wordt kort vóór de hoorzitting (waarom de misnoegde aannemer had verzocht) bij koninklijk besluit van zijn mandaat ontheven. Betrokkene maakt aldus niet langer deel uit van betreffende provinciale registratiecommissie. Deze registratiecommissie kan aldus onmogelijk nog dezelfde samenstelling hebben tijdens de hoorzitting als tijdens de zitting waarop de negatieve beslissing genomen werd. Dit probleem stelt zich ook indien een lid een week voor diezelfde hoorzitting zou overlijden.

Aldus zijn de provinciale registratiecommissies met betrekking tot hun samenstelling in het algemeen en hun samenstelling bij het beraadslagen en het nemen van beslissingen of tijdens de hoorzittingen in het bijzonder aan geen andere regels onderworden dan degenen die zijn vermeld in het koninklijk besluit van 26 december 1998 (Hoofdstuk II, Afdeling 5, Onderafdeling 1 en 2).

Aldus wordt het vonnis van 22 mei 1998 van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel - een vonnis dat enkel uitwerking heeft inter partes - in dit advies genegeerd. Wanneer een Provinciale Registratiecommissie in de toekomst wordt geconfronteerd met een gelijkluidend vonnis of arrest, dan dient zij hiertegen in beroep te gaan. (2) Met betrekking tot de tweede vraagstelling staat in voornoemd vonnis (R.G. Nr. 715/A/96) van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel het volgende te lezen : « [...] Attendu qu'en statuant, en prenant en considération une enquête complémentaire effectuée par le Ministère de l'Emploi et du Travail, dont les résultats lui ont été communiqués après l'audition de la demanderesse, la défenderesse a également violé les droits de la défense de la demanderesse; Attendu qu'il ressort des pièces produites par la défenderesse, que l'instruction du dossier de la demanderesse a été effectuée au sein de l'Administration de la Réglementation et des Relations du Travail, service de l'inspection des lois sociales, par Monsieur B.; qu'il n'est pas contesté que Monsieur B. a siégé au sein de la commission d'enregistrement, tant lors de la séance du 11 septembre 1995, que lors de celle du 18 décembre 1995; Attendu que le respect des droits de la défense est incompatible avec la participation, à une délibération, d'une personne appartenant à une administration ayant sollicité cette délibération, dans le but de priver un entrepreneur de son enregistrement; qu'en l'espèce Monsieur B. a été juge et partie; qu'il faut d'ailleurs constater que l'intéressé a, après l'audition de la demanderesse, effectué des devoirs d'enquêtes complémentaires, sur lesquelles la commission s'est appuyée pour rendre sa décision finale;

Attendu que, chargé d'instruire le dossier, au nom de la partie requérante, Monsieur B. ne présentait pas toutes les garanties d'impartialité auxquelles la demanderesse avait légitimement droit;

Attendu que [...] Monsieur B., bien au courant du dossier qu'il avait instruit, avait la possibilité d'influencer ses collègues, en pleine connaissance de cause; [...] » In een gelijkaardige zaak stelde de Rechtbank van eerste aanleg te Gent in haar vonnis van 1 december 1993 (koninklij besluit 3859/91) het volgende : « [...] In deze omstandigheden heeft de verweerster [Provinciale Registratiecommissie van Oost-Vlaanderen] het algemeen rechtsbeginsel betreffende de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechter (in casu de registratiecommissie) geschonden. De regel volgens dewelke de rechter onafhankelijk en onpartijdig moet zijn is een algemeen rechtsbeginsel dat van toepassing is op alle rechtscolleges en met name ook op de Registratiecommissie. Dit algemeen rechtsbeginsel wordt miskend wanneer de beslissing mede wordt gewezen door het lid van de commissie van wie terecht kan worden gevreesd dat hij niet de waarborgen biedt van onpartijdigheid waarop de rechtsonderhorige recht heeft; dat zulks het geval is wanneer één of meer leden die deel hebben genomen aan de beslissing van de Registratiecommissie waarbij besloten werd over te gaan tot de schrapping van de registratie, eiseres als aannemer, vóór de beslissing om die aannemer voor de commissie te doen verschijnen, die zaak onderzocht hebben. [...] » De Provinciale Registratiecommissie van Oost-Vlaanderen tekende tegen dit vonnis wel beroep aan. Echter bevestigde het Hof van Beroep in haar arrest van 23 december 1998 (koninklijk besluit Nr. 1995/AR/1967) het vonnis van de Rechtbank van eerste aanleg te Gent : « [...], geldt de eis van onpartijdigheid ook voor organen van actief bestuur die met beslissingsbevoegdheid zijn bekleed. [...]. Deze eis van onpartijdigheid wordt miskend wanneer de beslissing mede wordt gewezen door een persoon van wie met reden kan worden gevreesd dat hij niet de onpartijdigheid aan de dag zal leggen waarop de betrokkene recht heeft. Dit is in deze zaak het geval, omdat de Heer K., die heeft deelgenomen aan de beraadslaging en de stemming op [...] en [...], een belangrijk deel van het onderzoek heeft verricht dat precies heeft geleid tot het aanhangig maken van de zaak [...]. Daarenboven bestaat de redelijke vrees [...] dat de Heer K. zijn grondige voorkennis van de zaak een beslissende invloed heeft kunnen uitoefenen op de overige leden van de commissie. Hier kan nog aan toegevoegd worden dat zelfs indien er in casu slechts een schijn van partijdigheid zou zijn en al komt die schijn niet met de werkelijkheid overeen, de Heer K. er zich toch had moeten van onthouden om aan de beraadslaging en stemming deel te nemen. [...] » In deze laatste zaak had een van de leden van de registratiecommissie, een sociaal inspecteur van de Inspectie van de Sociale Wetten, zelf het onderzoek gevoerd dat aan de basis lag van de schrapping van de registratie.

In de eerste zaak had een van de leden van de registratiecommissie, ook een sociaal inspecteur, aan de Arbeidsauditeur gevraagd om de resultaten van een onderzoek bij betreffende aannemer aan de registratiecommissie over te maken, dit teneinde de schrapping van de registratie van deze aannemer te bekomen. Niet deze sociaal inspecteur zelf had het onderzoek gevoerd, wel de dienst waartoe hij behoorde, zijnde de Inspectie van de Sociale Wetten.

In de beide gevallen was de rechter dus van oordeel dat het rechtsbeginsel van de onpartijdigheid was geschonden.

De eis tot onpartijdigheid geldt niet alleen voor de gerechten en de tuchtgerechten. Het is een eis die ook voor de openbare besturen of administratieve overheidsdiensten geldt. Zo immers moet de overheid, wil zij een correcte behandeling van de burgers waarborgen, duidelijk blijk geven van een elementaire' onpartijdigheid in de besluitvorming.

De onpartijdigheid is een rechtsbeginsel dat twee aspecten omvat.

Vooreerst is er de objectieve (of structurele) onpartijdigheid : dit houdt in dat het systeem voldoende waarborgen moet geven om elke gewettigde twijfel uit te sluiten. De subjectieve (of persoonlijke) onpartijdigheid houdt de afwezigheid in van elke subjectieve vooringenomenheid. De ambtenaar mag dus geen blijk geven van vooringenomenheid met betrekking tot de zaak. Dit laatste aspect is in de rechtspraak sinds enkele tientallen jaren algemeen aanvaard.

De administratieve overheidsdiensten, en zo ook de provinciale registratiecommissies, moeten er dan ook over waken dat alle schijn van partijdigheid wordt weggenomen. Dit was, zo oordeelde de rechter in de twee bovenstaande zaken, niet het geval. De betrokken sociaal inspecteurs waren telkens partij en rechter in de zaak, aldus het Hof van beroep te Gent en de twee laatstgenoemde rechtbanken van eerste aanleg.

De Stuurgroep sluit zich aan bij het oordeel van de rechter in het vonnis en in het arrest van respectievelijk de Rechtbank van eerste aanleg en het Hof van beroep te Gent. Aldus dienen de leden van de provinciale registratiecommissies - en in de eerste plaats worden hier dan de leden-ambtenaren bedoeld - zich te onthouden van deelname aan de hoorzittingen en de zittingen op dewelke wordt beraadslaagd en beslist (schrapping van de registratie of weigering tot toekenning ervan) in een zaak waarvoor zij eerder zelf het onderzoek hebben uitgevoerd.

De Stuurgroep gaat niet akkoord met het oordeel van de rechter in het vonnis R.G. Nr. 715/A/96 dat dus stelt dat het beginsel van de onpartijdigheid reeds is geschonden wanneer een van de leden van de provinciale registratiecommissie aan de Arbeidsauditeur vraagt om de resultaten van een onderzoek van zijn dienst aan de provinciale registratiecommissie over te maken en om middels deze resultaten de schrapping van de registratie te bekomen. De Stuurgroep is van oordeel dat het beginsel van de onpartijdigheid hier niet is geschonden.

Aldus adviseert de Stuurgroep de provinciale registratiecommissies om er op toe te zien dat hun leden - en dan in de eerste plaats hun leden-ambtenaren - niet deelnemen aan de hoorzittingen en de zittingen op dewelke een beslissing wordt genomen, wanneer deze leden zelf het onderzoek hebben uitgevoerd bij betreffende aannemer, met het oog op de schrapping of het niet toekennen van de registratie van deze laatste.

Aldus wordt het vonnis van 22 mei 1998 van de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel - een vonnis dat enkel uitwerking heeft inter partes - in dit advies genegeerd. Wanneer een Provinciale Registratiecommissie in de toekomst wordt geconfronteerd met een gelijkluidend vonnis of arrest, dan dient zij hiertegen in beroep te gaan.

Conclusie (1) Met betrekking tot hun samenstelling in het algemeen en hun samenstelling bij het beraadslagen en het nemen van beslissingen of bij het horen van aannemers in het bijzonder zijn de provinciale registratiecommissies aan geen andere regels onderworden dan degene die zijn vermeld in het koninklijk besluit van 26 december 1998 (Hoofdstuk II, Afdeling 5, Onderafdelingen 1 en 2). Wanneer de Provinciale Registratiecommissies in de toekomst worden geconfronteerd met een andersluidend vonnis of arrest, dan dienen zij hiertegen in beroep te gaan. (2) De provinciale registratiecommissies moeten er op toezien dat hun leden - en dan in de eerste plaats hun leden-ambtenaren - niet deelnemen aan de hoorzittingen en de zittingen op dewelke een beslissing wordt genomen, wanneer deze leden zelf het onderzoek hebben uitgevoerd bij betreffende aannemer, met het oog op de schrapping of het niet toekennen van de registratie van deze laatste. Wanneer de Provinciale Registratiecommissies in de toekomst worden geconfronteerd met een andersluidend vonnis of arrest, dan dienen zij hiertegen in beroep te gaan.

Voor de stuurgroep, de voorzitter, I. BRISART Opmerking : Deze bindende beslissing heft de eenparige beslissing nr. 9/2003 van de stuurgroep op.

Samenstelling van de stuurgroep : Een vertegenwoordiger van de Federatie van Algemene Bouwaannemers Een vertegenwoordiger van het A.C.L.V.B. Een vertegenwoordiger van C.S.C. Bâtiment et Industrie Een vertegenwoordiger van A.C.V. Bouw en Industrie Een vertegenwoordiger van Agoria Een vertegenwoordiger van NACEBO Een vertegenwoordiger van de Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg Een vertegenwoordiger van de Federale Overheidsdienst Financiën Een vertegenwoordiger van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Een vertegenwoordiger van C.G.S.L.B. Een vertegenwoordiger van de Centrale générale F.G.T.B. Een vertegenwoordiger van de Confederatie Bouw Een vertegenwoordiger van het A.B.V.V.