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17 MAI 2016. - Arrêté royal fixant les critères de la répartition harmonieuse entre les communes des places d'accueil pour les demandeurs d'asile. - Addendum

Au Moniteur belge du 10 juin 2016, deuxième édition, acte n° 2016/00341, page 35242, il faut ajouter l'« AVIS 59.077/4 DE LA SECTION DE LEGISLATION DU CONSEIL D'ETAT » ci-après entre le « RAPPORT AU ROI » et l'arrêté.

Conseil d'Etat, section de législation avis 59.077/4, du 5 avril 2016 sur un projet d'arrêté royal `fixant les critères de la répartition harmonieuse entre les communes des places d'accueil pour les demandeurs d'asile' Le 7 mars 2016, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Secrétaire d'Etat à l'Asile et la Migration, adjoint au Ministre de la Sécurité et de l'Intérieur à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal `fixant les critères de la répartition harmonieuse entre les communes des places d'accueil pour les demandeurs d'asile'.

Le projet a été examiné par la quatrième chambre le 5 avril 2016. La chambre était composée de Pierre Liénardy, président de chambre, Martine Baguet et Wanda Vogel, conseillers d'Etat, Sébastien Van Drooghenbroeck et Christian Behrendt, assesseurs, et Colette Gigot, greffier.

Le rapport a été présenté par Patrick Ronvaux, premier auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre Liénardy.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 5 avril 2016.

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations suivantes.

OBSERVATIONS GENERALES 1. A plusieurs reprises, l'arrêté en projet recourt à la notion de « décision du Conseil des Ministres ».A cet égard, il y a lieu de formuler les observations suivantes.

Sur le plan des principes, il convient de rappeler que les pouvoirs dans l'Etat doivent être exercés de la manière prévue par la Constitution, ce qui implique que le titulaire du pouvoir exécutif est le Roi : c'est donc aux décisions prises par ce dernier - ou par le ministre qu'il délèguera éventuellement à cet effet - qu'il convient de se référer.

Dans cette mesure et compte tenu de la logique de mise en oeuvre des habilitations octroyées par l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 `des centres publics d'action sociale' que poursuit l'arrêté en projet, il convient que les mots « arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres » remplacent ceux de « décision du Conseil des Ministres » dans : -les articles 2 à 4 du projet qui règlent la fixation des critères de répartition (article 57ter/1, deuxième phrase); - les articles 5 à 8 du projet qui ont trait à la détermination du plan de répartition proprement dit et à sa date de mise en oeuvre (article 57ter/1, troisième phrase). 2. La formule de calcul prévue à l'article 3 du projet est complexe, ce qui ne la rend pas aisément compréhensible à sa simple lecture.Par ailleurs, elle repose sur l'application de différents paramètres dont il ne tombe pas naturellement sous le sens, d'une part, qu'ils ont nécessairement un rôle à jouer, par préférence à d'autres, dans la détermination du nombre de places en initiative locale d'accueil à créer sur le territoire de chaque commune et, d'autre part, qu'ils doivent être pondérés les uns par rapport aux autres de la manière qui est envisagée.

Aucune des pièces jointes au dossier transmis à la section de législation n'explique concrètement les raisons pour lesquelles cette formule précise a été retenue.

Compte tenu du caractère potentiellement contentieux de l'application de cette formule, l'auteur du projet devra être en mesure de pouvoir justifier, sur la base du dossier constitué lors de son élaboration, les choix qu'elle concrétise afin de démontrer sa pertinence en vue de concourir aux fins poursuivies par le projet, et ce dans le respect du principe d'égalité de traitement entre les différents CPAS. De ce point de vue, il semble qu'il serait indiqué de compléter le projet de rapport au Roi d'explications assurant la bonne compréhension de la formule technique et complexe qui figure à l'article 3 du projet (1). 3.1 Ce rapport permettra également d'éclairer les destinataires de la règle sur plusieurs aspects de l'arrêté en projet qui à présent ne sont pas traités dans le projet de rapport au Roi. 3.2. Se pose en effet la question de savoir comment concrètement vont s'articuler les articles 3, 7 et 8 du projet quant à la combinaison à opérer dans l'application de la formule entre les places en initiative locale d'accueil créées dans le cadre de l'arrêté en projet, les places en initiatives locales créées avant que l'arrêté n'entre en vigueur et les places qui ne sont pas des places d'initiatives locales d'accueil, particulièrement sous l'angle des effets pour les autres communes de l'actualisation des places à créer par une commune déterminée. Des exemples illustrant quelques hypothèses types pourraient être utilement fournis. 3.3. Etant entendu que l'objectif premier de l'arrêté en projet est de prévoir les critères sur la base desquels le plan de répartition sera établi, il conviendrait que soit clairement exposé comment va évoluer le plan de répartition dans son ensemble en cas de nouveau calcul des places opéré sur la base de l'article 8 du projet. L'arrêté en projet ne prévoit en effet aucune procédure de suivi au niveau du plan de répartition lui-même mais des réajustements qui seront réalisés par l'Agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile (ci-après « l'Agence »). Dès lors que c'est le Roi qui a été habilité à fixer, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la date d'entrée en vigueur du plan de répartition et partant logiquement à établir et décider de ce plan, il serait judicieux que soit exposé comment la compétence ainsi dévolue au Roi et celle octroyée par l'arrêté en projet à l'Agence vont s'articuler. La question de savoir si le plan de répartition sera éventuellement revu de manière périodique devrait aussi être abordée à cette occasion. En l'absence d'une telle procédure, il serait bon que l'auteur du projet explique comment, au fil du temps, l'idée-même de répartition harmonieuse restera le fil conducteur de l'arrêté dès lors que des places d'accueil auront été supprimées ou de nouvelles places d'accueil auront été créées, en initiative locale d'accueil ou non. 3.4. De même sera levée l'ambiguïté que semble receler l'article 5 du projet dont la section de législation n'aperçoit pas a priori comment il peut s'inscrire dans le cadre de la détermination du plan de répartition résultant de l'application des critères fixés par l'arrêté en projet et se combiner, par ailleurs, avec l'hypothèse énoncée à l'article 11, § 4, de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer `sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers'. Cet article 11, § 4, a trait à l'hypothèse de « circonstances exceptionnelles liées à la disponibilité des places d'accueil dans les structures d'accueil » dans lesquelles c'est à l'Agence que revient l'initiative de la répartition (2). Dans ce cas, l'article 11, § 4, alinéa 2, de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer précise que « tant la modification que la désignation d'un lieu obligatoire d'inscriptions en application du présent paragraphe ont lieu sur la base d'une répartition harmonieuse entre les communes, en vertu des critères fixés selon les modalités visées au paragraphe 3, deuxième alinéa, 2°, de cet article ». Les critères et modalités ainsi visés dont tient compte l'Agence se réfèrent à « une répartition harmonieuse entre les communes en vertu de critères fixés par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ». L'arrêté en projet se donne, aux termes du projet de rapport au Roi, pour objet d'exécuter aussi cette disposition mais aucune explication n'est donnée quant à savoir comment vont s'organiser les procédures d'établissement du plan de répartition établi sur la base de l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 et celle du plan de répartition de référence à respecter lors de la survenance de circonstances exceptionnelles. Ces deux procédures sont-elles complémentaires, se chevauchent-elles ou l'auteur du projet a-t-il l'intention de les rassembler en une seule et même procédure ? 4. C'est sous la réserve de ces importantes questions que sont formulées les observations part. OBSERVATIONS PARTICULIERES PREAMBULE 1. A l'alinéa 1er, il convient de mentionner toutes les modifications encore en vigueur que l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 a subies (3). L'alinéa 1er sera dès lors rédigé comme suit : « Vu la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'action sociale, l'article 57ter/1, inséré par la loi du 2 janvier 2001Documents pertinents retrouvés type loi prom. 02/01/2001 pub. 03/01/2001 numac 2000003794 source ministere des finances Loi portant des dispositions sociales, budgétaires et diverses fermer, abrogé par la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer et rétabli par la loi du 8 mai 2013 » (4). 2. Sous réserve de l'observation générale n° 3.4, à l'alinéa 2, seul l'article 11, § 3, alinéa 2, 2° de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer offre un fondement légal à l'article 5 du projet.

DISPOSITIF Article 1er Au 2° (et non « 2. »), il y a lieu de remplacer les mots « l'étranger tel que défini à l'article 2 de la loi précitée » par les mots « la personne visée à l'article 2, 1°, de la loi ».

Article 5 Si l'intention de l'auteur du projet est de mettre en oeuvre l'article 11, § 4, de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer lu conjointement avec l'article 11, § 3, alinéa 2, 2°, de la même loi, il y a lieu d'insérer dans le projet une disposition distincte appelée à s'appliquer lorsque « des circonstances exceptionnelles liées à la disponibilité des places d'accueil dans les structures d'accueil » se présentent.

Pour le surplus, il est renvoyé à l'observation générale n° 3.4.

En effet, il y a lieu de prévoir deux mécanismes, l'un qui exécute l'article 57ter/1 de la loi organique du 8 juillet 1976 et l'autre qui met en oeuvre l'article 11, § 4, de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer.

Article 6 Cet article, qui se borne à énoncer ce qui se déduit déjà directement de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer, doit être omis.

L'alinéa 1er en projet donne d'ailleurs l'impression qu'il déroge à l'article 11, § 3, alinéa 4, de la loi du 12 janvier 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/2007 pub. 07/05/2007 numac 2007002066 source service public federal de programmation integration sociale, lutte contre la pauvrete et economie sociale Loi sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers fermer, ce qui ne serait en tout état de cause pas admissible.

Article 9 A l'alinéa 2, le délai laissé au CPAS pour faire valoir son argumentation paraît court.

Si l'auteur du projet entend donner une réelle consistance au caractère contradictoire de la procédure, ce délai devrait être allongé.

Article 11 1. A l'alinéa 1er, il est inutile de rappeler que la décision est « motivée ».Cette exigence résulte déjà de la loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer `relative à la motivation formelle des actes administratifs'. 2. L'alinéa 2 contient deux règles. Selon la première, le CPAS peut introduire à l'encontre de la décision de l'Agence lui infligeant une sanction financière un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat dans un délai de soixante jours à compter de la notification de la décision, à peine de déchéance.

Cette disposition pose problème : en effet, s'il s'avère que la décision concernée fait bien partie de celles qui sont visées à l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la règle énoncée se borne à reproduire les principes qui se déduisent déjà de ces lois et de ses arrêtés d'exécution et elle est inutile; si, par contre, la décision concernée n'est pas visée par l'article 14 des lois coordonnées, il n'est pas au pouvoir du Roi d'étendre les compétences du Conseil d'Etat puisque l'article 160 de la Constitution réserve cette matière au législateur. Dans les deux cas, la règle doit donc être omise.

La seconde règle énoncée à l'alinéa 2 consiste à prévoir que le recours au Conseil d'Etat suspend l'exécution de la décision attaquée.

Cette règle doit aussi être omise (5) car il n'est pas au pouvoir du Roi de déroger au principe général du droit selon lequel toute décision administrative est directement exécutoire nonobstant tout recours.

L'observation vaut également à l'alinéa 3 pour les mots « et en l'absence de recours visé à l'alinéa précédent, ou de rejet de ce recours, », qui doivent donc aussi être omis.

OBSERVATION FINALE Dans l'ensemble du projet, il convient d'omettre les mots « du présent arrêté » (6).

Le président, Le greffier, Pierre LIENARDY Colette GIGOT _______ Notes 1 Sur les obligations de publication qui en découleraient, voir les Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation n° 3.14. 2 Ce mécanisme est dérogatoire au dispositif que l'arrêté en projet met en place. 3 Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation n° 27, c.). 4 Ibid., formule F 3-2-2. 5 Au surplus, le caractère suspensif du recours n'est pas exigé par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (Voir notamment l'avis 53.763/2/V donné le 9 septembre 2013 sur un projet devenu le décret du 28 novembre 2013 `relatif à la performance énergétique des bâtiments' (Doc. parl., Parl. wall., 2013-2014, n° 887/1, p. 47 et les références citées). 6 Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation n° 72, a).