9 AVRIL 2003. - Arrêté royal relatif aux techniques d'enquête policières

AVIS 35.115/2 DE LA SECTION DE LEGISLATION DU CONSEIL D'ETAT Le Conseil d'Etat, section de Législation, deuxième chambre, saisi par le Ministre de la Justice, le 19 mars 2003, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas trois jours, sur un projet d'arrêté royal "relatif aux techniques d'enquête policières", a donné le 24 mars 2003 l'avis suivant : Suivant l'article 84, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, inséré par la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 30/06/1998 numac 1998015016 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de l'Accord sur le Transport routier entre le Royaume de Belgique, la République d'Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, signé à Athènes le 11 juin 1992 fermer, la demande d'avis doit spécialement indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent.

Dans un courrier complémentaire adressé le 20 mars 2003, le Ministre explique comme suit l'urgence invoquée dans la lettre de demande d'avis : « Bij de inwerkingtreding van de wet van 6 januari 2003 betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere methoden van onderzoek, vervangt deze wet de ministerièle circulaires van 1990 en 1992 inzake de bijzondere politietechnieken. De wet voorziet in de algemene regels voor de toepassing van de bijzondere opsporingsmethoden.

Inzake de infiltratie voorziet de wet niettemin een koninklijk besluit dat de politionele onderzoekstechnieken bepaalt die in het kader van een infiltratieoperatie aangewend kunnen worden. Gezien de wet reeds aangenomen is, is het van het grootste belang dat de mensen uit de praktijk, met name de magistraten belast met de controle op de bijzondere opsporingsmethoden en de leden van de federale en lokale politie belast met de uitvoering ervan, precieze regels hebben waaraan de uitvoering van een infiltratie moet voldoen. Anders dreigt een vacuüm te ontstaan in de toepassing van de bijzondere opsporingsmethoden en dit kan nefast uitdraaien voor de continue strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. De wet legt immers slechts de basisvoorwaarden en het algemene kader vast voor deze methoden.

Vandaar de noodzakelijkheid om een snelle opsomming van de verschillende politionele onderzoekstechnieken te hebben, teneinde zowel de politieambtenaren die als undercoveragent optreden in bepaalde dossiers, als de magistraten die toezicht houden op. de toepassing van infiltratieoperaties, een regelgevend kader te geven waarin zij zich beschermd voelen en weten waaraan zich te houden.

Het is dan ook noodzakelijk om een snel advies van de Raad van State te kunnen verkrijgen, teneinde de onzekerheid in de praktijk zo snel mogelijk weg te nemen. » Cette nouvelle motivation doit être reproduite dans le préambule de l'arrêté en projet.

Le Conseil d'Etat, section de Législation, se limite, conformément à l'article 84, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, à examiner le fondement juridique, la compétence de l'auteur de l'acte ainsi que l'accomplissement des formalités prescrites.

Compte tenu du très bref délai qui lui est imparti et du nombre d'affaires qui lui sont soumises en urgence, le Conseil d'Etat se borne aux observations qui suivent.

Fondement juridique 1. Le projet exécute principalement l'article 47octies , § 2, alinéa 2, du Code d'instruction criminelle, tel qu'il a été inséré par la loi du 6 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 source service public federal justice Loi concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête fermer concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête (1).En vertu de cette disposition, le Roi détermine par un arrêté délibéré en Conseil des Ministres, sur la proposition du Ministre de la Justice et sur l'avis du Collège des procureurs généraux, les techniques d'enquête policières qui pourront être mises en oeuvre lors d'une infiltration.

Il est toutefois permis de se demander si l'article 2 du projet n'exécute pas également l'article 47ter , § 1er, alinéa 2. du Code d'instruction criminelle (2), pour ce qui concerne l'infiltration, dans la mesure où il désigne quels seront les services de police habilités à recourir à ces techniques d'enquête policières, à savoir les unités spéciales (de la direction générale de l'appui opérationnel) de la police fédérale. Par ailleurs, le rapport au Roi cite explicitement cette disposition (3).

En conséquence, le préambule de l'arrêté en projet pourrait être complété en ce sens. 2. Selon l'article 2 du projet, les techniques d'enquête policières peuvent être mises en oeuvre "en collaboration avec des fonctionnaires compétents étrangers spécifiquement formés à cela". Le Rapport au Roi consacre des développements importants à cette collaboration avec les services de police étrangers en invoquant notamment les instruments internationaux préconisant le recours à certaines techniques d'enquête policières, comme l'article 73 de la Convention d'application du 19 juin 1990 de l'Accord de Sehengen du 14 juin 1985 entre les Gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux. de la République fédérale d'Allemagne et de la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, ainsi que les articles 12 et 17 de la Convention européenne du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne (4).

Il ressort du rapport au Roi que cette collaboration avec des services de police étrangers implique que : « ... les fonctionnaires étrangers, au moment d'intervenir sur notre territoire, sont soumis à l'autorité, direction et surveillance des autorités compétentes belges et que toutes les dispositions légales et réglementations en vigueur qui lient les services de police belges, sont intégralement d'application. » (5).

La question qui se pose néanmoins est de savoir si l'article 47octies , § 2, alinéa 2. du Code d'instruction criminelle peut servir de fondement légal à l'organisation (à cette collaboration et si ce n'est pas la loi du 6 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 source service public federal justice Loi concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête fermer, précitée, qui aurait dû ellemême expliciter les termes de cette collaboration.

Au regard de l'article 73 de la Convention de Schengen, les Etats membres s'engagent à prendre les mesures nécessaires aux fins de permettre les livraisons surveillées dans le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, chaque Etat gardant la direction et le contrôle de l'opération sur son territoire.

Par ailleurs, en vertu de l'article 40, § 3, de la même Convention, les "Observations" menées par la police étrangère peuvent se poursuivre sur le territoire d'une autre partie contractante, moyennant le respect de plusieurs conditions dont celle d'observer le droit du pays sur le territoire duquel elle opère.

Si cet instrument international autorise des forces de police étrangères à iiiener des missions sur le territoire de la Belgique, encore faut-il que celles-ci soient cadrées par le droit belge.

Ainsi, dans un avis 29.04312, donné le 26 mai 1999 (6), la section de Législation avait déjà souligné que : « ... des missions de police judiciaire, telles que celles prévues par les articles 40 et 41 de la Convention de Schengen, emportent limitation des droits et libertés des individus. En vertu des articles 12, alinéa 2, et 22 de la Constitution, il appartient dès lors, à la loi d'habiliter des catégories d'agents à accomplir de telles missions sur le territoire belge et le législateur devra, en l'occurrence respecter les conditions, restrictions et exceptions qui sont formulées dans ces deux articles. » Eu égard à ce qui précède, l'article 2 du projet, en ce qu'il prévoit la collaboration de fonctionnaires étrangers à la mise en oeuvre des techniques d'enquête policières, ne dispose pas d'un fondement légal suffisant dans l'article 47octies , § 2, alinéa 2, du Code d'instruction criminelle. A défaut d'une autre base légale suffisante qui justifie l'intervention sur le territoire des fonctionnaires de police étrangers dans le cadre d'une technique d'enquête policière (7), cette disposition ne pourra donc pas être appliquée. 3. Il ressort du commentaire de l'article 3 du projet inséré dans le rapport au Roi que (8) : « L'achat de confiance et l'achat-test donnent lieu à un transfert de propriété complet.Les biens offerts par les criminels entrent vraiment en possession des services de police. Ceci est bien sûr propre à cette technique d'enquête policière (...). Le magistrat décide après de l'affectation de ces biens (destruction, dépôt au greffe en vue d'une confiscation ultérieure, etc.). » Or, la disposition en projet n'apporte aucune précision sur le sort de ces Mens ainsi acquis par l'Etat belge. L'acquisition de ces biens résultant d'un véritable achat, i ne saurait être question de leur rendre applicables mutadis mutandis les dispositions relatives à la confiscation et à la saisie, dès lors que ces biens sont en principe désormais dans le patrimoine de l'Etat.

Il est, en conséquence, permis de s'interroger sur le sort qui sera réservé à ces biens, notamment sur le plan pénal. 4. En vertu de la version néerlandaise de l'article 5 du projet, la livraison contrôlée est une technique "mise en oeuvre par un service de police, qui consiste à laisser se poursuivre, sous un contrôle policier permanent, un transport illégal de marchandises ou de personnes (...)", alors que le texte français de cette disposition n'envisage que le transport illégal de marchandises. Toutefois, tant le Rapport au Roi que l'article 8 du projet indiquent que la livraison contrôlée pourra concerner un transport illégal de personnes. Il convient, dès lors, d'assurer la concordance entre les deux versions.

Eu égard au danger que peut représenter cette technique pour la vie des personnes faisant l'objet du transport illégal, le Rapport au Roi indique également les limites dans lesquelles cette technique peut être mise en oeuvre. II semble ainsi que cette technique peut être mise en oeuvre dans le cadre d'un transport illégal de personnes lorsque les services de police sont en mesure d'intervenir pendant le transport ou, au plus tard, au moment de la destination finale, lorsqu'au regard des informations obtenues dans le cadre de l'infiltration, les services de police sont en mesure d'apprécier les circonstances et les conditions dans lesquelles le transport sera effectué et enfin lorsque les services de police effectuent eux-même le transport, ce qui leur permet de l'interrompre prématurément, "si cela s'imposait en raison de la sécurité physique des personnes transportées (par exemple en raison d'une situation imminente de danger, de circonstances inhumaines etc.) (9)".

Compte tenu de ces précisions, la disposition en projet devrait faire apparaître les limites dans lesquelles cette technique d'enquête policière pourra être mise en oeuvre dès lors que la vie de certaines personnes peut être menacée. 5. Ainsi que l'a expliqué le fonctionnaire délégué, l'expression "entreprises fictives".utilisée à l'article 7 du projet, n'est pas correcte. Ces entreprises seront constituées, notamment dans le respect de la législation relative aux sociétés commerciales, mais leurs activités seront, quant à elles, fictives. Mieux vaut corriger cette disposition en ce sens. 6. L'article 8 du projet dispose que, pour certaines techniques d'enquête policières, un accord préalable et écrit du procureur fédéral est requis.Il en va ainsi lorsque le service de police compétent veut procéder à une livraison contrôlée de personnes, à une livraison assistée contrôlée et à un "frontstore".

Toutefois, en vertu de l'article 47octies , § 2, du Code d'instruction criminelle, c'est le procureur du Roi qui est compétent pour autoriser le service de police a recourir à ces techniques d'enquête policières.

Sous réserve des compétences propres du procureur fédéral, la loi a donc clairement opté pour la responsabilité du procureur du Roi, celui-ci étant, par ailleurs, seul habilité à décider du recours à une infiltration. La cule obligation du procureur du Roi vis-à-vis du procureur fédéral est de lui donner toutes les informations sur les méthodes particulières de recherche qui sont mises en ocuvre dans son arrondissement, conformément à l'article 47ter , § 2, alinéa 2, du Code d'instruction criminelle.

L'article 8 du projet n'est donc pas compatible avec l'article 47octies , précité.

Observations finales 1. S'agissant d'un projet d'arrêté royal, celui-ci doit être complété par un article désignant le ou les ministres qui sera ou seront chargé(s) de son exécution.2. La version française du projet comporte de nombreuses fautes de frappe ou imperfections d'ordre linguistique.A titre d'exemple : - à l'article 2, il convient de lire "moyennant l'accord préalable" au lieu de "à condition d'un accord préalable" et "formés pour ce faire" au lieu de "à cela"; - à l'article 3, alinéa 3, la question se pose de savoir ce qu'il y a lieu d'entendre par la "véracité" ("waarachtigheid" dans la version néerlandaise) du bien proposé. Peut-être convient-il de lire "l'authenticité" ?; - à l'article 4, alinéa 2, il est fait mention "de gagner la confiance du vendeur ou de récolter des informations complémentaires" alors que, dans la version néerlandaise, il est question de "het vertrouwen van de koper te winnen en bijkomende informatie te verzamelen"; - aux articles 5 et 6, le mot "hulp" est traduit tantôt par le mot "support", tantôt par le mot "appui"; - .... 3. Le texte néerlandais, quant à lui, est également susceptible d'amélioration.Ainsi, par exemple, il convient d'écrire : - au préambule "Gelet op het verzoek om spoedbehandeling, gemotiveerd door..." au lieu de "Gezien de hoogdringendheid"; - à l'article 2 "... en, in voorkomend geval, mits de federale procureur er vooraf mee instemt, in... » au lieu de "... en desgevallend, mits voorafgaand akkoord van de federale procureur, in...".

La chambre était composée de : MM. : Y. Kreins, président de chambre;

J. Jaumotte, Mme M. Baguet, conseillers d'Etat;

J. van Compernolle, B. Glansdorff, assesseurs de la section de législation;

Mme B. Vigneron, greffier.

Le rapport a été présenté par Mme P. Vandernacht, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée par M. M. Joassart, référendaire adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle le M. J. Jaumotte.

Le greffier, Le président, B. Vigneron. Y. Kreins. _______ Note (1) A ce jour, cette loi n'a pas encore fait l'objet d'une publication au Moniteur belge mais, selon le fonctionnaire délégué, elle a déjà fait l'objet de la sanction royale.C'est donc sur la base du texte législatif adopté en séance plénière à la Chambre des représentants que le Conseil d'Etat a procédé à l'examen du projet (Doc. pari-Chambre, session 2001-2002, n° 1688/15). (2) Selon cette disposition, il revient au Ministre de la Justice de désigner les services de police qui pourront recourir aux méthodes particulières de recherche, dont l'infiltration.(3) Voir en ce sens la page 7 du rapport au Roi.(4) Comme l'a indiqué le fonctionnaire délégué, cette dernière Convention n'a pas encore été ratifiée par la Belgique.(5) Voir en ce sens la page 10 du rapport au Roi.(6) sur un projet de loi "portant assentiment aux actes internationaux suivants : 1.Protocole d'adhésion du Gouvernement du Royaume de Danemark à l'Accord relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985; 2. Accord d'adhésion du Royaume de Danemark à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, et Acte final;3. Protocole d'adhésion du Gouvernement de la République de Finlande à l'Accord relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985;4. Accord d'adhésion de la République de Finlande à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, et Acte final;5. Protocole d'adhésion du Gouvernement du Royaume de Suède à l'Accord relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985;6. Accord d'adhésion du Royaume de Suède à la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, et Acte final;7. Accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, parties contractantes à l'Accord et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes, et Annexe, faits à Luxembourg le 19 décembre 1996. (7) Le rapport au Roi indique à ce sujet (p.10) : « (Bien que)... seuls les services de police belges, dans le sens de l'article 2 de la loi du 5 août 1992Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/08/1992 pub. 21/10/1999 numac 1999015203 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant approbation du Protocole modifiant l'article 81 du Traité instituant l'Union économique Benelux du 3 février 1958, fait à Bruxelles le 16 février 1990 fermer sur la fonction de police, puissent être chargés de la mise en oeuvre des méthodes particulières de recherche, il n'est évidemment pas exclu que cela se passe, en application des conventions internationales y relatives, en collaboration avec des services étrangers, par exemple dans le cadre d'une opération transfrontalière ou internationale. » (8) p.12. (9) Rapport au Roi, p.19.

9 AVRIL 2003. - Arrêté royal relatif aux techniques d'enquête policières ALBERT II, Roi des Belges, A tous, présents et à venir, Salut.

Vu la loi du 6 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 source service public federal justice Loi concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête fermer concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête;

Vu l'article 47octies , § 2, du Code d'instruction criminelle;

Vu l'avis du Collège des Procureurs généraux, donné le 4 février 2003;

Vu l'avis du procureur fédéral, donné le 5 février 2003;

Vu l'avis de l'Inspecteur des Finances, donné le 12 février 2003;

Vu l'accord du Ministre du Budget, donné le 13 mars 2003;

Vu l'avis 35.115/2 du Conseil d'Etat, donné le 19 mars 2003;

Vu l'urgence;

Considérant que la détermination des règles précises auxquelles l'exécution d'une infiltration doit répondre et qu'une énumération des techniques d'enquête policières sont extrêmement importantes pour qu'une bonne application de la loi du 6 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2003 pub. 12/05/2003 numac 2003009347 source service public federal justice Loi concernant les méthodes particulières de recherche et quelques autres méthodes d'enquête fermer soit assurée et que l'infiltration, prévue à l'article 47octies de cette loi, soit rendue possible;

Considérant qu'un cadre réglementaire garantit la sécurité juridique nécessaire pour les magistrats chargés du contrôle des méthodes particulières de recherche et pour les membres de la police fédérale chargés de l'application des méthodes particulières de recherche;

Sur la proposition de Notre Ministre de la Justice et de l'avis de Nos Ministres qui en ont délibéré en Conseil, Nous avons arrêté et arrêtons :

Article 1er.Les techniques d'enquête policières, visées à l'article 47octies , § 2, alinéa 2, du Code d'Instruction criminelle, sont le pseudo-achat, l'achat de confiance, l'achat-test, la pseudo-vente, la vente de confiance, la livraison contrôlée, la livraison assistée contrôlée et le frontstore.

Art. 2.Les techniques d'enquête policières ne peuvent être mises en ceuvre que par des membres de la direction des unités spéciales de la police fédérale, et le cas échéant, moyennant l'accord préalable du procureur fédéral, en collaboration avec des fonctionnaires compétents étrangers spécifiquement formés à cet effet.

Le pseudo-achat, l'achat de confiance et l'achat-test

Art. 3.Le pseudo-achat est la technique mise en oeuvre par un service de police qui consiste à se présenter ou à être présenté à un individu comme acheteur potentiel d'un service ou d'un bien visé à l'article 42, 1° à 3°, du Code pénal dont cet individu souhaite transférer la propriété pour son propre compte ou pour celui d'autrui.

L'achat de confiance est la technique mise en oeuvre par un service de police qui consiste à se présenter ou à être présenté à un individu comme acheteur potentiel d'un service ou d'un bien visé à l'article 42, 1 ° à 3°, du Code pénal et dont cet individu souhaite transférer la propriété pour son propre compte ou celui d'autrui, et où le transfert de propriété a vraiment lieu, afin de gagner la confiance du vendeur ou de recueillir des informations complémentaires.

L'achat-test est la technique mise en ceuvre par un service de police qui consiste à se présenter ou à être présenté à un individu comme acheteur potentiel d'un service ou d'un bien visé à l'article 42, 1° à 3°, du Code pénal, et dont cet individu souhaite transférer la propriété pour son propre compte ou celui d'autrui, et où le transfert de propriété a vraiment lieu, afin de contrôler les allégations du vendeur et l'authenticité du bien proposé.

La pseudo-vente et la vente de confiance

Art. 4.La pseudo-vente est la technique mise en oeuvre par un service de police qui consiste à se présenter ou à être présenté à un individu comme vendeur potentiel d'un service ou d'un bien.

La vente de confiance est la technique mise en oeuvre par un service de police qui consiste à se présenter ou à être présenté à un individu comme un vendeur potentiel d'un service ou d'un bien, et où le transfert de propriété a vraiment lieu, afin de gagner la confiance de l'acheteur ou de recueillir des informations complémentaires.

La livraison contrôlée

Art. 5.La livraison contrôlée est la technique mise en oeuvre par un service de police qui consiste à laisser se poursuivre, sous un contrôle policier permanent, un transport illégal de marchandises ou de personnes, connu des services de police, que les fonctionnaires de police transportent et livrent eux-mêmes ou auquel ils fournissent un appui, et où l'intervention policière est différée jusqu'au lieu de destination finale en Belgique ou à l'étranger.

La livraison assistée contrôlée

Art. 6.La livraison assistée contrôlée est la technique mise en oeuvre par un service de police qui consiste à laisser se poursuivre, sous un contrôle policier permanent, un transport illégal de marchandises connu des services de police et que les fonctionnaires de police effectuent et livrent eux-mêmes, ou auquel ils fournissent un appui, sans intervention policière au lieu de destination finale.

La livraison assistée contrôlée de personnes n'est pas autorisée.

Le frontstore

Art. 7.Le frontstore est la technique qui consiste à permettre aux services de police de créer ou d'exploiter réellement une ou plusieurs entreprises, le cas échéant à l'aide de données fictives, au moyen desquelles un appui est fourni au milieu criminel sous forme de biens ou de services.

Art. 8.Les techniques d'enquête policières de livraison contrôlée de personnes, de livraison assistée contrôlée et de frontstore requièrent l'accord préalable et écrit du procureur fédéral.

En cas de livraison contrôlée de personnes et de livraison assistée contrôlée, l'accord peut être donné verbalement dans des circonstances urgentes. L'accord sera confirmé par écrit le plus rapidement possible.

L'accord est joint au dossier confidentiel, visé à l'article 47novies , § 1er, alinéa 2, du Code d'Instruction criminelle.

Art. 9.Notre Ministre de la Justice est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Donné à Bruxelles, le 9 avril 2003.

ALBERT Par le Roi : Le Ministre de la Justice, M. VERWILGHEN