2 AVRIL 2004. - Arrêté royal fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations communales au sein d'une zone de police pluricommunale

RAPPORT AU ROI Sire, Le projet d'arrêté royal que j'ai l'honneur de soumettre à Votre signature a pour objet de mettre en oeuvre l'article 40, alinéa 6, en fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations, ainsi que leur mode de versement.

Deux annexes sont jointes à l'arrêté royal. La première annexe comporte une description de la « norme KUL ». La seconde annexe mentionne, par commune, la norme KUL et le pourcentage qui doit être utilisé pour aboutir, au sein de la zone pluricommunale de police, à une répartition de la dotation communale, au cas où l'on ne parvient pas à un consensus.

Dans le nouvel arrêté royal également, la norme KUL est utilisée, de manière inchangée, comme une des clefs de répartition financière. Dans le cadre de la définition de la norme KUL, il a été tenu compte des arrêts du Conseil d'Etat numéros 113.088 du 29 novembre 2002 et 121.365 du 4 juillet 2003.

Par rapport à la version antérieure, le texte dans lequel la norme KUL a été décrite, a été restructurée et complétée en certains points.

Sont mentionnées les sources documentaires utilisées pour fixer les variables qui expliquent la capacité policière, ainsi que les années de référence des critères pris en considération. La méthode scientifique utilisée est décrite en détail.

Cette méthode scientifique est appelée analyse de régression multiple.

L'analyse de régression multiple est la méthode statistique consacrée pour prévoir les valeurs d'une variable sur la base de plusieurs variables autonomes. Dans ce cas, la capacité policière locale existante est évaluée le mieux possible sur la base d'un certain nombre d'indicateurs pertinents de la commune concernée.

On suppose par là que les capacités policières locales existantes sont déterminées d'une part par une série d'indicateurs objectivement mesurables et d'autre part par des dérogations résultant des circonstances ou d'un sur- ou sous-effectif non justifié dans la commune concernée. Les valeurs prévues de la régression sont déterminées par les valeurs obtenues par chaque commune, qui sont enregistrées sur les indicateurs objectifs. La différence entre les valeurs prévues et la capacité policière locale existante est représentée par les dérogations locales.

En utilisant les valeurs prévues en tant que norme, toutes les communes sont traitées sur une même base, objectivement mesurable. Ce n'est que si des indicateurs pertinents pour certaines communes et non pour d'autres étaient supprimés, qu'il serait question de traitement inéquitable. Cette situation est évitée en prenant en considération un très grand nombre d'indicateurs éventuels (75 variables) et en optant pour la solution qui produit les plus petites dérogations possibles (18,97 % des différences en matière de capacité policière existante entre les communes). La seule exception à cet égard est le traitement distinct de Bruxelles, d'Anvers, de Liège, de Gand et de Charleroi, qui continuent à présenter des dérogations relativement importantes en raison de leur caractère de grande ville. Cela signifie donc qu'aucun indicateur mesurable n'est disponible pour mesurer l'impact précis de cette caractéristique de métropole sur la capacité policière. Pour ces cinq villes, la capacité policière existante a été de facto utilisée comme norme.

Il va de soi que les administrations locales doivent, en ce qui concerne la dotation communale, tenter en premier lieu de parvenir à un consensus pour aboutir à une clef de répartition entre les communes qui font partie d'une zone pluricommunale de police. Ce n'est que si on ne peut pas aboutir à un consensus qu'il faut appliquer les dispositions de cet arrêté royal. Rien n'empêche toutefois les communes d'aboutir, par voie de consensus, à une clef de répartition identique à celle qui est fixée par cet arrêté royal.

Pour terminer, en ce qui concerne l'annexe II, les pourcentages relatifs à la clef de répartition sont énoncés plus en détail, à savoir jusqu'à quatre chiffres après la virgule. Il en est ainsi après avoir constaté que, lorsque l'on arrondit jusqu'à deux chiffres après la virgule, comme dans la version précédente, pour certaines zones de police, la somme des pourcentages s'élevait soit à 99,99 %, soit à 100,1 %, ce qui a parfois posé des problèmes pratiques. Dans l'annexe actuelle, la somme des pourcentages par zone s'élève à 100%. En faisant passer l'arrondissement de deux à quatre chiffres après la virgule, les éventuelles différences d'arrondissement, comparées à la version précédente, sont ramenées à une quantité négligeable.

J'ai l'honneur d'être, Sire, De votre Majesté, le très respectueux et le très fidèle serviteur, Le Ministre de l'Intérieur, P. DEWAEL

2 AVRIL 2004. - Arrêté royal fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations communales au sein d'une zone de police pluricommunale ALBERT II, Roi des Belges, A tous, présents et à venir, Salut.

Vu la loi du 7 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/12/1998 pub. 05/01/1999 numac 1998021488 source services du premier ministre Loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux fermer organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, notamment l'article 40, alinéa 6;

Vu les arrêts du Conseil d'Etat nos 113.088 du 29 novembre 2002 et 121.365 du 4 juillet 2003;

Vu l'avis de l'Inspecteur général des Finances, donné le 12 novembre 2003;

Considérant que l'avis du Conseil consultatif des bourgmestres donné le 20 novembre 2003;

Vu l'urgence motivée par la nécessité de rétablir aussi vite que possible la sécurité juridique après l'annulation de l'arrêté royal du 15 janvier 2003 fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations communales au sein d'une zone de police pluricommunale, vu que la clef de répartition entre les communes d'une zone pluricommunale, à défaut d'un consensus, doit être déterminée pour que les budgets des communes et des zones de police puissent valablement être arrêtés;

Vu l'avis 36.361/2 du Conseil d'Etat, donné le 5 janvier 2004, en application de l'article 84, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;

Sur la proposition de Notre Ministre de l'Intérieur et sur l'avis de Nos Ministres qui en ont délibéré en Conseil, Nous avons arrêté et arrêtons :

Article 1er.Pour l'application du présent arrêté royal, il convient d'entendre par « norme KUL » : le chiffre mentionné en annexe II du présent arrêté en regard du nom de la commune et correspondant au résultat de la redistribution entre les communes de l'ensemble de l'effectif opérationnel policier local, selon la méthode de calcul décrite en annexe I du présent arrêté.

Art. 2.Sous réserve de l'application de l'article 4, le pourcentage de la participation de chaque commune à la dotation communale globale est déterminé de commun accord entre les différents conseils communaux.

Art. 3.Si les communes d'une zone pluricommunale ne parviennent pas à un accord, et sous réserve de l'application de l'article 4, le pourcentage est fixé avec les facteurs suivants : 1° la norme KUL;2° le revenu imposable moyen par habitant de la commune, de 1999 3° le revenu cadastral moyen au sein de la commune, de 1999. Ces facteurs sont pondérés comme suit : 6, 2, 2. Le pourcentage visé à l'alinéa 1er est fixé conformément à l'annexe II du présent arrêté pour les années 2002 à 2005 inclues.

Art. 4.La subvention qu'une commune percevait en 2001 en vertu du volet police d'un contrat de sécurité, à l'exclusion des crédits se rapportant à du personnel civil non affecté à la zone de police, est déduite de la dotation de ladite commune à la zone de police, sauf décision contraire unanime des conseils communaux de la zone de police.

Le montant de la déduction visée à l'alinéa 1er est supporté par les autres communes de la zone conformément à l'article 2 ou à l'article 3.

Art. 5.Le présent arrêté produit ses effets le 4 décembre 2001.

Art. 6.Notre Ministre de l'Intérieur est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Donné à Bruxelles, le 2 avril 2004.

ALBERT Par le Roi : Le Ministre de l'Intérieur, P. DEWAEL

Annexe Ire à l'arrêté royal du 2 avril 2004 fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations communales au sein d'une zone de police pluricommunale La norme KUL : définition La norme KUL détermine la capacité policière locale pour chaque commune du Royaume. Cette capacité est obtenue en appliquant une technique scientifique issue de la statistique descriptive, à savoir l'analyse de régression linéaire multiple avec intercept. Le fondement de l'analyse de régression est le suivant : présager autant que possible de la capacité policière locale sur la base d'un certain nombre d'indicateurs pertinents de la commune concernée. Cette prévision prend la forme d'une comparaison linéaire, selon laquelle la valeur présagée est le résultat de la somme des indicateurs affectés d'un coefficient et d'une constante (l'intercept). Cette comparaison prend la forme de l'équation suivante : y = aX1 + bX2 + cX 3 + ... zXn + C. Les coefficients sont calculés de façon à réduire au maximum les sommes au carré des écarts entre la capacité calculée et la capacité existante.

On part du principe que les valeurs présagées obtenues reflètent le mieux les besoins policiers. Les écarts entre la capacité présagée et la capacité existante sont considérés comme étant la conséquence soit de coïncidences, soit d'un surplus ou d'un manque injustifié d'effectifs au sein de la commune concernée.

Le résultat de la régression linéaire multiple avec intercept constitue dès lors une formule qui se veut la plus proche possible de la capacité policière locale existante, sur la base d'indicateurs objectifs et mesurables.

Pour la capacité policière locale existante, on s'est basé sur les données suivantes : pour la police communale, les chiffres de la collecte de données morphologiques à la date de recensement du 31 décembre 1999, en ce compris les agents auxiliaires; pour la gendarmerie, la situation au 23 mai 1998 au niveau des brigades locales. Lorsque les brigades locales ne correspondaient pas aux communes, les effectifs de la gendarmerie ont été fictivement répartis dans les différentes communes.

Il s'agit à cet égard de respectivement 19 783 et 7 539 personnes.

Cette capacité policière locale a été convertie en nombre d'effectifs par millier d'habitants pour chaque commune.

Pour les variables explicatives, on a recueilli toutes les variables disponibles dont on peut présumer qu'il s'agit d'indicateurs pour un certain nombre d'éléments ayant un lien direct ou indirect avec la charge de travail de la police. Il s'agit de 75 indicateurs qui ont trait à l'importance de la commune (superficie et population), au degré d'urbanisation, au caractère touristique, aux revenus, à l'emploi, au chômage, à la population en âge scolaire, au taux de scolarisation, à la pyramide des âges et des ménages, à la nationalité, aux migrations, aux caractéristiques de logement, au revenu cadastral, à la criminalité, aux accidents, aux matches de football et à la population carcérale.

L'analyse de régression permet d'identifier ces variables qui, prises isolément ou en combinaison avec d'autres variables, s'efforcent de refléter au mieux la capacité policière locale existante. On recherche les variables qui présentent une importante valeur prévisionnelle par rapport à la capacité policière. Il ne s'agit donc pas de retenir le plus grand nombre de variables possible, mais bien d'en détecter celles qui sont les plus pertinentes.

Cette recherche des variables explicatives les plus optimales s'effectue par étapes. Dans un premier temps, le programme informatique cherche la variable explicative qui se rapproche le plus de la capacité policière existante. Dans un second temps, on recherche la variable explicative qui, associée à la première, tend le plus vers la capacité policière existante. Ce faisant, plusieurs variables sont progressivement ajoutées ou retirées. Il se peut en effet que certaines variables qui ont été sélectionnées au départ perdent toute signification au cours des étapes ultérieures du processus visant à atteindre la capacité policière existante. Il peut en être ainsi lorsque d'autres variables combinées présentent une meilleure cohérence par rapport à la capacité policière. L'ajout et le retrait de variables prennent fin au moment où les variables restantes ne peuvent plus rien apporter de significatif à la prévision ou à l'explication de la capacité policière existante.

Après avoir écarté les variables qui ne pouvaient être utilisées dans le calcul scientifique, parce qu'aucune donnée exacte, actualisée et complète n'était disponible, 14 variables explicatives ont ainsi été retenues. Y ont été adjointes, des variables dichotomiques pour refléter au mieux la capacité policière des cinq grandes villes. Sans ces variables, aucune comparaison de régression ne pouvait présager de manière satisfaisante la capacité policière existante de ces villes.

Une variable dichotomique est une variable d'une valeur 1 pour la ville concernée et d'une valeur 0 pour toutes les communes. En conséquence, l'analyse de régression déterminera le coefficient pour cette variable dichotomique de façon à ce que la comparaison de régression reflète précisément la capacité policière existante de la ville concernée. Cette variable dichotomique n'a cependant aucune influence sur le calcul de la capacité dans les autres communes.

Les variables retenues sont les suivantes : * le degré d'équipement (1)/1 000 habitants * la population totale de la commune * la superficie totale de la commune en km2 * le nombre d'habitants de plus de 65 ans dans la commune/ 1 000 habitants * le nombre de bénéficiaires du minimum vital + le nombre de chômeurs complets indemnisés et demandeurs d'emploi/ 1 000 habitants * le nombre d'employés dans l'horeca/1 000 habitants * le nombre de nuitées/1 000 habitants * le nombre de délits/1 000 habitants (il s'agit uniquement des cambriolages dans les habitations, des vols de ou dans voitures et des faits de violence (hors famille)) * le nombre de changements d'adresse dans la commune + le nombre d'immigrations/1 000 habitants * la capacité pénitentiaire/1 000 habitants * le nombre d'accidents de la circulation avec morts et/ou blessés (légers ou graves)/1 000 habitants * le revenu cadastral par superficie bâtie en ha * le pourcentage d'habitations de faible confort/le nombre total d'habitations * le revenu net imposable moyen en 1 000 BEF/1 000 habitants * la variable dichotomique pour Bruxelles (= 1 pour Bruxelles et 0 pour l'ensemble des autres communes) * la variable dichotomique pour Anvers (= 1 pour Anvers et 0 pour l'ensemble des autres communes) * la variable dichotomique pour Liège (= 1 pour Liège et 0 pour l'ensemble des autres communes) * la variable dichotomique pour Gand (= 1 pour Gand et 0 pour l'ensemble des autres communes) * la variable dichotomique pour Charleroi (= 1 pour Charleroi et 0 pour l'ensemble des autres communes) Les sources des valeurs des variables * Degré d'équipement : l'analyse scientifique du prof. Dr E. Van Hecke, « Actualisation de la hiérarchie urbaine en Belgique », Bulletin du Crédit communal, 1998/3, pp. 45-76 (degré d'équipement pour 8 fonctions/population au 1/1/99 * 1000) * Population totale de la commune : Institut national des Statistiques (INS) au 1/1/1999 * Superficie totale de la commune en km2 : INS au 1/1/1999 * Nombre d'habitants de la commune > 65 ans : INS au 1/1/99 (en pour mille de la population totale) * Nombre de bénéficiaires du minimum vital : Ministère des Affaires sociales, moyenne pour les années 1997, 1998 et 1999 (en pour mille de la population totale au 1/1/99) * Nombre de chômeurs complets indemnisés : Office national de l'Emploi, total des chômeurs complets indemnisés pour les années 1997, 1998 et 1999 (en pour mille de la population totale au 1/1/99) * Nombre d'employés dans l'horeca : Office national de Sécurité sociale au 30/6/1998 (en pour mille de la population totale au 1/1/99) * Nombre de nuitées : INS au 1/1/1999 (nombre de nuitées en 1998 par mille habitants au 1/1/99) * Nombre de faits criminels commis : Service général d'Appui policier pour les années 1997, 1998 et 1999 (effractions dans les habitations, vols de voitures, violence extra-familiale, par mille habitants au 1/1/99) * Nombre de changements d'adresse au sein de la commune et nombre d'immigrations : INS, moyenne pour les années 1996, 1997 et 1998 (par mille habitants au 1/1/99) * Capacité pénitentiaire : SIDIS (Système Informatique de Détention/ Detentie Informatica Systeem) au 1er mai 2000 (par mille habitants au 1/1/99) * Nombre d'accidents de la circulation avec morts et/ou blessés : INS au 1/1/1999 (par mille habitants au 1/1/99) * Revenu cadastral de parcelles bâties par ha de superficie bâtie : INS au 1/1/1999 * Nombre d'habitations avec confort minimum : INS, recensement de 1991 (en pour cent du nombre total d'habitations) * Revenu net imposable moyen : INS au 1/1/1999 (revenu imposable moyen, année d'imposition 1998 par habitant au 1/1/99) Avec l'intercept et les coefficients, la formule se présente comme suit : L'effectif par millier d'habitants est égal à : - 0,316888 + 2,440647 x (le degré d'équipement/1 000 habitants) + 0,000004866 x (la population totale de la commune) + 0,001392 x (la superficie totale de la commune) + 0,005323 x (le nombre d'habitants de plus de 65 ans dans la commune/1 000 habitants) + 0,003762 x (le nombre de bénéficiaires du minimum vital + le nombre de chômeurs complets indemnisés et demandeurs d'emplois/ 1 000 habitants) + 0,005006 x (le nombre d'employés dans l'horeca/1 000 habitants) + 0,000008099 x (le nombre de nuitées/1 000 habitants) + 0,011825 x (le nombre de délits (cambriolages dans les habitations, vols de ou dans des voitures et faits de violence (hors famille)/ 1 000 habitants) + 0,007887 x (le nombre de changements d'adresse dans la commune + le nombre d'immigrations/1 000 habitants) + 8,713153 x (la capacité pénitentiaire/1 000 habitants) + 0,033242 x (le nombre d'accidents de la circulation avec morts et/ou blessés (légers ou graves)/1 000 habitants) + 0,000000189 x (le revenu cadastral par superficie bâtie en ha) + 0,004005 x (le nombre d'habitations à faible confort/le nombre total d'habitations) - 0,000000787 x (le revenu imposable net moyen en 1 000 BEF/ 1 000 habitants) + 6,965663 x (variable dichotomique pour Bruxelles (= 1 pour Bruxelles et 0 pour l'ensemble des autres communes) - 0,790629 x (variable dichotomique pour Anvers (= 1 pour Anvers et 0 pour l'ensemble des autres communes) + 1,450377 x (variable dichotomique pour Liège (= 1 pour Liège et 0 pour l'ensemble des autres communes) + 0,230696 x (variable dichotomique pour Gand (= 1 pour Gand et 0 pour l'ensemble des autres communes) + 0,104033 x (variable dichotomique pour Charleroi (= 1 pour Charleroi et 0 pour l'ensemble des autres communes).

Afin de calculer, pour une commune précise, les effectifs déterminés par la norme KUL, les valeurs pour les 14 variables autonomes doivent être insérées dans la formule. Le résultat est une norme relative au nombre d'effectifs par 1 000 habitants. Pour obtenir la capacité policière locale finale, ce dernier chiffre doit être divisé par 1 000 et multiplié ensuite par le chiffre de population de cette commune.

L'interprétation de ces résultats requiert l'explication suivante : Un coefficient indique la valeur de l'augmentation du nombre d'effectifs par 1 000 habitants, pour une augmentation d'une unité de la variable autonome. En d'autres termes, en supposant que deux communes ont exactement la même valeur pour toutes les variables autonomes, à l'exception de la superficie qui est d'un km2 supérieure dans la seconde commune, la formule aura pour résultat que la seconde commune disposera, par 1 000 habitants, de 0,001392 effectifs supplémentaires par rapport à la première commune.

Les coefficients ne peuvent pas être comparés entre eux pour confronter la pertinence de l'apport des différentes variables à la norme KUL, dans la mesure où toutes les variables ne sont pas exprimées dans la même unité de mesure (pourcentages, mesures de superficie, nombres,...).

Lorsqu'on interprète l'analyse de régression, il convient de se rendre compte qu'aucun lien causal n'est établi entre la capacité policière calculée et les variables explicatives. Une augmentation de la population active dans le secteur de l'horeca ne peut par exemple pas être une cause directe d'une hausse de la capacité policière.

Néanmoins, cette augmentation indique que la zone revêt une fonction centrale, ce qui donne lieu à une charge de travail plus importante.

La capacité policière calculée sur base de la norme KUL est un redistribution des capacités policières locales existantes en 1998 et 1999. C'est pourquoi le résultat de ce calcul est un capacité moyenne par zone et ne peut pas être considéré comme la capacité minimale nécessaire à une zone dans le cadre de ses nouvelles attributions. C'est pourquoi la capacité dont il est question est uniquement utilisée comme clé de répartition pour répartir, dans les zones de police, le nombre existant de fonctionnaires de police au niveau local; primo comme point de départ de la répartition budgétaire des moyens et secundo, à défaut de consensus en la matière, comme composante de la clé de répartition financière qui détermine la dotation communale à la zone de police dans les zones pluricommunales. _______ Note (1) Le degré d'équipement est un indicateur qui exprime les notions d'urbanisation et de centralité'd'une commune sur la base de son équipement pour 8 fonctions, à savoir : soins médicaux, services collectifs et sociaux;sport, loisirs et horeca; circulation; services de guichet; fonctions publiques; culture; enseignement; commerce de détail. Cet indicateur est le résultat d'une analyse scientifique de 35 variables, voir E.Van Hecke Actualisation de la hiérarchie urbaine en Belgique', Bulletin du Crédit communal, 1998/3, pp. 45-76.

Vu pour être annexé à notre arrêté du 2 avril 2004 fixant les règles particulières de calcul et de repartition des dotations communales au sein d'une zone de police pluricommunale.

ALBERT Par le Roi : Le Ministre de l'Intérieur, P. DEWAEL

Annexe II à l'arrêté royal du 2 avril 2004 Pour la consultation du tableau, voir image Vu pour être annexé à Notre arrêté du 2 avril 2004 fixant les règles particulières de calcul et de répartition des dotations communales au sein d'une zone de police pluricommunale.

ALBERT Par le Roi : Le Ministre de l'Intérieur, P. DEWAEL