10 MARS 2023. - Arrêté du Gouvernement flamand établissant une approche programmatique de l'azote Erratum

L'arrêté susmentionné a été publié par extrait au Moniteur belge du 4 avril 2023, aux pages 36071 à 36084. La version intégrale de l'arrêté et sa traduction française sont publiées ci-dessous. 10 MARS 2023. - Arrêté du Gouvernement flamand établissant une approche programmatique de l'azote Fondement juridique Le présent arrêté est fondé sur : - le décret du 21 octobre 1997 concernant la conservation de la nature et le milieu naturel, article 36ter, § 1er et § 2, inséré par le décret du 19 mai 2006 et modifié en dernier lieu par le décret du 9 mai 2014, et article 50ter, § 4, inséré par le décret du 9 mai 2014 et remplacé par le décret du 27 janvier 2017.

Formalités Les formalités suivantes ont été remplies : - un RIE du plan a été élaboré conformément au titre IV, chapitre II, du décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement ; - la notification a été mise à disposition pour consultation du 16 août au 16 octobre 2018 ; - l'équipe RIE a défini des directives le 18 janvier 2019 et des directives complémentaires le 21 décembre 2021 ; - l'enquête publique relative au projet d'APA et au projet de RIE du plan s'est déroulée du 19 avril 2022 au 17 juin 2022 ; - le Conseil socio-économique de la Flandre a décidé le 27 juin 2022 de ne pas formuler d'avis ; - le Conseil consultatif stratégique de l'Agriculture et de la Pêche a rendu l'avis 2022-11 le 29 juin 2022 ; - le Conseil flamand de l'Environnement et de la Nature a rendu l'avis 2022-010 le 7 juillet 2022 ; - l'Inspection des Finances a rendu son avis le 9 mars 2023 ; - le RIE du plan final a été approuvé par l'administration compétente le 9 mars 2023.

Motivation Le présent arrêté est fondé sur les motifs suivants : - En Flandre, l'eutrophisation - ainsi que des facteurs tels que la fragmentation et la dessiccation - constitue un goulot d'étranglement majeur lorsqu'il s'agit d'arrêter la détérioration de la qualité de la nature dans le réseau Natura 2000 flamand et d'atteindre les objectifs de conservation (OC) établis par le Gouvernement flamand. Ainsi, un grand nombre de types d'habitats sensibles à l'azote subissent des effets négatifs sur leur qualité et leur fonctionnement en raison des dépôts atmosphériques excessifs d'azote. L'approche programmatique de l'azote (APA) ci-jointe aborde en détail la problématique existante relative aux objectifs de conservation (OC) et à la relation avec les dépôts d'azote. - Conformément aux articles 6.2 et 6.3 de la directive Habitats, l'APA doit pouvoir garantir que, en ce qui concerne le problème de l'azote, les caractéristiques naturelles nécessaires à la réalisation des OC ne sont plus affectées négativement dans aucune ZPS-H, que la réalisation des OC dans les différentes ZPS-H n'est pas rendue impossible et que la détérioration de la qualité des types d'habitats et des habitats d'espèces protégés au niveau européen, à évaluer par rapport aux OC pour la zone en question, est évitée dans chaque ZPS-H. - Afin d'améliorer la qualité de la nature, le Gouvernement flamand a décidé, lors de l'établissement des OC en 2014, d'aborder l'impact de l'azote de manière programmatique, de sorte que la réalisation des OC dans la ZPS-H n'est pas (plus) hypothéquée par celui-ci. En abordant le problème de l'azote de manière programmatique, l'ambition du Gouvernement flamand était de parvenir à une APA intégrale, juridiquement solide et scientifiquement fondée, qui offre une sécurité juridique à tous les secteurs, de l'industrie à la construction en passant par l'agriculture, et ce tant pour les activités existantes que pour les nouvelles activités et les nouveaux projets qui émettent de l'azote. - L'APA et l'évaluation des incidences sur l'environnement qui lui est associée ont été élaborées en parallèle. Ainsi, l'élaboration de l'APA a pu s'appuyer en permanence sur les résultats intermédiaires de l'évaluation des incidences sur l'environnement. Lors de l'élaboration du programme APA, toute une série d'alternatives ont été développées et étudiées. Le RIE contient une représentation du déroulement de l'enquête, notamment en ce qui concerne le développement des différentes alternatives étudiées. Les alternatives qui ne peuvent pas conduire à une évaluation favorable appropriée ne contribuent pas suffisamment à la réalisation des objectifs de conservation des zones de protection spéciale protégées au niveau européen et ne répondent donc pas à l'objectif du plan de l'APA. Ces alternatives sont donc considérées comme déraisonnables. - Aucune des alternatives envisagées selon les directives de l'équipe RIE ne pouvait suffire à atteindre l'objectif 2030 en ce qui concerne la réduction de la pression de l'azote dans les ZPS-H. Une série de scénarios d'émissions supplémentaires ont été élaborés, calculés et comparés à l'objectif 2030. Les résultats sont détaillés dans le rapport des scénarios APA (LEFEBVRE & DEUTSCH, Doorrekening scenarios i.h.k.v. PAS, décembre 2021, https://omgeving.vlaanderen.be/sites/default/files/2022-05/Scenario%27s%20emissiereductie%20PAS.pdf).

L'évaluation appropriée a montré que trois des scénarios de réduction des émissions envisagés atteignent effectivement l'objectif 2030 formulé en termes de réduction des dépôts d'azote, et pourraient donc constituer la base d'alternatives pouvant être considérées comme raisonnables. Ces trois alternatives, désignées respectivement M1, M2 et M8, ont été examinées dans le projet de RIE du plan. - Une étude a également été réalisée par VITO, avec le soutien d'ILVO, qui s'est concentrée sur la rentabilité des mesures dans les secteurs auxquels elles s'appliquent (Broekx, S., Liekens, I., & Van Ermen, S., Vergelijking kosten en effecten van verschillende stikstofemissie-beperkende scenario's voor de Programmatische Aanpak Stikstof op hoofdlijnen, juin 2021, https://omgeving.vlaanderen.be/sites/default/files/2022-05/Kosten%20en%20effecten%20scenario%27s%20PAS.pdf.).

L'étude a quantifié un certain nombre de scénarios génériques et de scénarios davantage axés sur une approche spécifique avec des ajustements ciblés sur la zone. Ce rapport a estimé les coûts, les bénéfices et l'impact social et socio-économique des différents scénarios et mesures. Certains effets secondaires et l'impact socio-économique plus large sur le secteur agricole ont également été pris en compte sur la base d'une analyse de système. Cette analyse a révélé que le scénario G8 était l'option la plus rentable. La raison pour laquelle ce scénario était beaucoup moins cher que d'autres scénarios avec des réductions totales d'émissions similaires est liée au fait que les efforts sont principalement attendus des sous-secteurs qui peuvent réaliser ces réductions de manière plus rentable. - Sur la base, entre autres, des conclusions tirées de tous les calculs de scénarios, de l'étude coût-efficacité et de l'analyse du système agricole (Broeckx et al. 2021), le Gouvernement flamand a opté, le 23 février 2022, avec la note conceptuelle APA (VR 2022 2302 MED.0068-1 CN PAS- mededeling, VR 2022 2302 MED.0068-2 CN PAS- bijlage) pour l'alternative RIE dite « M8 » comme base pour les réductions d'émissions et les mesures à réaliser dans le cadre de la APA d'ici 2030. L'alternative M8 est une combinaison de mesures génériques et de mesures spécifiques. En effet, les analyses réalisées montrent qu'une telle approche générique de limitation des émissions est nécessaire pour réduire de manière adéquate les dépôts d'azote d'ici 2030. Les dépôts d'azote provenant de sources non locales sont si importants que des efforts génériques sont requis. Le scénario M2, qui s'appuie sur le scénario S2, a été jugé peu réaliste et peu réalisable. - Avec la note conceptuelle APA, les lignes de force ont été établies pour la préparation du projet d'APA qui, avec le projet de RIE du plan, a fait l'objet d'une enquête publique et d'une consultation. Les conclusions de l'enquête et de la consultation sur le projet de RIE du plan sont incorporées dans le RIE. Les conclusions de l'enquête et de la consultation sur le projet d'APA sont incorporées dans une « Antwoordnota Openbaar Onderzoek PAS » étendue - en bref, « Antwoordnota PAS », jointe en annexe à la note jointe au présent arrêté. Les modifications apportées au projet d'APA sur la base de l'enquête publique et de la consultation sont expliquées dans cette « Antwoordnota PAS ». Le projet de RIE du plan, y compris l'évaluation appropriée, a également été modifié, le cas échéant, à la suite des modifications apportées à l'APA, de sorte que le RIE du plan examine les incidences prévisibles de l'APA sur l'homme et l'environnement.

L'administration compétente pour l'évaluation de l'impact sur l'environnement a approuvé le RIE du plan achevé ; l'Agence de la Nature et des Forêts a préalablement rendu un avis favorable sur l'évaluation appropriée. - L'évaluation appropriée démontre l'efficacité de l'APA pour atteindre les objectifs de conservation de la nature protégée au niveau européen en réduisant structurellement et systématiquement les dépôts d'azote sur les ZPS-H. L'évaluation appropriée confirme que les mesures à la source peuvent garantir une diminution progressive de la charge d'azote provenant de l'air de sorte que, d'ici 2050, les objectifs naturels des habitats concernés puissent être effectivement atteints et ne soient plus hypothéqués par les dépôts d'azote. Les mesures d'atténuation nécessaires ont été intégrées dans l'APA définitive, et le cadre d'évaluation des sources stationnaires de NOx a été ajusté. En vue de l'élaboration ultérieure, il est recommandé de délimiter plus clairement le budget des mesures d'assainissement et de créer en temps utile une structure de projet inter-organisationnelle afin d'assurer une bonne coopération entre les différents domaines d'action. Tant la composante à la source que les cadres d'évaluation et le plan d'assainissement de l'azote font l'objet d'une évaluation favorable. L'APA fait donc l'objet d'une évaluation favorable dans le cadre de l'évaluation appropriée. - L'évaluation des effets secondaires de l'APA varie dans le RIE du plan d'un résultat nettement positif à un résultat légèrement négatif.

Pour une description détaillée, il est fait référence au RIE du plan ; ici, les effets attendus ou possibles sont brièvement cités.

Effets de la politique à la source L'impact de la composante à la source, à savoir les mesures de réduction des émissions, est essentiellement positif. L'effet sur l'eutrophisation et l'acidification des zones naturelles est logiquement nettement positif. Un impact positif est attendu en termes de qualité du sol et de l'eau. Un impact positif est attendu en termes d'air compte tenu de la diminution des émissions de particules fines primaires, d'endotoxines, de composants odorants, d'ammoniac et de NOx et de la diminution de la formation de particules fines secondaires.

Des effets positifs limités sont possibles sur l'empreinte spatiale et un effet positif (très) faible en termes absolus, mais néanmoins probable, est attendu en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Un effet négatif limité, dépendant des conditions locales, peut se produire pour l'empreinte spatiale. La discipline Homme Espace souligne que l'arrêt d'exploitations agricoles implique généralement une conversion à une fonction de logement, ce qui n'est souvent pas souhaitable sur le plan spatial. Si l'APA devait indirectement conduire à une évolution vers des exploitations agro-industrielles qui, tout en contrôlant les émissions d'azote par des mesures technologiques, conduisent néanmoins à des élargissements d'échelle dans l'espace ouvert, cela signifierait un impact négatif (limité) dans la discipline Biodiversité et dans la discipline Agriculture, patrimoine immobilier et archéologie pour ce sous-aspect.

Effets du plan d'assainissement de l'azote Ces effets diffèrent selon les mesures distinctes. Lorsque des mesures peuvent avoir des effets négatifs, ceux-ci peuvent généralement être évités par une mise en oeuvre appropriée sur le terrain.

Des effets positifs sont attendus dans plusieurs domaines. Les mesures examinées ont principalement des effets positifs sur le système des sols et des eaux souterraines, le paysage, les valeurs patrimoniales paysagères, la biodiversité et le patrimoine archéologique. L'APA contribue à augmenter la résilience de la Flandre face aux effets du changement climatique et à préserver les stocks de carbone dans les sols de ces zones naturelles. Des effets négatifs pourraient se produire en raison d'une modification du niveau des eaux souterraines.

Une étude préliminaire approfondie est donc toujours nécessaire lors de la planification d'une mesure ayant un impact significatif sur la gestion des eaux.

Si les mesures sont mises en oeuvre à trop grande échelle ou de manière trop intensive, des effets négatifs peuvent se produire sur les végétations et les espèces sans protection européenne au sein des ZPS-H. Etant donné que les mesures d'assainissement de l'azote ne sont mises en oeuvre que dans le cadre d'un plan de gestion approuvé ou d'un projet d'aménagement de la nature ou de rénovation rurale, on peut supposer que les mesures seront correctement mises en oeuvre. Les détails de la mise en oeuvre déterminent également l'impact sur les terres agricoles voisines. Certaines mesures d'assainissement de l'azote peuvent avoir des effets négatifs (limités) sur l'archéologie et sur les systèmes d'eau et de sol. Les éventuels effets visuels et spatiaux peuvent être positifs ou négatifs, mais ils sont généralement locaux. Les interventions au niveau du paysage peuvent avoir un impact plus important. Les mesures d'assainissement de l'azote qui vont de pair avec l'utilisation de machines et de moyens de transport entraîneront des émissions supplémentaires de polluants et de gaz à effet de serre ; toutefois, l'effet est local et temporaire. Le brûlage de végétation peut toutefois avoir un effet négatif (significatif) sur la qualité de l'air au niveau local et ne peut donc être effectué que sous réserve de l'adoption de mesures d'atténuation appropriées. En tout cas, il s'agit d'une mesure exceptionnelle pour laquelle une autorisation est toujours requise. - Le RIE conclut qu'étant donné que l'APA n'a pas d'incidences négatives importantes, il n'y a pas de besoin important de mesures d'atténuation. La mise en place d'une politique d'accompagnement du secteur agricole dans le cadre de l'APA est en soi la mesure d'atténuation la plus importante en termes d'impact social et sociétal de l'APA. Des efforts considérables sont déployés dans ce domaine. - Les mesures à la source visant à réduire les émissions d'azote et leur dépôt dans les ZPS-H doivent être considérées comme des mesures appropriées à prendre par les Etats membres au sens de l'article 6.2 de la directive Habitats, qui devraient garantir que la qualité des habitats naturels pour lesquels les ZPS-H sont désignées ne se détériore pas. D'autres mesures, en particulier les mesures d'assainissement de l'azote, peuvent être considérées comme des mesures de conservation au titre de l'article 6.1 de la directive Habitats, qui répondent aux exigences écologiques des habitats en question. Les articles 6.1 et 6.2 ont été transposés en Région flamande par le biais de l'article 36ter, §§ 1 et 2, du Décret sur la nature. - En conclusion, le RIE montre que l'on peut s'attendre à ce que l'APA ait des effets essentiellement positifs. Les effets négatifs potentiels sont généralement limités et peuvent être atténués lors de la mise en oeuvre. Il ne faut pas s'attendre à des effets négatifs importants. L'option zéro, qui consiste à ne pas adopter ce programme, n'est pas envisageable. Atteindre un état de conservation favorable pour les habitats et les espèces protégés est une obligation européenne. La pression actuelle de l'azote empêche la réalisation de ce statut de conservation favorable en Flandre. Il est nécessaire de prendre des mesures sans geler les autorisations. En abordant le problème de l'azote de manière programmatique, nous pouvons mettre en place une approche intégrale, juridiquement solide et scientifiquement fondée. L'évaluation appropriée démontre l'efficacité de l'APA. Compte tenu également des objectifs d'intérêt général poursuivis par l'APA, des conséquences attendues ou possibles décrites de l'APA et de l'enquête et de la consultation, le Gouvernement flamand estime qu'il est nécessaire d'adopter l'APA. - Le suivi de la mise en oeuvre de l'APA est garanti par la surveillance. Un système adéquat de surveillance et de garantie offre la possibilité, pendant la mise en oeuvre de l'APA, d'aligner l'utilisation des mesures à la source sur les évolutions significatives et identifiées des émissions et des dépôts en Flandre et en dehors de la Flandre. Les effets prévus sur la base des connaissances scientifiques peuvent ainsi être testés par rapport aux évolutions réelles. Ce système permet au Gouvernement flamand de rester informé de la situation sur le terrain. Outre la surveillance, le maintien fait également partie de la garantie de l'APA, avec un renforcement du contrôle et du maintien sur le terrain. - Sur la base des éléments précités, le Gouvernement flamand procède à l'établissement définitif de l'APA qui est conçue comme un programme global, non réglementaire et axé sur la réalisation, ayant comme composants : ? des mesures à la source visant à réduire les émissions et les dépôts d'azote ; ? un plan d'assainissement de l'azote avec des mesures de restauration de la qualité de la nature et du milieu naturel dans les ZPS-H ; ? des cadres d'évaluation de l'impact des activités émettant du NOx ou de l'ammoniac ; ? un ensemble de mesures d'accompagnement pour soutenir les efforts sectoriels ; ? un système de surveillance et de garantie des objectifs du programme.

Initiateur Le présent arrêté est proposé par la ministre flamande de la Justice et du Maintien, de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire, de l'Energie et du Tourisme.

Après délibération, LE GOUVERNEMENT FLAMAND ARRETE :

Article 1er.L'approche programmatique de l'azote, jointe au présent arrêté, est définitivement établie.

Art. 2.Le ministre flamand qui a l'environnement et la nature dans ses attributions, est chargé d'élaborer un projet de décret visant à ancrer toutes les composantes de l'approche programmatique de l'azote dans la réglementation.

Art. 3.Le ministre flamand qui a l'environnement, l'aménagement du territoire et la nature dans ses attributions est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Bruxelles, le 10 mars 2023.

Le ministre-président du Gouvernement flamand, J. JAMBON La ministre flamande de la Justice et du Maintien, de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire, de l'Energie et du Tourisme, Z. DEMIR Pour la consultation du tableau, voir image