13 FEVRIER 2025. - Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale modifiant l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 1er juin 2022 instaurant une dispense temporaire et exceptionnelle de permis d'urbanisme pour certains actes et travaux rendus nécessaires par un afflux massif de personnes déplacées

Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, Vu le Code bruxellois de l'Aménagement du Territoire, notamment son article 98, § 2 ;

Vu l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 1er juin 2022 instaurant une dispense temporaire et exceptionnelle de permis d'urbanisme pour certains actes et travaux rendus nécessaires par un afflux massif de personnes déplacées ;

Vu l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 13 novembre 2008 déterminant les actes et travaux dispensés de permis d'urbanisme, de l'avis du fonctionnaire délégué, de la commune, de la commission royale des Monuments et des Sites, de Bruxelles Mobilité, de Bruxelles Environnement, de la commission de concertation ainsi que des mesures particulières de publicité ou de l'intervention d'un architecte;

Considérant la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, notamment son article 13, § 1 ;

Considérant la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 constatant l'existence d'un afflux massif de personnes déplacées en provenance d'Ukraine, au sens de l'article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d'introduire une protection temporaire ;

Considérant la décision d'exécution (UE) 2023/2409 du Conseil du 19 octobre 2023 prorogeant, jusqu'au 4 mars 2025, la protection temporaire introduite par la décision d'exécution (UE) 2022/382 précitée ;

Considérant la décision d'exécution (UE) 2024/1836 du Conseil du 25 juin 2024 prorogeant, jusqu'au 4 mars 2026, la protection temporaire introduite par la décision d'exécution (UE) 2022/382 précitée ;

Considérant que, le présent arrêté n'ayant pas d'incidence notable sur le développement de la Région au sens de l'article 7 du CoBAT, son projet n'a pas été soumis à l'avis de la Commission régionale de développement ;

Vu le rapport d'évaluation sur l'égalité des chances, appelé « test d'égalité des chances » requis par l'article 2, § 1er de l' ordonnance du 4 octobre 2018Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 04/10/2018 pub. 18/10/2018 numac 2018031953 source region de bruxelles-capitale Ordonnance tendant à l'introduction du test d'égalité des chances fermer tendant à l'introduction du test d'égalité des chances et par l'article 1er, § 1er de l'arrêté du 22 novembre 2018 portant exécution de cette ordonnance, dont le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a pris connaissance en date du 11 octobre 2024;

Vu l'avis 77.274/4 du Conseil d'Etat donné le 6 janvier 2025, en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2° des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973;

Considérant l'afflux massif et inattendu de personnes déplacées en provenance d'Ukraine, à la suite de l'invasion de ce pays par la Russie le 24 février 2022 ;

Qu'à ce jour, plusieurs millions de personnes ont fui l'Ukraine pour se réfugier dans l'Union européenne ; que depuis le 10 mars 2022, l'Office des étrangers a délivré plus de 88.810 attestations de protection temporaire pour les personnes rejoignant la Belgique, et notamment la Région de Bruxelles-Capitale où se trouvent les structures administratives d'enregistrement mises en place en exécution de la directive 2011/55 et de la décision d'exécution du Conseil de l'Union européenne du 4 mars 2022 évoquées ci-dessus;

Que si le flux de personnes fuyant la guerre en Ukraine et arrivant en Belgique s'est réduit depuis de le début du conflit, il se poursuit néanmoins à un rythme constant; que chaque mois, de 150 à 200 bénéficiaires de la protection temporaire Ukrainiens supplémentaires sont enregistrés en Région de Bruxelles-Capitale;

Que ce conflit armé se poursuivant, comme d'autres s'y ajoutant, il est à prévoir que le nombre de personnes en attente d'accueil reste en constante augmentation ; que le besoin de places organisées par les institutions varie toujours entre 7.200 et 8.600, alors que le nombre de places disponibles est largement inférieur;

Considérant qu'il y a donc urgence à trouver des solutions pour pouvoir héberger correctement toutes les personnes que les autorités compétentes ont le devoir d'accueillir;

Considérant que la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil de l'Union européenne du 4 mars 2022 a été prorogée, par décision d'exécution 2024/1836 du 25 juin 2024, pour une nouvelle période d'un an jusqu'au 4 mars 2026 ;

Que cette prorogation de la protection temporaire a été adoptée, à la suite de la proposition émise en ce sens, par la Commission européenne, laquelle se fonde notamment sur le fait que « l'incertitude et l'instabilité actuelles en Ukraine montrent qu'il n'existe pas de solution claire en vue pour les bénéficiaires de la protection temporaire actuellement présents dans les Etats membres de l'UE. Ces personnes ont toujours besoin d'être protégées au sein de l'Union. De même, le risque pour le bon fonctionnement des systèmes d'asile nationaux persisterait si la protection temporaire venait à cesser bientôt et si toutes ces personnes se mettaient à demander simultanément une protection internationale (...) la Commission estime que les raisons pour lesquelles la protection temporaire a été introduite subsistent et qu'il convient donc de la proroger car elle constitue une réponse nécessaire et appropriée à la situation actuelle (...) » ;

Que la décision d'exécution (UE) 2024/1836 énonce, par ailleurs, qu' : « (...) il n'est pas exclu que de nouvelles arrivées à grande échelle se produisent en raison des conditions humanitaires difficiles et de la situation instable et incertaine qui règne en Ukraine du fait de la guerre d'agression menée par la Russie, et notamment des frappes aériennes répétées et intensifiées qu'elle mène dans l'ensemble du pays contre des civils. Le risque d'escalade persiste. En même temps, un risque pour le bon fonctionnement des systèmes d'asile nationaux persiste également; si la protection temporaire venait à cesser bientôt, tous les bénéficiaires se mettraient à demander simultanément une protection internationale.

Etant donné que le nombre élevé de personnes déplacées présentes dans l'Union et bénéficiant de la protection temporaire n'est pas susceptible de diminuer tant que la guerre contre l'Ukraine se poursuivra, il est nécessaire de proroger la protection temporaire pour prendre en charge les personnes qui en bénéficient actuellement dans l'Union ou qui en auront besoin à partir du 5 mars 2025. La protection temporaire assure une protection immédiate et l'octroi d'un ensemble harmonisé de droits, tout en réduisant les formalités au minimum en cas d'afflux massif dans l'Union. La prorogation de la protection temporaire permettra également d'éviter que les systèmes d'asile des Etats membres soient submergés par une augmentation sensible des demandes de protection internationale qui pourraient être introduites par les personnes bénéficiant de la protection temporaire jusqu'au 4 mars 2025, si cette protection temporaire devait cesser à cette date, ou par des personnes fuyant la guerre en Ukraine et arrivant dans l'Union après cette date et avant le 4 mars 2026 (...) » ;

Considérant que la directive 2001/55 prévoit, en son article 13, § 1, que les Etats membres veillent à ce que les bénéficiaires de la protection temporaire aient accès à un hébergement approprié ou reçoivent, le cas échéant, les moyens de se procurer un logement ;

Considérant que la dispense temporaire et exceptionnelle de permis d'urbanisme pour certains actes et travaux rendus nécessaires par un afflux massif de personnes déplacées telle qu'instaurée par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 1er juin 2022 a été prévue pour une durée de trois ans, au regard du libellé de l'article 4 §§ 1er et 2 de la directive 2001/55/CE précitée et son application prévisible et du fait que « qu'il ne peut être question de mettre dehors, quelques jours après, des demandeurs de protection internationale qui auraient été accueillis quelques jours seulement avant la fin de cette période de deux ans » ;

Considérant que cette durée de trois ans fixée par les articles 4 et 5 de l'arrêté précité implique que celui-ci ne sera plus applicable à dater du 5 mars 2025 ;

Considérant que la prorogation décidée le 25 juin 2024 par le Conseil de l'Union européenne s'impose aux différents états membres et plus particulièrement, en l'espèce, à la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de ses compétences ;

Considérant que l'urgence à trouver, le cas échéant, des solutions pour pouvoir héberger correctement toutes les personnes que les autorités compétentes ont le devoir d'accueillir, demeure établie ;

Considérant que l'évolution de la situation dépend de circonstances hautement imprévisibles ;

Considérant qu'il y a, en conséquence, lieu de maintenir le régime temporaire et exceptionnel institué par l'arrêté précité du 1er juin 2022, celui-ci tendant à rencontrer et à donner plein effet, dans le délai imposé par les institutions européennes, à l'objectif assigné par l'article 13, § 1 de la Directive 2001/055/CE ;

Considérant que l'ensemble des considérations émises dans le préambule de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 1er juin 2022 demeurent d'actualité et d'application ;

Considérant que l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 13 novembre 2008 déterminant les actes et travaux dispensés de permis d'urbanisme, de l'avis du fonctionnaire délégué, de la commune, de la commission royale des Monuments et des Sites, de Bruxelles Mobilité, de Bruxelles Environnement, de la commission de concertation ainsi que des mesures particulières de publicité ou de l'intervention d'un architecte (ci-après « l'arrêté dispenses ») prévoit une dispense de permis d'urbanisme, pour « la modification temporaire de destination ou d'utilisation soumise à permis d'urbanisme de tout ou partie d'un immeuble, avec ou sans travaux, en vue de permettre, à titre gratuit, l'accueil de jour et/ou de nuit des demandeurs de protection internationale » aux conditions qu'il détermine ;

Que, toutefois, l'article 2/4 de cet arrêté précise que les dispenses qu'il prévoit ne sont pas applicables aux actes et travaux repris aux annexes A et B du CoBAT ni, en ce qui concerne les actes et travaux temporaires, à ceux qui sont repris aux annexes I et II de la directive 2011/92/UE du Parlement Européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ;

Considérant que les centres d'accueil pour les demandeurs de protection internationale sont généralement des équipements d'intérêt collectif ou de service public et nécessitent, en application de la rubrique 24 de l'annexe B du CoBAT, un rapport d'incidences s'ils dépassent une superficie de plancher de 1.000 m2 ;

Considérant que, si le cadre mis en place par l'arrêté dispenses est pertinent en temps normal - le nombre de candidats réfugiés permettant d'accueillir ceux-ci soit dans de petites structures bénéficiant de la dispense de permis, soit de disposer du temps nécessaire à obtenir le permis requis pour une structure plus importante -, ce n'est pas le cas dans la situation tout à fait exceptionnelle à laquelle l'Union européenne toute entière doit ou doit être susceptible actuellement de répondre ;

Considérant, en effet, que le délai d'instruction de 160 jours pour une demande de permis d'urbanisme pour des structures d'accueil de taille importante, est inconciliable avec l'obligation qu'impose l'article 13 de la directive précitée ;

Considérant qu'il apparaît, dès lors, indispensable, pour pouvoir répondre au caractère urgent et exceptionnel de la situation, de maintenir la levée de la restriction à la dispense de permis prévue à l'article 2/4 de l'arrêté dispenses ;

Considérant que l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 98, § 2 du CoBAT de dispenser de permis d'urbanisme les actes et travaux en principe soumis à cette exigence par l'article 98, § 1er, est limitée par deux critères : le Gouvernement doit pouvoir justifier soit de la « minime importance » de ces actes et travaux, soit de « l'absence de pertinence » du permis d'urbanisme pour les actes et travaux considérés ;

Qu'il est indéniable que les actes et travaux que le CoBAT soumet à évaluation de leurs incidences sur l'environnement ne sont pas de « minime importance » ;

Qu'en revanche, pour les raisons et au regard des circonstances particulières évoquées ci-dessus, il n'est pas déraisonnable ni disproportionné, de conclure à « l'absence de pertinence » d'un permis d'urbanisme pour les actes et travaux visés par le présent arrêté, même lorsqu'ils dépassent le seuil de superficie de plancher qui les fait tomber sous le coup de la rubrique 24 de l'annexe B du CoBAT ;

Qu'il convient de préciser que les actes et travaux visés par le présent arrêté ne sont pas dispensés de permis de manière définitive, mais à titre temporaire ;

Que le caractère temporaire de la dispense se calque sur la durée de la protection temporaire, telle que prévue par l'article 4 de la directive 2001/55/CE et mise en oeuvre par la décision d'exécution (UE) 2022/382 telle que prorogée par les décisions d'exécution (UE) 2023-2409 et 2024/1836 du Conseil de l'Union européenne ;

Qu'autrement dit, ce qui a été jugé non pertinent, ce n'est pas d'exiger un permis d'urbanisme pour les actes et travaux visés par le présent arrêté (le cas échéant moyennant réalisation d'un rapport d'incidences), c'est d'exiger que, dans la situation d'urgence extrême et d'afflux massif de personnes déplacées qui dépasse largement les capacités d'hébergement de la Région, cette exigence du CoBAT fasse obstacle à l'accueil d'urgence - et temporaire - des personnes concernées ;

Considérant que, dans son avis, la section de législation du Conseil d'Etat réitère le contenu de l'avis 71.529/4 émis le 20 mai 2022, suivant lequel « « la question se pose de savoir si, compte tenu de l'article 175/15 du CoBAT, l'habilitation contenue à l'article 98, § 2, du CoBAT permet au Gouvernement de dispenser de permis, au titre des situations pour lesquelles l'exigence d'un permis peut valablement être considérée comme sans pertinence, des actes et travaux que le législateur a entendu expressément soumettre, non seulement à un permis d'urbanisme, mais également à une évaluation préalable des incidences sur l'environnement », estimant que « dès lors que le législateur bruxellois a lui-même déterminé, au travers de l'annexe B du CoBAT, les projets pour lesquels l'établissement d'un rapport d'incidences est requis, il parait logique de conclure que de tels actes et travaux se situent en dehors du champ d'application de l'article 98, § 2, du CoBAT, et ce pour le motif que des actes et travaux considérés par le législateur comme nécessitant l'établissement d'un rapport d'incidences ne paraissent pas pouvoir être qualifiés, au sens de l'article 98, § 2, du CoBAT, de situations pour lesquelles l'exigence d'un permis serait sans pertinence » ; elle conclut qu' « une incertitude demeure » à ce sujet et suggère, pour lever celle-ci et garantir la sécurité juridique, de modifier l'article 98, § 2, du CoBAT « en vue d'y clarifier la portée de l'habilitation [y] figurant quant à la possibilité d'appliquer le régime de la dispense de permis à des actes et travaux soumis par l'ordonnance à l'obligation d'établir un rapport d'incidences » ;

Que comme cela résulte de l'Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 1er juin 2022, le Gouvernement ne partage pas, sur ce point, l'analyse de la section de législation du Conseil d'Etat ;

Que la non pertinence dont il est ici question est spécifiquement appréciée au regard de circonstances exceptionnelles, dépassant le cadre commun ;

Que conformément à ce qui est exposé ci-avant, les actes et travaux concernés ne sont, par ailleurs, dispensés que de manière temporaire de sorte que s'ils sont destinés à être maintenus au-delà de la période prorogée en vertu du présent arrêté, cela nécessitera l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme, accompagné, le cas échéant, d'un rapport d'incidences ;

Que les explications nécessaires à la démonstration du caractère à la fois urgent et exceptionnel de la situation sont fournies ci-dessus ;

Qu'il se déduit de tout ceci que l'article 98, § 2, du CoBAT constitue une base légale suffisante pour l'adoption du présent arrêté ;

Considérant, par ailleurs, que, si les décisions d'exécution du Conseil de l'Union européenne ne concernent que l'afflux de personnes déplacées en provenance d'Ukraine, l'arrivée massive de ces personnes n'a évidemment pas fait disparaître du territoire régional les autres demandeurs de protection internationale, pour lesquels les lieux d'hébergement étaient déjà en nombre insuffisants ;

Considérant que, tant pour des raisons d'équité que pour des motifs d'organisation, il n'est pas envisageable de mettre en place un système dans lequel coexisteraient, pendant une même période, pour l'aménagement de lieux d'hébergement de demandeurs de protection internationale, des procédures différentes en fonction de la provenance des demandeurs à accueillir ;

Considérant que la levée de la restriction à la dispense de permis prévue à l'article 2/4 de l'arrêté dispenses doit donc être applicable à tous les lieux d'hébergement de demandeurs de protection internationale pendant la période officiellement reconnue par le Conseil de l'Union européenne comme connaissant un afflux massif de personnes déplacées ;

Considérant que l'exception que le présent arrêté met en place n'est pas contraire aux exigences : - de la directive 2011/92 du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement dès lors que les projets d'hébergement temporaire ici concernés ne font pas partie des projets listés aux annexes I et II de la directive - du CoBAT, et plus spécifiquement de la rubrique 24 de son annexe B, dès lors qu'elle constitue une des mesures d'exécution de la directive 2001/55 ;

Considérant que cette exception n'est pas non plus contraire au principe de standstill dès lors qu'elle repose sur des motifs d'intérêt général manifestes et qu'elle n'est mise en place que pour une durée strictement limitée (ce qui en restreint la portée au strict nécessaire) et en application d'une décision adoptée par le Conseil de l'Union européenne (ce qui en garantit un usage exceptionnel et indépendant de la volonté des autorités régionales) ;

Considérant, par ailleurs, que l'ampleur des besoins urgents en hébergement font craindre que ceux-ci pourraient ne pas être rencontrés uniquement grâce au bâti existant pouvant être temporairement converti en lieu d'hébergement ;

Que, pour cette raison, le présent arrêté prévoit également une nouvelle hypothèse de dispense, destinée à permettre l'installation rapide (et temporaire) de modules préfabriqués destinés à l'hébergement des demandeurs de protection internationale ;

Considérant, à cet égard, que si l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale qualifie les centres d'accueil pour les demandeurs de protection internationale comme étant des équipements d'intérêt collectif ou de service public relevant, le cas échéant, de la rubrique 24 de l'annexe B du CoBAT, ce considérant n'a pas pour effet de qualifier de la sorte, indistinctement, tout lieu qui serait dédié à l'habitation ou à la résidence de bénéficiaires de la protection temporaire ou demandeurs de la protection internationale ;

Qu'en effet, la qualification urbanistique doit s'opérer, au cas par cas, de sorte que le considérant précité n'a pas pour effet d'exclure que l'hébergement mis à disposition de demandeurs de la protection internationale ou de la protection temporaire soit du logement ;

Considérant, à propos des dispenses prolongées par le biais du présent arrêté, que le caractère urgent et exceptionnel de la situation à laquelle celui-ci entend apporter une réponse justifie également qu'il soit fait exception au principe exprimé dans l'arrêté dispense selon lequel il n'y a de dispense de permis que pour les projets qui sont conformes à toutes les exigences réglementaires en vigueur ;

Qu'en effet, il est possible que l'installation, sur un terrain non bâti ou sur la partie non bâtie d'un terrain bâti, de modules préfabriqués destinés à l'hébergement temporaire des demandeurs de protection internationale ne soit pas conforme, par exemple, aux exigences de matériaux à utiliser imposées par un plan particulier d'affectation du sol ou un règlement d'urbanisme, ou aux exigences du règlement régional d'urbanisme relative à la profondeur des constructions ;

Que ce genre de contrariétés réglementaires ne doit pas pouvoir faire obstacle à l'indispensable mise en place des structures d'hébergement temporaire visées par le présent arrêté ;

Que, cependant, la dispense de permis ne doit pas pouvoir permettre de mettre en place une situation qui dérogerait au plan régional d'affectation du sol ou à un plan d'aménagement directeur, dès lors que le CoBAT ne prévoit aucune possibilité, pour un projet quel qu'il soit, de déroger à ces types de plans.

Sur la proposition du Ministre chargé de l'Urbanisme et des Monuments et Sites ;

Après délibération, Arrête :

Article 1er.L'article 4 de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 1er juin 2022 instaurant une dispense temporaire et exceptionnelle de permis d'urbanisme pour certains actes et travaux rendus nécessaire par un afflux massif de personnes déplacées est modifié comme suit : - le mot « trois » entre les mots « durée de » et « ans à dater de la décision » est remplacé par « quatre ».

Art. 2.L'article 5 du même arrêté est modifié comme suit : - le mot « trois » entre les mots « délai de » et « ans, visé à » est remplacé par « quatre ».

Art. 3.Le présent arrêté entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.

Art. 4.Le Ministre qui a l'Urbanisme et les Monuments et Sites dans ses attributions est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Bruxelles, le 13 février 2025.

Pour le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale : Le Ministre-Président du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, chargé du Développement territorial et de la Rénovation urbaine, du Tourisme, de la Promotion de l'Image de Bruxelles et du Biculturel d'Intérêt régional, R. VERVOORT Le Ministre du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, chargé des Finances, du Budget, de la Fonction publique, de la Promotion du Multilinguisme et de l'Image de Bruxelles, S. GATZ