Extrait de l'arrêt n° 143/2023 du 9 novembre 2023 Numéros du rôle : 7830 et 7875 En cause : les recours en annulation de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 7 avril 2022 « modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, et des juges T. Gie(...)

source: cour constitutionnelle

numac: 2023047455

pub.: 12/04/2024

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COUR CONSTITUTIONNELLE

B.2. Le 11 mars 2020, l'Organisation mondiale de la santé a qualifié de pandémie l'explosion du nombre de contaminations au virus SARS-CoV-2. Depuis mars 2020, la Belgique aussi est confrontée à cette pandémie et à ses conséquences. Le virus SARS-CoV-2 est un virus très contagieux, qui cause la COVID-19, maladie qui peut entraîner de sérieux problèmes médicaux, voire la mort, principalement chez les personnes âgées et chez les personnes ayant des comorbidités.

Dans le cadre de cette crise sanitaire et pour lutter contre la propagation de la COVID-19, le Conseil national de sécurité, d'abord, puis le Comité de concertation, qui regroupe des représentants de l'autorité fédérale et des entités fédérées, ont été chargés de prendre des mesures concertées afin de freiner cette propagation (voy.

C. const., arrêt n° 26/2023 du 16 février 2023, ECLI:BE:GHCC:2023:ARR.026, B.2).

B.3.1. L' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer s'inscrit dans le cadre visant à compléter et à actualiser l'arsenal des mesures que les différentes autorités ont prises pour lutter contre la pandémie de COVID-19 et contre la propagation du virus SARS-CoV-2.

B.3.2. Par l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer, la Commission communautaire commune vise « à donner au Collège réuni la possibilité d'imposer des mesures visant à prévenir ou à limiter la propagation de la maladie transmissible COVID-19 sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale » (Doc. parl., Parlement bruxellois, 2021-2022, B-109/1, p. 1).

Cette situation épidémiologique est appréciée sur la base notamment du taux d'incidence, du taux de positivité, de la contagiosité des variants circulants, du taux de vaccination et du taux de remplissage des lits hospitaliers. Le Collège réuni sollicite à cette fin l'avis du médecin-inspecteur d'hygiène qui est remis dans un délai de cinq jours ouvrables. S'il décide de ne pas suivre cet avis, le Collège réuni doit motiver sa décision.

Quant à l'intérêt B.4.1. La Commission communautaire commune conteste l'intérêt des première et deuxième parties requérantes dans l'affaire n° 7875, que sont l'ASBL « Notre Bon Droit » et l'ASBL « Groupe de Réflexion et d'Action Pour une Politique Ecologique ». L'intérêt des autres parties requérantes dans l'affaire n° 7875 et l'intérêt des parties requérantes dans l'affaire n° 7830 ne sont pas contestés.

B.4.2. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée; il s'ensuit que l'action populaire n'est pas admissible.

B.4.3. Les troisième à soixante-troisième parties requérantes dans l'affaire n° 7875 sont des personnes physiques, qui font valoir, à l'appui de leur intérêt, qu'elles vivent en Région de Bruxelles-Capitale ou s'y rendent régulièrement et qu'elles risquent donc d'être personnellement affectées par les mesures qui peuvent être prises en vertu de l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer.

Etant donné que l'intérêt des troisième à cinquante-sixième parties requérantes dans l'affaire n° 7875 est suffisamment démontré et n'est en outre pas contesté par la Commission communautaire commune, l'intérêt à agir des autres parties requérantes dans l'affaire n° 7875 ne doit pas être examiné.

B.4.4. L'exception est rejetée.

Quant à la recevabilité des moyens En ce qui concerne la compétence de la Cour B.5.1. En vertu de l'article 142, alinéa 2, de la Constitution et de l'article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989, la Cour est compétente pour statuer sur les recours en annulation d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution pour cause de violation des règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'autorité fédérale, des communautés et des régions et pour cause de violation des articles du titre II (« Des Belges et de leurs droits ») et des articles 143, § 1er, 170, 172 et 191 de la Constitution.

La Cour examine les moyens en ce qu'ils sont pris de la violation de normes au regard desquelles elle peut effectuer un contrôle direct.

B.5.2. Les parties requérantes dans l'affaire n° 7830 demandent à la Cour de « statuer en droit » pour la législation future en vue de clarifier la Constitution et les droits fondamentaux dans un certain nombre de situations concrètes.

Ni l'article 142 de la Constitution ni l'article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989 n'habilitent la Cour à statuer en droit sur une future législation.

Par conséquent, le recours dans l'affaire n° 7830 est irrecevable dans cette mesure.

B.5.3.1. L'article 142 de la Constitution et l'article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne confèrent pas non plus à la Cour le pouvoir de contrôler des dispositions législatives directement au regard de l'article 187 de la Constitution.

Par conséquent, le second moyen dans l'affaire n° 7830 et le premier moyen dans l'affaire n° 7875 sont irrecevables en ce qu'ils sont pris de la violation de l'article 187 de la Constitution « lu isolément ».

Ces moyens sont également irrecevables en ce qu'ils sont pris de la violation de l'article 187 de la Constitution, lu en combinaison avec les articles 14 et 15, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, avec les articles 3 et 4, paragraphe 1, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, avec l'article 9 du Traité sur l'Union européenne, avec les articles 20 et 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et avec des principes généraux du droit.

B.5.3.2. L'article 187 de la Constitution est une garantie étroitement liée aux dispositions constitutionnelles dont la Cour assure le respect.

La Cour tient dès lors compte de la garantie contenue dans cette disposition constitutionnelle lorsqu'elle est saisie d'une violation de droits fondamentaux mentionnés au titre II de la Constitution. Les moyens, en ce qu'ils sont pris de la violation des articles contenus dans le titre II de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 187 de la Constitution, sont recevables.

B.5.4. Enfin, la Cour n'est pas compétente pour contrôler une norme législative directement au regard de principes généraux du droit, mais peut tenir compte de ceux-ci lorsque sont aussi invoqués les articles 10 et 11 de la Constitution.

En ce qu'il est pris de la violation directe du « principe de bonne législation », le premier moyen dans l'affaire n° 7830 est dès lors irrecevable.

En ce qui concerne l'exposé des moyens B.6. Pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions.

La Cour examine les moyens dans la mesure où ils satisfont aux exigences précitées.

Quant au fond B.7. L'examen de la conformité d'une disposition législative aux règles répartitrices de compétences doit en règle précéder celui de sa compatibilité avec les dispositions du titre II et des articles 170, 172 et 191 de la Constitution. La Cour examine donc d'abord le deuxième moyen dans l'affaire n° 7875, qui est pris de la violation des règles répartitrices de compétences (B.8 à B.13).

La Cour examine ensuite les moyens pris de la violation des droits fondamentaux lus en combinaison avec l'article 187 de la Constitution (B.14), avant d'examiner les moyens qui portent sur le principe de légalité (B.15 à B.25) et sur les droits économiques, sociaux et culturels (B.26 à B.27).

B.9.1. L'article 1er de la Constitution dispose : « La Belgique est un Etat fédéral qui se compose des communautés et des régions ».

L'article 2 de la Constitution dispose : « La Belgique comprend trois communautés : la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone ».

Partant, le deuxième moyen dans l'affaire n° 7875, en ce qu'il est pris de la violation des articles 1er et 2 de la Constitution, n'est pas recevable.

B.10.1. L'article 128 de la Constitution dispose : « § 1er. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les matières personnalisables, de même qu'en ces matières, la coopération entre les communautés et la coopération internationale, y compris la conclusion de traités.

Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête ces matières personnalisables, ainsi que les formes de coopération et les modalités de conclusion de traités. § 2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi que, sauf si une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, en dispose autrement, à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté ».

B.10.2. L'article 135 de la Constitution dispose : « Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, désigne les autorités qui, pour la région bilingue de Bruxelles-Capitale, exercent les compétences non dévolues aux communautés dans les matières visées à l'article 128, § 1er ».

B.10.3. L'article 63, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises (ci-après : la loi spéciale du 12 janvier 1989), pris en exécution de l'article 135 de la Constitution, dispose : « Sans préjudice des compétences de la Communauté française et de la Communauté flamande, le collège réuni et l'assemblée réunie exercent les compétences visées aux articles 5, [...] 8 à 16 [...] de la loi spéciale ».

L'Assemblée réunie et le Collège réuni sont les organes de la Commission communautaire commune (article 60, alinéa 4, de la loi spéciale du 12 janvier 1989) qui exercent collectivement le pouvoir de légiférer par ordonnances (article 68, § 1er, de la même loi spéciale).

B.10.4. Il découle de l'article 128 de la Constitution qu'en ce qui concerne les « matières personnalisables », les communautés sont territorialement compétentes, respectivement dans la région de langue néerlandaise et dans la région de langue française, ainsi qu'à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté.

En ce qui concerne la région bilingue de Bruxelles-Capitale, le législateur décrétal ne peut soumettre des personnes directement à ses propres règles. Il ne peut imposer des obligations aux personnes présentes sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale que pour autant que ces obligations résultent d'une décision libre de s'adresser à une institution appartenant à la Communauté flamande ou à la Communauté française. Quant aux autres personnes établies en région bilingue de Bruxelles-Capitale, des obligations concernant les matières personnalisables ne peuvent leur être imposées que par la Commission communautaire commune, conformément à l'article 135 de la Constitution et à l'article 63 de la loi spéciale du 12 janvier 1989.

B.11.1. L'article 5, § 1er, I, de la loi spéciale du 8 août 1980 dispose : « Les matières personnalisables visées à l'article 128, § 1er, de la Constitution, sont : I. En ce qui concerne la politique de santé : [...] 8° l'éducation sanitaire ainsi que les activités et services de médecine préventive, ainsi que toute initiative en matière de médecine préventive. L'autorité fédérale reste toutefois compétente pour : 1° l'assurance maladie-invalidité;2° les mesures prophylactiques nationales. [...] ».

B.11.2. En vertu de l'article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 8°, et alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980, les communautés sont compétentes pour les activités et services de médecine préventive, ainsi que pour toute initiative en matière de médecine préventive, à l'exception des mesures prophylactiques nationales.

B.11.3. Il ressort des travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980 qu'« en ce qui concerne les activités et services de médecine préventive », il a été songé en particulier au dépistage et à la lutte contre les maladies transmissibles (Doc. parl., Sénat, 1979-1980, n° 434/2, p. 125). En ce qui concerne la portée des « mesures prophylactiques nationales », il s'avère que cette compétence réservée à l'autorité fédérale est limitée aux vaccinations obligatoires (ibid., p. 125).

Selon les travaux préparatoires de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la Sixième Réforme de l'Etat, par laquelle les « initiatives » en matière de médecine préventive ont été ajoutées à l'énumération des compétences communautaires prévues à l'article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 8°, les communautés disposent d'une « compétence générale concernant l'éducation sanitaire et la médecine préventive ».

Ces mêmes travaux préparatoires mentionnent que « [l']autorité fédérale ne pourra plus prendre des mesures en matière d'éducation sanitaire, ni en matière d'activités et de services de médecine préventive qui reviennent aux communautés ». A cet égard, il a en particulier été relevé que l'autorité fédérale ne poursuivrait pas certaines initiatives de prévention, comme les campagnes de dépistage et de vaccination, et que, à l'avenir, elle ne pourrait plus non plus prendre pareilles nouvelles initiatives de prévention « sur la base de quelque compétence que ce soit » (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1, pp. 42 et 43).

B.12. Il faut considérer que le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n'en disposent pas autrement, ont attribué aux communautés toute la compétence d'édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées.

B.13.1. Il résulte de ce qui précède que la lutte contre les maladies contagieuses, telles que la COVID-19, relève de la compétence des communautés en matière de médecine préventive visée à l'article 5, § 1, I, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980. Ainsi qu'il ressort des avis de la section de législation du Conseil d'Etat, cette compétence comprend la possibilité d'imposer des obligations à des personnes en vue de la détection de certaines maladies et de prévenir la contamination d'autres personnes (voyez CE, avis n° 38.381/3 du 7 juillet 2005; CE, avis n° 40.537/3 du 22 octobre 2009; CE, avis n° 53.018 du 13 mai 2013; CE, avis n° 68.338/3 du 12 janvier 2021).

Ainsi, les communautés sont compétentes pour interdire l'accès à certains lieux, pour instaurer des restrictions à la liberté de déplacement, pour imposer une limitation des contacts, pour exiger une distanciation sociale ou pour imposer le port d'un masque buccal, pour autant, du moins, que ces mesures « ne ` s'adressent pas à la population en général ', mais définisse spécifiquement à quels ` endroits et/ou dans quelles circonstances ' ces mesures, qui doivent viser directement les personnes présentant une infection (ou un risque d'infection) ayant pour origine une maladie contagieuse et qui doivent être directement liées à des maladies et affections, sont imposées » (CE, avis n° 68.936 du 7 avril 2021, point 26; CE, avis n° 70.159 du 23 septembre 2021, point 5.1).

Il appartient à la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat et aux cours et tribunaux ordinaires d'examiner, le cas échéant, si les mesures qui ont effectivement été prises respectent les limites de compétence précitées.

B.14. Le deuxième moyen dans l'affaire n° 7875 n'est pas fondé.

En ce qui concerne les droits fondamentaux I. Article 187 de la Constitution B.15.1. Dans le second moyen dans l'affaire n° 7830 et le premier moyen dans l'affaire n° 7875, les parties requérantes font valoir que l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer n'est pas compatible avec l'article 187 de la Constitution, lu en combinaison avec différents droits fondamentaux. L'article 187 de la Constitution dispose : « La Constitution ne peut être suspendue en tout ni en partie ».

B.15.2. Cette disposition confirme que la Constitution constitue la norme suprême, et oblige tous les pouvoirs de l'Etat à respecter cette dernière en toutes circonstances. Elle s'oppose dès lors à toute législation qui permettrait à un des pouvoirs de l'Etat de déclarer l'état d'urgence, même dans des situations de crise graves, et de rendre ainsi la Constitution ou l'une de ses dispositions temporairement inopérante.

Elle ne s'oppose pas, en revanche, à l'instauration d'un ensemble de mesures restrictives par lesquelles le législateur compétent apporte une réponse globale et radicale à un état d'urgence de fait, tel que la pandémie de COVID-19. Elle interdit en effet une « suspension » de dispositions constitutionnelles qui aurait pour effet d'écarter temporairement l'application de ces dispositions, rendant de ce fait inopérant le contrôle juridictionnel des mesures y dérogeant. Elle n'interdit dès lors pas les mesures qui « restreignent » des droits fondamentaux, pour autant que le juge compétent puisse contrôler cette restriction au regard de ces droits fondamentaux, par le biais des procédures et critères de contrôle habituels.

B.15.3. Comme il est exposé en B.3, l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer a un champ d'application strictement limité. Elle confère, dans le cadre d'une pandémie bien définie, au Collège réuni la compétence d'imposer, pour une période limitée, les mesures mentionnées dans cette ordonnance sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale.

Même si le législateur ordonnanciel vise, par l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer, à lutter contre une situation d'urgence de fait et à en limiter les conséquences, l'habilitation et les mesures qu'elle contient ne reviennent aucunement à déclarer un état d'urgence tel que visé en B.15.2, par lequel la Constitution ou l'une de ses dispositions serait rendue temporairement inopérante.

B.15.4. Par conséquent, le second moyen dans l'affaire n° 7830 et le premier moyen dans l'affaire n° 7875 ne sont pas fondés, en ce que les parties requérantes allèguent que l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer suspend totalement ou partiellement la Constitution.

II. Le principe de légalité B.16. Dans le premier moyen dans l'affaire n° 7875, les parties requérantes font valoir en substance que l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer porte atteinte au principe de légalité formelle et matérielle contenu dans les articles 12, 19, 22, 23, 26 et 27 de la Constitution. Les droits et libertés fondamentaux concernés seraient considérablement limités et réglés par l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer, sans que le législateur ordonnanciel ait fixé tous les éléments essentiels.

Ensuite, le législateur ordonnanciel aurait déterminé de manière trop vague et imprécise les mesures que le Collège réuni peut imposer.

B.17.1. L'article 22 de la Constitution réserve au législateur compétent le pouvoir de fixer dans quels cas et à quelles conditions il peut être porté atteinte au droit au respect de la vie privée. Il garantit ainsi à tout citoyen qu'aucune ingérence dans l'exercice de ce droit ne peut avoir lieu qu'en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue.

Une délégation à un autre pouvoir n'est toutefois pas contraire au principe de légalité formelle, pour autant que l'habitation soit définie de manière suffisamment précise et qu'elle porte sur l'exécution de mesures dont les éléments essentiels ont été fixés préalablement par le législateur.

Par ailleurs, l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer précise suffisamment les circonstances dans lesquelles ces mesures peuvent être imposées, notamment après que le Collège réuni a constaté que la situation épidémiologique de la région bilingue de Bruxelles-Capitale l'exige.

Contrairement à ce que font valoir les parties requérantes, cette décision par laquelle la situation épidémiologique est constatée sera effectivement formalisée dans un arrêté, qui pourra ensuite faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente. Cette situation épidémiologique doit être examinée sur la base de critères qui ont également été déterminés de manière suffisamment précise dans l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer. Le législateur ordonnanciel a pu habiliter le Collège réuni à préciser le taux de positivité et de vaccination qui doit être atteint pour que les mesures soient justifiées. Ensuite, en vertu de l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer, ces mesures peuvent être imposées pour une période renouvelable d'au maximum trois mois et au plus tard jusqu'à ce que l'Organisation mondiale de la santé déclare la fin de l'état de pandémie de COVID-19.

Par conséquent, les éléments essentiels des mesures à prendre par le Collège réuni sont déterminés de manière suffisante, de sorte qu'il est satisfait au principe de légalité formelle contenu dans l'article 22 de la Constitution.

B.18.1. Outre l'exigence de légalité formelle, l'article 22 de la Constitution impose que l'ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée soit définie en des termes clairs et suffisamment précis qui permettent d'appréhender de manière prévisible les hypothèses dans lesquelles le législateur autorise une pareille ingérence.

Il appartient au Collège réuni, sous le contrôle du juge compétent, de formuler ces mesures en des termes clairs et suffisamment précis.

B.18.3. Partant, la critique formulée par les parties requérantes doit être considérée, en réalité, comme une critique dirigée contre les mesures à prendre par le Collège réuni. Or, la Cour n'est pas compétente pour connaître des modalités d'exécution de dispositions législatives.

B.18.4. L' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer ne viole pas le principe de légalité matérielle contenu dans l'article 22 de la Constitution.

B.19.1. Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les articles 12, 19, 23, 26 et 27 de la Constitution contiennent un principe de légalité similaire à celui qui est contenu dans l'article 22 de la Constitution, il suffit de constater que l'examen de ces dispositions ne saurait conduire à un autre résultat.

B.19.2. Le premier moyen dans l'affaire n° 7875 n'est pas fondé.

B.20. Dans le troisième moyen dans l'affaire n° 7875, les parties requérantes font valoir en substance que l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer porte atteinte au principe de légalité en matière pénale, en ce que l'ordonnance attaquée détermine de manière insuffisamment précise les comportements punissables.

B.21.1. L'article 12, alinéa 2, de la Constitution dispose : « Nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, et dans la forme qu'elle prescrit ».

B.21.2. L'article 14 de la Constitution dispose : « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu d'une loi ».

B.21.3. L'article 7, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise ».

B.21.4. L'article 15, paragraphe 1, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dispose : « Nul ne sera condamné pour des actions ou omissions qui ne constituaient pas un acte délictueux d'après le droit national ou international au moment où elles ont été commises. De même, il ne sera infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit l'application d'une peine plus légère, le délinquant doit en bénéficier ».

B.22.2. Dès lors que les peines se trouvent fixées dans la disposition législative précitée, l'article 14 de la Constitution, qui consacre le principe de la légalité des peines, n'est pas violé.

B.23.1. En ce qu'ils exigent que toute infraction soit prévue par une norme suffisamment claire, prévisible et accessible, l'article 7, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 15, paragraphe 1, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ont une portée analogue à celle de l'article 12, alinéa 2, de la Constitution. Les garanties fournies par ces dispositions, qui visent l'aspect substantiel du principe de légalité des incriminations, forment dès lors, dans cette mesure, un tout indissociable.

B.23.2. En attribuant au pouvoir législatif la compétence de déterminer dans quels cas des poursuites pénales sont possibles, l'article 12, alinéa 2, de la Constitution garantit à tout justiciable qu'aucun comportement ne sera punissable qu'en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue.

En outre, le principe de légalité en matière pénale qui découle de la disposition constitutionnelle et des dispositions internationales précitées procède de l'idée que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est punissable ou non. Il exige que le législateur indique, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique, quels faits sont sanctionnés, afin, d'une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de ce comportement et afin, d'autre part, que ne soit pas laissé au juge un trop grand pouvoir d'appréciation.

Toutefois, le principe de légalité en matière pénale n'empêche pas que la loi attribue un pouvoir d'appréciation au juge. Il faut en effet tenir compte du caractère de généralité des lois, de la diversité des situations auxquelles elles s'appliquent et de l'évolution des comportements qu'elles répriment.

La condition qu'une infraction doit être clairement définie par la loi se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l'aide de son interprétation par les juridictions, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale.

Ce n'est qu'en examinant une disposition pénale spécifique qu'il est possible de déterminer, en tenant compte des éléments propres aux infractions qu'elle entend réprimer, si les termes généraux utilisés par le législateur sont à ce point vagues qu'ils méconnaîtraient le principe de légalité en matière pénale.

B.23.3. Par ailleurs, le principe de légalité en matière pénale ne va pas jusqu'à obliger le législateur à régler lui-même chaque aspect de l'incrimination. Une délégation à une autre autorité n'est pas contraire à ce principe, pour autant que l'habilitation soit définie de manière suffisamment précise et porte sur l'exécution de mesures dont les éléments essentiels ont été fixés préalablement par le législateur.

B.24.1. L'objectif général de l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer consiste à prévenir ou à limiter la propagation de la COVID-19. Afin « de pouvoir agir avec rapidité et réactivité à une situation sanitaire évolutive » (Doc. parl., Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, 2021-2022, B-109/1, p. 3), le législateur ordonnanciel a laissé au Collège réuni le soin d'imposer des mesures en vue d'éviter ou de limiter la propagation de la COVID-19, et ce, dans le cadre légal fixé par l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer.

La lecture combinée de cette disposition avec les arrêtés du Collège réuni pris en exécution de cette ordonnance permet d'établir que tel comportement est incriminé dans la situation visée et que tel autre ne l'est pas, dans la mesure où les arrêtés d'exécution sont rédigés dans des termes suffisamment clairs et précis - ce qui relève de l'appréciation du juge compétent.

B.24.4. Dès lors que le législateur ordonnanciel a précisé lui-même l'objectif de l'habilitation attaquée et les limites dans lesquelles elle a été accordée, ainsi que le comportement jugé infractionnel, les composantes essentielles de l'incrimination ont été fixées par l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer, de sorte qu'il est satisfait au principe de légalité contenu dans l'article 12, alinéa 2, de la Constitution.

En outre, les mesures prises par le Collège réuni peuvent être contestées devant le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, et devant les cours et tribunaux ordinaires, qui jugeront si elles respectent le principe de légalité matérielle, le principe de légitimité et le principe de proportionnalité.

B.25. Le troisième moyen dans l'affaire n° 7875 n'est pas fondé.

III. Les droits économiques, sociaux et culturels B.26. Les parties requérantes dans l'affaire n° 7830 font valoir dans leur premier moyen que l'article 2 de l' ordonnance du 7 avril 2022Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 07/04/2022 pub. 15/04/2022 numac 2022020708 source commission communautaire commune de bruxelles-capitale Ordonnance modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative à la politique de prévention en santé fermer porte atteinte à l'article 23 de la Constitution, en ce que les mesures mentionnées dans cette disposition aboutissent à une réduction de la capacité de travail et de la productivité au travail, à une baisse de la qualité de la vie sociale et à une restriction de l'accès à la vie culturelle, sans que des motifs d'intérêt général le justifient.

B.27.1. L'article 23 de la Constitution dispose : « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment : 1° le droit au travail et au libre choix d'une activité professionnelle dans le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé que possible, le droit à des conditions de travail et à une rémunération équitables, ainsi que le droit d'information, de consultation et de négociation collective; [...] 5° le droit à l'épanouissement culturel et social; [...] ».

B.27.2. L'article 23, alinéa 1er, de la Constitution dispose que chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine et l'alinéa 3, 1° et 5°, inscrit parmi les droits économiques, sociaux et culturels « le droit au travail » et « le droit à l'épanouissement culturel et social ». Cette disposition ne précise pas ce qu'impliquent ces droits, dont seul le principe est exprimé, étant donné que chaque législateur est chargé de garantir ces droits, conformément à l'article 23, alinéa 2, « en tenant compte des obligations correspondantes ». Le législateur compétent peut, à cet égard, limiter ces droits. Ces restrictions ne sont inconstitutionnelles que si elles ne sont pas raisonnablement justifiées.

B.27.3. Les droits garantis par l'article 23 de la Constitution ne sont pas compromis par une disposition ordonnancielle qui habilite le Collège réuni à imposer les mesures mentionnées dans cette disposition sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale en vue de prévenir ou de limiter la propagation de la COVID-19.

La disposition attaquée contribue à éviter que le secteur des soins de santé, et en particulier les hôpitaux, soit soumis à une pression trop importante en raison d'une augmentation des contaminations à la COVID-19. Cette disposition garantit de ce fait le droit à la protection de la santé et à l'assistance médicale des personnes qui nécessitent des soins médicaux lourds et pour lesquelles une telle assistance est donc la plus urgente.

A cet égard, il y a par ailleurs lieu de relever, comme il est dit en B.12.2, que, lorsqu'un législateur délègue, il faut supposer, sauf indications contraires, qu'il entend exclusivement habiliter le délégué à faire de son pouvoir un usage conforme à la Constitution.

C'est à la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat et aux cours et tribunaux ordinaires qu'il appartient de contrôler dans quelle mesure le délégué aurait excédé les termes de l'habilitation qui lui a été conférée.

La violation alléguée des droits contenus dans l'article 23 de la Constitution ne réside donc pas dans la disposition attaquée mais pourrait uniquement résulter de la manière dont le Collège réuni ferait usage de l'habilitation qui lui est conférée.

B.27.4. Le premier moyen dans l'affaire n° 7830 n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette les recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 9 novembre 2023.

Le greffier, N. Dupont Le président, L. Lavrysen

Titre du document concerné:	Extrait de l'arrêt n° 143/2023 du 9 novembre 2023 Numéros du rôle : 7830 et 7875 En cause : les recours en annulation de l'ordonnance de la Commission communautaire commune du 7 avril 2022 « modifiant l'ordonnance du 19 juillet 2007 relative La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, et des juges T. Gie(...)
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