COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 62/2023 du 13 avril 2023 Numéro du rôle : 7777 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 30 de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer « réglant des activités économiques et individuelles avec des armes », posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, et des juges T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt et K. Jadin, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président P. Nihoul, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 253.179 du 8 mars 2022, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 16 mars 2022, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 30 de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer réglant des activités économiques et individuelles avec des armes, tel que modifié par l'article 160 de la loi du 5 mai 2019Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2019 pub. 24/05/2019 numac 2019030435 source service public federal justice Loi portant des dispositions diverses en matière pénale et en matière de cultes, et modifiant la loi du 28 mai 2002 relative à l'euthanasie et le Code pénal social fermer portant des dispositions diverses en matière pénale et en matière de cultes, et modifiant la loi du 28 mai 2002 relative à l'euthanasie et le Code pénal social, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, éventuellement combinés avec les articles 160 et 161 de la Constitution et avec les articles 6 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce qu'il traite d'une manière identique le requérant ayant introduit le recours administratif auprès du ministre de la Justice sans avoir eu recours à un pli recommandé ou au-delà du délai légal de quinze jours et celui ayant introduit un recours similaire par un pli recommandé et dans ce délai mais sans joindre une copie de la décision attaquée, ce qui implique que non seulement son recours administratif sera irrecevable mais qu'il en ira également de même pour un recours juridictionnel devant le Conseil d'Etat ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Le Conseil d'Etat interroge la Cour au sujet de l'article 30 de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer « réglant des activités économiques et individuelles avec des armes » (ci-après : la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer).

Cette disposition prévoit un recours administratif auprès du ministre de la Justice ou de son délégué contre, notamment, les décisions du gouverneur refusant, limitant, suspendant ou retirant une autorisation ou un droit de détenir une arme.

B.2. La question préjudicielle porte en particulier sur l'obligation de joindre à la requête une copie de la décision attaquée. Cette obligation est imposée par l'article 30, alinéa 2, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer, qui dispose : « Sous peine d'irrecevabilité, la requête motivée est adressée sous pli recommandé au service fédéral des armes, au plus tard quinze jours après avoir constaté l'absence de décision dans les délais visés à l'article 31 ou après avoir eu connaissance de la décision du gouverneur accompagnée d'une copie de la décision attaquée. La décision est rendue dans les six mois de la réception de la requête ».

La Cour limite son examen à cette disposition.

B.3. A l'origine, l'article 30, alinéa 2, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer contenait une virgule entre les mots « gouverneur » et « accompagnée ». Cette virgule a été abrogée par l'article 160 de la loi du 5 mai 2019Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2019 pub. 24/05/2019 numac 2019030435 source service public federal justice Loi portant des dispositions diverses en matière pénale et en matière de cultes, et modifiant la loi du 28 mai 2002 relative à l'euthanasie et le Code pénal social fermer « portant des dispositions diverses en matière pénale et en matière de cultes, et modifiant la loi du 28 mai 2002 relative à l'euthanasie et le Code pénal social ». Aux termes de l'exposé des motifs, cette modification législative visait à « répondre à l'arrêt n° 201 488 du 4 mars 2010 du Conseil d'Etat, en supprimant la virgule dans une phrase.Si une copie de la décision attaquée n'est pas jointe, la requête est irrecevable » (Doc. Parl., Chambre, 2018-2019, DOC 54-3515/001, p. 250).

Par son arrêt n° 201.488 du 4 mars 2010, auquel l'exposé des motifs précité fait référence, le Conseil d'Etat a jugé que l'article 30, alinéa 2, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer, sous sa forme initiale, « n'[était] pas [clair] quant à la question de savoir si le fait que la requête doive être accompagnée d'une copie de la décision attaquée fait partie des exigences établies ` sous peine d'irrecevabilité ' ».

Selon lui, il n'y avait aucune raison, « à tout le moins compte tenu de ces circonstances, [...] de déclarer irrecevable un recours auprès du service fédéral des armes au motif qu'une copie de la décision attaquée fait défaut, alors que l'objectif de la formalité prétendument prescrite sous peine d'irrecevabilité est indiscutablement atteint. Cet objectif consiste manifestement en ce que le service fédéral des armes soit en mesure d'identifier la décision attaquée, de sorte que le dossier relatif à cette décision puisse être retrouvé sans difficulté ».

B.4. Le Conseil d'Etat demande à la Cour si l'article 30, alinéa 2, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer, ainsi modifié, est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison ou non avec les articles 160 et 161 de la Constitution et avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'il fait naître une identité de traitement entre, d'une part, un requérant qui ne joint pas une copie de la décision attaquée à sa requête, et, d'autre part, un requérant qui n'envoie pas sa requête par pli recommandé ou qui n'introduit le recours qu'après l'expiration du délai de quinze jours. Dans tous ces cas, le ministre de la Justice est tenu de déclarer le recours irrecevable.

B.5. La question préjudicielle n'indique pas en quoi la disposition en cause pourrait porter atteinte aux articles 160 et 161 de la Constitution, qui, pour l'un, consacre l'existence du Conseil d'Etat et, pour l'autre, réserve au législateur la création des juridictions administratives. Cela ne peut pas davantage se déduire de la décision de renvoi.

Par conséquent, la Cour examine la disposition en cause en regard des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.6.1. L'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme implique un droit d'accès au juge compétent. Ce droit est également garanti par l'article 13 de la Constitution et par un principe général de droit.

B.6.2. L'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme garantit le droit à un recours effectif devant une instance nationale à toute personne dont les droits et libertés mentionnés dans cette Convention ont été violés.

B.6.3. En principe, les garanties procédurales quant à l'accès à un recours effectif contenues dans l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme sont moins strictes que celles qui sont fixées à l'article 6 de cette Convention (CEDH, 12 janvier 2010, Paroisse Greco-catholique Sâmbata Bihor c. Roumanie, ECLI:CE:ECHR:2010:0112JUD004810799, § 85; 15 juillet 2003, Ernst et autres c. Belgique, ECLI:CE:ECHR:2003:0715JUD003340096, §§ 80-81; 26 octobre 2000, Kudla c. Pologne, ECLI:CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, §§ 146-149). Il suffit dès lors d'examiner si les garanties de cette dernière disposition conventionnelle sont violées ou non.

B.7.1. L'accès au juge peut être soumis à des conditions de recevabilité. Ces conditions ne peuvent cependant pas aboutir à restreindre le droit de manière telle que celui-ci s'en trouve atteint dans sa substance même. Tel serait le cas si les restrictions imposées ne tendaient pas vers un but légitime et s'il n'existait pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. La compatibilité de ces limitations avec le droit d'accès à un tribunal dépend des particularités de la procédure en cause et s'apprécie au regard de l'ensemble du procès (CEDH, 24 février 2009, L'Erablière A.S.B.L. c. Belgique, ECLI:CE:ECHR:2009:0224JUD004923007, § 36; 29 mars 2011, RTBF c. Belgique, ECLI:CE:ECHR:2011:0329JUD005008406, § 69; 18 octobre 2016, Miessen c.

Belgique, ECLI:CE:ECHR:2016:1018JUD003151712, § 64; 17 juillet 2018, Ronald Vermeulen c. Belgique, ECLI:CE:ECHR:2018:0717JUD000547506, § 43).

B.7.2. Plus particulièrement, les règles relatives aux formalités et délais fixés pour former un recours visent à assurer une bonne administration de la justice et à écarter les risques d'insécurité juridique. Toutefois, ces règles ne peuvent empêcher les justiciables de se prévaloir des voies de recours disponibles.

De surcroît, les tribunaux doivent, en appliquant des règles de procédure, éviter à la fois un excès de formalisme qui porterait atteinte à l'équité de la procédure, et une souplesse excessive qui aboutirait à supprimer les conditions de procédure établies par les lois (CEDH, 26 juillet 2007, Walchli c. France, ECLI:CE:ECHR:2007:0726JUD003578703, § 29; 25 mai 2004, Kadlec et autres c. République tchèque, ECLI:CE:ECHR:2004:0525JUD004947899, § 26). En effet, le droit d'accès à un tribunal se trouve atteint lorsque sa réglementation cesse de servir les buts de la sécurité juridique et de la bonne administration de la justice et constitue une sorte de barrière qui empêche le justiciable de voir son litige tranché au fond par la juridiction compétente (CEDH, 18 octobre 2016, Miessen c. Belgique, ECLI:CE:ECHR:2016:1018JUD003151712, § 66).

B.8. L'identité de traitement entre les requérants mentionnée dans la question préjudicielle découle de l'application des diverses règles de procédure relatives au recours administratif contre une décision du gouverneur refusant, limitant, suspendant ou retirant une autorisation ou un droit de détenir une arme. Ces règles de procédure ont trait au mode d'envoi, au délai et au contenu de la requête et de ses annexes.

Une telle identité de traitement n'est pas discriminatoire en soi. En effet, comme il est dit en B.7.2, les règles relatives aux formalités et aux délais fixés pour former un recours visent à assurer une bonne administration de la justice et à écarter les risques d'insécurité juridique. C'est au législateur qu'il appartient d'apprécier si et dans quelle mesure une irrégularité de forme ou le non-respect d'un délai de procédure peut être sanctionné ou non. La Cour ne pourrait censurer pareil choix que si celui-ci était déraisonnable ou que s'il portait une atteinte disproportionnée aux droits d'une catégorie de justiciables, dont le droit d'accès au juge, garanti par l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.9. L'obligation de joindre à la requête une copie de la décision attaquée est une condition pour introduire un recours administratif recevable auprès du ministre de la Justice, qui lui-même n'est pas une instance juridictionnelle au sens de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme. Toutefois, ainsi que le relève également la décision de renvoi, un recours en annulation devant le Conseil d'Etat ne peut être introduit de manière recevable que si tous les recours administratifs organisés ont été valablement épuisés par la partie requérante (voy. notamment CE, 27 décembre 2022, n° 255.391). Il en résulte que le droit d'accès au juge s'applique en l'espèce.

B.10. Au moment de l'introduction du recours administratif prévu à l'article 30 de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer, le ministre de la Justice ne dispose en principe pas de la décision du gouverneur contre laquelle ce recours est dirigé si le requérant ne lui transmet pas cette décision. Il n'existe en effet aucune obligation légale imposant au gouverneur de communiquer d'initiative au ministre de la Justice toute décision refusant, limitant, suspendant ou retirant une autorisation ou un droit de détenir une arme. S'il est vrai que le gouverneur doit informer le Registre central des armes du retrait, de la suspension ou de la modification d'une telle autorisation ou d'un tel droit et que le ministre de la Justice y a également accès, ce registre ne contient pas les décisions proprement dites (voy. les articles 28 à 30 de l'arrêté royal du 20 septembre 1991 « exécutant la loi sur les armes », ci-après : l'arrêté royal du 20 septembre 1991).

B.11.1. Afin que le ministre de la Justice puisse statuer en toute connaissance de cause, il est nécessaire qu'il puisse consulter l'intégralité de la décision contre laquelle le recours a été introduit. La reproduction des motifs de cette décision dans la requête par le requérant ne saurait suffire, dès lors que cette reproduction peut être sélective et empêcher ainsi le ministre de la Justice d'en contrôler l'exactitude et la complétude. L'obligation de joindre à la requête une copie de la décision attaquée contribue donc à la bonne administration de la justice dans le cadre de la procédure de recours administratif devant le ministre de la Justice. Une telle formalité permet au ministre d'identifier correctement, dès le tout début de la procédure de recours administratif, la décision attaquée et d'en connaître la portée précise.

B.11.2. Cette obligation ne rend pas impossible ou excessivement difficile l'introduction, par l'intéressé, d'un recours contre la décision du gouverneur, dès lors que l'intéressé est, en règle, informé de cette décision et que rien ne l'empêche d'en faire une copie (voy. les articles 14 et 18 de l'arrêté royal du 20 septembre 1991).

Par conséquent, en imposant à la personne qui dépose le recours administratif prévu à l'article 30 de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer l'obligation de joindre à la requête une copie de la décision attaquée, le législateur a pu attendre d'elle qu'elle offre son concours en vue du traitement rapide et efficace de ce recours. La circonstance que le ministre peut, en vertu de l'article 28, § 3, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer, demander au gouverneur de lui fournir toutes les informations qui sont nécessaires ou utiles à l'appréciation du recours n'y change rien.

B.12. Toutefois, le souci d'assurer une bonne administration de la justice ne saurait justifier que le ministre de la Justice soit systématiquement tenu de déclarer le recours irrecevable dès qu'il constate que le requérant n'a pas joint à la requête une copie de la décision attaquée. Ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que de ne pas permettre au requérant dans cette situation de transmettre tout de même une copie de la décision attaquée. Une telle possibilité de régularisation ne mettrait pas fondamentalement en péril la bonne administration de la justice dans le cadre de la procédure de recours administratif devant le ministre de la Justice. Dans cette mesure, la disposition en cause porte une atteinte disproportionnée au droit d'accès au juge.

B.13. L'article 30, alinéa 2, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer n'est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, mais uniquement en ce que cette disposition ne prévoit aucune possibilité pour le requérant qui n'a pas joint une copie de la décision attaquée à la requête de régulariser le recours sur ce point.

B.14. Dès lors que le constat de la lacune qui a été fait en B.13 est exprimé en des termes suffisamment précis et complets qui permettent l'application de la disposition en cause dans le respect des normes de référence sur la base desquelles la Cour exerce son contrôle, il appartient à la juridiction a quo de mettre fin à la violation de ces normes dans l'attente de l'intervention du législateur.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 30, alinéa 2, de la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer « réglant des activités économiques et individuelles avec des armes », tel qu'il a été modifié par l'article 160 du 5 mai 2019 « portant des dispositions diverses en matière pénale et en matière de cultes, et modifiant la loi du 28 mai 2002 relative à l'euthanasie et le Code pénal social », viole les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce que cette disposition ne prévoit aucune possibilité pour le requérant qui n'a pas joint une copie de la décision attaquée à la requête de régulariser le recours en transmettant encore une copie de la décision attaquée.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 13 avril 2023.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, P. Nihoul