Extrait de l'arrêt n° 140/2021 du 14 octobre 2021 Numéro du rôle : 7368 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 38, § 3sexies, de la loi du 29 juin 1981 « établissant les principes généraux de la sécurité sociale de La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, des juges J.-P. Moe(...)

source: cour constitutionnelle

numac: 2022200056

pub.: 13/06/2022

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COUR CONSTITUTIONNELLE

B.1.2. L'article 38, § 3sexies, de la loi du 29 juin 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer instaure une cotisation dite « de responsabilisation » à charge des employeurs, qui est calculée sur la base d'une partie des jours de chômage temporaire consécutif au manque de travail pour raisons économiques (ci-après : chômage économique) qu'ils ont déclarés pour leurs travailleurs, en application de l'article 51 de la loi du 3 juillet 1978Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/1978 pub. 03/07/2008 numac 2008000527 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 03/07/1978 pub. 12/03/2009 numac 2009000158 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail fermer « relative aux contrats de travail ».

B.1.3. Par son arrêt n° 100/2018 du 19 juillet 2018, la Cour a jugé que la cotisation instaurée est une cotisation de sécurité sociale.

Cette cotisation poursuivait un double objectif en exécution de l'accord interprofessionnel 1999-2000 : « la responsabilisation des employeurs et la lutte contre l'utilisation impropre des jours de chômage économique » et « l'assainissement structurel du régime des vacances annuelles » (Doc. parl., Chambre, 1999-2000, DOC 50-0588/002, p. 3). B.3. Telle qu'elle a été créée par la loi du 12 juillet 2000Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/07/2000 pub. 27/07/2000 numac 2000022561 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant, en ce qui concerne la cotisation due par les employeurs pour le chômage résultant de causes économiques, la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés fermer, la cotisation prévue par l'article 38, § 3sexies, de la loi du 29 juin 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer s'appliquait, pour les années 2000 et 2001, à tous les employeurs auxquels est applicable la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs ».

B.4. La loi-programme du 9 juillet 2004Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer a rendu à nouveau applicable la cotisation de responsabilisation, à partir de 2005, mais en la limitant aux employeurs qui ressortissent à la commission paritaire de l'industrie de la construction. Il s'agit d'une demande spécifique de ce secteur (Doc. parl., Chambre, 2003-2004, DOC 51-1138/001 et 1139/001, p. 151).

La loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer « portant des dispositions diverses » a une nouvelle fois généralisé le champ d'application de la cotisation de responsabilisation, avec effet au 1er janvier 2012. L'article 78, 2°, de cette loi a toutefois confié au Roi le soin de déterminer la formule et les paramètres selon lesquels la cotisation serait calculée pour les employeurs autres que ceux relevant du secteur de la construction, dès lors que les employeurs relevant de ce secteur restent soumis à la formule de calcul applicable précédemment.

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres et après avis du Conseil national du Travail, déterminer, pour les travailleurs à temps plein dont le régime de travail déclaré s'élève à moins de 5 jours par semaine, les modalités sur la base desquelles les jours déclarés sont pris en compte pour une durée équivalente correspondant à la durée normale de travail à temps plein.

L'Office national de sécurité sociale (ONSS) est chargé du calcul, de la perception et du recouvrement de cette cotisation, qui est destinée à la Gestion globale.

Cette cotisation est assimilée à une cotisation de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les délais de paiement, l'application des sanctions civiles et des sanctions pénales, la surveillance, la désignation du juge compétent en cas de litige, la prescription en matière d'actions en justice, le privilège et la communication du montant de la déclaration de créance de l'institution chargée de la perception et du recouvrement des cotisations.

Le montant de la cotisation est calculé par travailleur manuel ou apprenti pour lequel l'employeur était, dans le courant de l'année calendrier précédant l'année de la communication de la cotisation annuelle, tenu de faire parvenir une déclaration en application de l'article 21 de la loi précitée du 27 juin 1969.

Le montant de la cotisation est calculé selon la formule suivante : ((a - b) + (a - c) + (a - d) + (a - e) + (a - f)) * n où - a = le nombre total de jours de chômage temporaire en vertu du manque de travail pour raisons économiques qui ont été déclarés par l'employeur pour chaque ouvrier ou apprenti assujetti aux lois relatives aux vacances annuelles des travailleurs salariés, coordonnées le 28 juin 1971, qui a été occupé pendant la période de référence visée dans le cinquième alinéa; - b = 110; - c = 130; - d = 150; - e = 170; - f = 200; - n = un montant forfaitaire qui s'élève à 20 EUR, étant entendu que si l'opération (a - b), (a - c), (a - d), (a - e) ou (a - f) produit un résultat négatif, ce résultat n'est pas pris en compte dans la formule;

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, après l'évaluation visée par le dernier alinéa et après avis du Conseil national du Travail, modifier les paramètres visés à l'alinéa 6. Les arrêtés pris en vertu de cet alinéa doivent être confirmés au plus tard douze mois après leur publication.

En dérogation au sixième alinéa, le montant de la cotisation pour les employeurs qui ressortissent à la commission paritaire de l'industrie de la construction est calculé selon la formule suivante : (A - B) fois F Où A = le nombre total de jours de chômage temporaire consécutif au manque de travail pour raisons économiques que l'employeur a déclarés pour chaque travailleur manuel ou apprenti assujetti aux lois relatives aux vacances annuelles des travailleurs salariés, coordonnées le 28 juin 1971, qu'il a occupé au cours de l'année civile précédente;

B = un nombre de jours de chômage temporaire consécutif au manque de travail pour raisons économiques qui ne sont pas pris en considération pour le calcul de la cotisation; ce nombre est fixé par le Roi;

F = un montant forfaitaire fixé par le Roi.

Le montant de la cotisation est calculé chaque année par l'ONSS et communiqué à l'employeur, sur la base des données relatives à l'année civile précédente qui ont été communiquées en application de l'article 21 de la loi précitée du 27 juin 1969.

En cas de réception tardive d'une ou plusieurs déclarations, le calcul se fait après la réception de la dernière.

Sur la proposition de la commission paritaire pour la construction, le Roi peut, par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres et après avis du Conseil national du Travail, déclarer d'application le système de calcul de la cotisation prévue à l'alinéa 6 aux employeurs qui ressortissent à la commission paritaire précitée.

La cotisation est due avec et dans les mêmes délais que les cotisations de sécurité sociale qui, sur la base de la loi précitée du 27 juin 1969, se rapportent au trimestre dans lequel le montant a été communiqué.

Des modifications à la déclaration ne peuvent diminuer le montant dû.

L'Office national de Sécurité sociale (ONSS) est chargé de la transmission de cette recette à l'Office national des Vacances annuelles.

Le Ministre de l'Emploi peut éventuellement, après avis de la commission consultative visée à l'article 18, § 1er, de l'arrêté royal du 3 mai 2007 réglementant le régime de chômage avec complément d'entreprise sur la reconnaissance d'une entreprise en difficultés, décider dans le cadre d'une reconnaissance visée dans l'article 14 du même arrêté du 3 mai 2007, de réduire de moitié la cotisation annuelle pour l'année de la reconnaissance et éventuellement pour l'année qui suit. La direction générale des Relations collectives de travail communique immédiatement les décisions à l'Office national de Sécurité sociale et tous les trois mois au Conseil national du Travail.

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres pris sur proposition et après avis de la commission paritaire, prévoir une dispense temporaire de la cotisation annuelle pour un ou plusieurs secteurs qui se trouvent dans une situation économique à risque. Le Roi détermine par arrêté délibéré en Conseil des Ministres et après avis du Comité du Gestion de l'Office national de l'Emploi, ce qu'il y a lieu d'entendre par ' situation économique à risque ', la procédure relative à l'octroi de la dispense dérogation temporaire et son contrôle.

La direction générale des Relations collectives de travail communique les décisions immédiatement à l'Office national de Sécurité sociale et tous les trois mois au Conseil national du Travail.

Le Roi peut, en cas de circonstances économiques exceptionnelles, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres pris sur la proposition ou après avis du Conseil national du Travail, prévoir une dérogation générale temporaire.

Le Conseil national du Travail procède à l'évaluation de la réglementation prévue par ce paragraphe pour le 30 septembre 2014 ».

B.6. Enfin, l'article 26 de la loi du 16 mai 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/05/2016 pub. 23/05/2016 numac 2016202603 source service public federal securite sociale Loi portant des dispositions diverses en matière sociale fermer « portant des dispositions diverses en matière sociale » a modifié l'article 38, § 3sexies, de la loi du 29 juin 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer, mais cette modification est sans incidence sur l'examen des questions préjudicielles.

B.7. La genèse des dispositions en cause est exposée de manière plus circonstanciée dans l'arrêt n° 100/2018, déjà cité.

B.9.1. Les articles 170, 171 et 172 de la Constitution contiennent le principe de légalité, le principe d'annualité et le principe d'égalité en matière d'impôts. Ils ne sont pas applicables aux cotisations de sécurité sociale.

B.9.2. Jusqu'à présent, la Cour qualifiait un prélèvement imposé par l'autorité d'impôt ou de cotisation de sécurité sociale en examinant s'il était destiné au financement d'un régime de sécurité sociale et si son paiement faisait naître des droits complémentaires en faveur du redevable (voy. les arrêts nos 142/2010, 103/2011, 126/2012 et 94/2015). Il convient aujourd'hui de préciser cette qualification.

B.9.3. En effet, le régime belge de sécurité sociale des travailleurs salariés n'est pas seulement financé par les cotisations de sécurité sociale des travailleurs salariés et de leurs employeurs; le régime belge de sécurité sociale des travailleurs indépendants n'est lui non plus pas seulement financé par les cotisations sociales des travailleurs indépendants. Outre ces cotisations et un financement structurel venant du Trésor, des sources de financement alternatives sont progressivement apparues et ont généralement pris la forme de prélèvements spécifiques. A ce propos, peuvent notamment être citées la cotisation spéciale pour la sécurité sociale, des primes complémentaires aux primes relatives aux véhicules automoteurs, des primes complémentaires aux primes relatives aux assurances hospitalisation et la taxe sur les produits du tabac.

En outre, les cotisations classiques de sécurité sociale ne font pas toujours naître de droits sociaux complémentaires bénéficiant directement aux redevables de ces cotisations. Il en est ainsi, par exemple, de la cotisation patronale, de la cotisation de solidarité pour étudiants et des cotisations payées par des travailleurs indépendants à titre complémentaire et par des retraités actifs.

B.9.4. La Cour de justice de l'Union européenne a également dû se prononcer sur la distinction entre impôts et cotisations de sécurité sociale, notamment dans le cadre de la coordination des systèmes de sécurité sociale prévue par le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ». Le principal critère de rattachement pour la désignation de l'unique Etat compétent pour la sécurité sociale d'une personne est le lieu où travaille la personne salariée ou indépendante, autrement dénommé lex loci laboris. En matière d'impôts, aucun principe comparable ne s'applique, selon lequel un et un seul Etat est désigné comme compétent. Pour l'application d'un prélèvement, il importe donc de savoir s'il s'agit d'une cotisation de sécurité sociale (coordonnée sur le plan européen) ou d'un impôt (non coordonné sur le plan européen).

La Cour de justice ne tient en outre pas compte de l'existence ou non d'une contrepartie directe et identifiable en termes de prestations, mais seulement de la question de savoir s'il y a une connexité directe et suffisamment pertinente entre le prélèvement et les lois qui régissent les branches de la sécurité sociale qui étaient alors visées par l'article 4 du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, « relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté ». La destination de la cotisation n'est seulement qu'un élément pour déterminer ce rapport (CJCE, 15 février 2000, C-34/98 et C-169/98, Commission c. France, points 29-38; 8 mars 2001, C-68/99, Commission c. Allemagne, points 28-39; 26 mai 2005, C-249/04, Allard, points 16-18; 9 mars 2006, C-493/04, Piatkowski c. Inspecteur Belastingdienst, point 37).

B.9.5. Compte tenu des développements mentionnés en B.9.3 et B.9.4, la destination de la cotisation et la question de savoir si son paiement fait naître des droits complémentaires ne peuvent plus être utilisées comme critère déterminant pour distinguer les cotisations de sécurité sociale des impôts.

Dorénavant, un prélèvement imposé par une autorité doit être qualifié de cotisation de sécurité sociale s'il existe un lien pertinent suffisant entre les redevables de la cotisation et le collectif des assurés sociaux dont la protection sociale est (co)financée par la cotisation.

B.9.6. La cotisation de responsabilisation en cause est calculée sur la base d'une partie des jours de chômage économique que les employeurs ont déclarés pour leurs travailleurs. Elle finance le régime des vacances annuelles.

Selon l'alinéa 1er de la disposition en cause, cette cotisation n'est due que pour les jours de chômage économique des travailleurs manuels et apprentis assujettis aux lois relatives aux vacances annuelles des travailleurs salariés, coordonnées le 28 juin 1971. Il existe donc un lien pertinent suffisant entre les employeurs redevables de la cotisation de responsabilisation et le collectif des assurés sociaux dont la protection sociale est (co)financée.

B.9.7. Etant donné que la cotisation de responsabilisation en cause est une cotisation de sécurité sociale, les articles 170, 171 et 172 de la Constitution ne sont pas applicables.

B.10. Il convient d'examiner si, au regard de son objet et de ses modalités, la cotisation de responsabilisation, telle qu'elle s'applique en vertu des lois du 28 décembre 2011 et du 30 juillet 2013, peut, en ce qui concerne l'année 2012, être qualifiée de rétroactive.

B.11.1. Il ressort du contexte et de l'évolution législative de la disposition en cause, exposés en B.2 à B.7, que la cotisation de responsabilisation était conçue initialement comme une mesure générale temporaire par la loi du 12 juillet 2000Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/07/2000 pub. 27/07/2000 numac 2000022561 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant, en ce qui concerne la cotisation due par les employeurs pour le chômage résultant de causes économiques, la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés fermer. Elle a ensuite été instaurée uniquement pour le secteur de la construction par la loi-programme du 9 juillet 2004Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, avant d'être généralisée à tous les secteurs par la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer.

Depuis sa création par la loi du 12 juillet 2000Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/07/2000 pub. 27/07/2000 numac 2000022561 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant, en ce qui concerne la cotisation due par les employeurs pour le chômage résultant de causes économiques, la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés fermer jusqu'avant l'entrée en vigueur de la loi du 16 mai 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/05/2016 pub. 23/05/2016 numac 2016202603 source service public federal securite sociale Loi portant des dispositions diverses en matière sociale fermer, la cotisation de responsabilisation était conçue comme une cotisation annuelle, perçue une fois par an.

B.11.2. Quel que soit le mode de perception - annuel ou trimestriel -, le calcul de la cotisation de responsabilisation a toujours été effectué par l'ONSS sur la base des jours de chômage économique déclarés au cours d'une période de référence déterminée.

Cette période de référence est d'une durée d'un an (soit l'année civile, soit quatre trimestres) et ne peut qu'être antérieure au moment de la perception de la cotisation, les travaux préparatoires cités en B.2.2 indiquant que les interlocuteurs sociaux souhaitaient une période de référence permettant de disposer de données stables.

B.11.3. La formule de calcul de la cotisation de responsabilisation a également varié dans le temps.

Initialement prévue dans le texte légal de la loi du 12 juillet 2000Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/07/2000 pub. 27/07/2000 numac 2000022561 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant, en ce qui concerne la cotisation due par les employeurs pour le chômage résultant de causes économiques, la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés fermer pour l'année 2000, elle a été prévue en 2001 par l'arrêté royal du 4 juillet 2001.

Pour le secteur de la construction, la formule est prévue par le texte légal depuis l'entrée en vigueur de la loi-programme du 9 juillet 2004Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

B.11.4. Il découle de ce qui précède qu'il convient de distinguer, en ce qui concerne le calcul de la cotisation de responsabilisation avant l'entrée en vigueur de la loi du 16 mai 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/05/2016 pub. 23/05/2016 numac 2016202603 source service public federal securite sociale Loi portant des dispositions diverses en matière sociale fermer, la période annuelle de référence, d'une part, et l'année de la perception, d'autre part.

B.12.1. Une règle doit être qualifiée de rétroactive si elle s'applique à des faits, actes et situations qui étaient définitivement accomplis au moment où elle est entrée en vigueur.

En l'espèce, ceci doit être apprécié en tenant compte du fait que, de manière analogue à l'exercice fiscal en matière d'impôt sur les revenus, la cotisation de responsabilisation se calcule sur la base d'une période annuelle de référence. Ce n'est qu'à l'issue de cette période de référence que naît la dette relative à cette cotisation sur la base d'éléments de calcul qui ne peuvent toutefois être connus qu'ultérieurement, en l'espèce le nombre de jours de chômage économique déclarés durant cette période de référence conformément à la disposition en cause. A partir du moment où ces éléments sont connus, la dette de cotisation peut être perçue.

B.12.2. Telle qu'elle était organisée par la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, en vigueur le 1er janvier 2012, la cotisation de responsabilisation devait être calculée sur la base de l'année de référence 2012 et devait être perçue pour la première fois en 2013 conformément aux formule et paramètres fixés par le Roi.

B.12.3. Pour les employeurs redevables de la cotisation en cause en 2013, sur la base du nombre de jours de chômage économique déclarés en 2012, la période de référence, qui correspond à l'année civile, a commencé le 1er janvier 2012 et s'est achevée le 31 décembre 2012.

L'article 78 de la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer a été publié et est entré en vigueur avant la fin de cette période, et donc avant la naissance de la dette de cotisation de responsabilisation éventuellement due par les employeurs relevant d'un autre secteur que celui de la construction pour l'année de référence 2012.

L'instauration de la cotisation de responsabilisation pour les employeurs des autres secteurs que celui de la construction, dès l'année de référence 2012, n'est donc pas en soi rétroactive.

Cet effet rétroactif est toutefois limité en ce qu'il ne concerne que les modalités du calcul de la cotisation de responsabilisation et non son application dès l'année de référence 2012 aux employeurs relevant d'un autre secteur que celui de la construction.

B.13. La non-rétroactivité des normes législatives est une garantie qui a pour but de prévenir l'insécurité juridique. Cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que le justiciable puisse prévoir, dans une mesure raisonnable, les conséquences d'un acte déterminé au moment où cet acte est accompli.

La rétroactivité peut uniquement être justifiée lorsqu'elle est indispensable pour réaliser un objectif d'intérêt général.

B.14.1. La cotisation de responsabilisation constitue une mesure qui, d'une part, vise à responsabiliser les employeurs qui recourent au chômage économique de manière excessive, et, d'autre part, poursuit un objectif budgétaire.

En effet, les employeurs relevant d'un autre secteur que celui de la construction ne pouvaient ignorer, dès l'entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, soit le 1er janvier 2012, qu'ils seraient redevables d'une cotisation de responsabilisation en cas de surconsommation du chômage économique. Même s'ils ne connaissaient pas à ce moment les modalités exactes du calcul de cette cotisation, ils en connaissaient le principe, et pouvaient dès lors adapter leur comportement en limitant le recours au système de chômage économique.

L'application à l'année de référence 2012 des formule et paramètres entrés en vigueur en 2013 permet dès lors au législateur d'atteindre son but de responsabiliser les employeurs en luttant contre la surconsommation du chômage économique.

B.14.3. Comme le font apparaître les travaux préparatoires cités en B.6.3, le législateur souhaitait par ailleurs pouvoir appliquer cette mesure dès 2012 non seulement afin de pouvoir budgétiser le montant de la cotisation mais aussi afin de rencontrer le souhait des représentants des secteurs concernés.

Comme il est dit en B.4.4, l'accord conclu entre les partenaires sociaux sollicitait la généralisation de la mesure dès 2012. Des projets d'arrêtés royaux ont été soumis à l'avis du Conseil national du travail, et les avis du Conseil national du travail cités en B.5.1 indiquent que celui-ci estime que la généralisation de la cotisation de responsabilisation ' doit impérativement avoir lieu le 1er janvier 2012 pour le recours au chômage économique se rapportant à l'année 2012 '.

L'application à l'année de référence 2012 des formule et paramètres entrés en vigueur en 2013 pour le calcul de la cotisation de responsabilisation éventuellement due par un employeur relevant d'un autre secteur que celui de la construction permet en outre de faire coïncider le champ d'application temporel des formule et paramètres de calcul de la cotisation de responsabilisation avec le champ d'application temporel de la généralisation de cette cotisation, découlant de la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer. L'application rétroactive de la disposition en cause à l'année de référence 2012 était donc nécessaire pour permettre à l'article 78 de la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer de sortir adéquatement ses effets pour la période de référence correspondant à l'accord des partenaires sociaux.

B.14.5. Compte tenu de ce qui précède, l'application à l'année de référence 2012 des formule et paramètres entrés en vigueur en 2013 pour le calcul de la cotisation de responsabilisation éventuellement due par un employeur relevant d'un autre secteur que celui de la construction permet dès lors de poursuivre des objectifs d'intérêt général.

B.15. La question préjudicielle appelle une réponse négative ».

B.12. Ni la motivation de l'arrêt de renvoi, ni les mémoires des parties ne conduisent à une conclusion différente de celle qui est exprimée dans l'arrêt n° 100/2018.

Contrairement à ce qu'affirment le juge a quo et la partie appelante devant lui, les employeurs ne pouvaient pas ignorer qu'une cotisation serait due dès l'année de référence 2012 : le défaut d'indication dans l'article 78 de la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer de ce que la cotisation de responsabilisation serait due pour l'année de référence 2012 résulte du caractère pérenne de la cotisation; cette disposition étant entrée en vigueur le 1er janvier 2012, les employeurs concernés devaient savoir qu'une cotisation serait due pour cette année de référence. La circonstance que le législateur a habilité le Roi à fixer la formule et les paramètres selon lesquels la cotisation est calculée n'y change rien. En outre, il ne ressort pas des avis du Conseil national du travail n° 1.804 du 27 juin 2012 et n° 1.813 du 25 septembre 2012 sur des projets d'arrêtés royaux mettant en oeuvre l'article 38, § 3sexies, tel qu'il a été modifié par la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, que les partenaires sociaux étaient opposés à ce que la cotisation de responsabilisation due en 2013 pour l'année de référence 2012 soit calculée sur la base de modalités fixées postérieurement à la période de référence.

B.13. Pour les mêmes motifs que ceux qui sont mentionnés dans l'arrêt n° 100/2018 et eu égard à ce qui est dit en B.12, la première question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.15.1. L'article 16 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable indemnité ».

B.15.2. L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.

Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

B.15.3. L'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme ayant une portée analogue à celle de l'article 16 de la Constitution, les garanties qu'il contient forment un ensemble indissociable avec celles qui sont inscrites dans cette disposition constitutionnelle, de sorte que la Cour tient compte de cette disposition conventionnelle lors de son contrôle de la disposition en cause.

B.16. L'article 1er du Premier Protocole additionnel offre une protection non seulement contre une expropriation ou une privation de propriété (premier alinéa, deuxième phrase) mais également contre toute ingérence dans le droit au respect des biens (premier alinéa, première phrase). Un impôt ou une autre contribution constituent, en principe, une ingérence dans ce droit.

En outre, aux termes de l'article 1er du Premier Protocole additionnel, la protection du droit de propriété « ne [porte] pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

Une ingérence dans le droit au respect des biens n'est compatible avec ce droit que si elle est raisonnablement proportionnée au but poursuivi, c'est-à-dire si elle ne rompt pas le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et celles de la protection de ce droit. Même si le législateur dispose d'une large marge d'appréciation, un impôt ou une contribution violent dès lors ce droit s'ils font peser sur le redevable une charge excessive ou s'ils portent fondamentalement atteinte à la situation financière de celui-ci (CEDH, décision, 8 septembre 2005, Ackermann et Fuhrmann c.

Allemagne; 31 janvier 2006, Dukmedjian c. France, §§ 52 à 58; décision, 15 décembre 2009, Tardieu de Maleissye e.a. c. France; 16 mars 2010, Di Belmonte c. Italie, §§ 38 à 40).

B.17. Le montant de la cotisation de responsabilisation qui est due dans le régime général est calculé suivant la formule fixée à l'article 38, § 3sexies, alinéa 6, de la loi du 29 juin 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer. Cette cotisation est calculée sur la base du nombre de jours de chômage économique déclarés par l'employeur pendant la période de référence visée à l'alinéa 5, qui est l'année calendrier précédant l'année de la communication de la cotisation. Elle est due uniquement lorsque le nombre de jours de chômage économique déclarés dépasse 110 jours; son montant augmente par ailleurs au fur et à mesure du nombre de jours déclarés, sur une base progressive.

B.18.1. La cotisation de responsabilisation vise à responsabiliser les employeurs qui recourent au chômage économique de manière excessive et poursuit un objectif budgétaire. Il s'agit de deux objectifs légitimes, comme l'a jugé la Cour par son arrêt n° 100/2018.

B.18.2. Eu égard à l'objectif de responsabilisation précité, il est pertinent que le montant de la cotisation soit calculé en fonction du nombre de jours de chômage économique déclarés par un employeur pour une année, à partir d'un certain seuil au-delà duquel le recours au système est jugé excessif, et que ce montant augmente au fur et à mesure du nombre de jours déclarés, sur une base progressive. Ce mécanisme, qui est plus avantageux pour l'employeur qui utilise le chômage économique avec parcimonie, met en effet « un frein supplémentaire à l'usage excessif du système » (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2891/001, p. 17).

B.18.3. L'absence d'une analyse de la situation concrète de chaque secteur, contrairement à ce qui avait été initialement annoncé par la ministre des Affaires sociales lors de l'élaboration de la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, DOC 53-1952/011, p. 14), n'implique pas, en soi, que la cotisation serait arbitraire ou disproportionnée.

Il ne ressort ni de la motivation de l'arrêt de renvoi ni des mémoires des parties que la disposition en cause ferait peser sur les employeurs concernés une charge excessive ou qu'elle porterait fondamentalement atteinte à leur situation financière. La cotisation due par la partie appelante devant le juge a quo, quoique particulièrement élevée, n'apparaît à cet égard pas manifestement disproportionnée, compte tenu notamment de l'usage intensif que cette partie a fait du système du chômage économique. Par ailleurs, comme la Cour l'a relevé dans son arrêt n° 100/2018, les employeurs relevant du régime général ne pouvaient ignorer, dès le 1er janvier 2012, qu'ils seraient redevables d'une cotisation de responsabilisation en cas de « surconsommation » du chômage économique.

B.19. La deuxième question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.21. Le juge a quo invite la Cour à comparer les employeurs qui relèvent du régime général et les employeurs du secteur de la construction, qui sont soumis à un régime spécifique, en ce qui concerne, d'une part, le moment de la prise de connaissance des modalités de la cotisation de responsabilisation et, d'autre part, la formule de calcul de cette cotisation.

B.22. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.23. En ce qu'elles sont toutes deux soumises à la cotisation de responsabilisation, les deux catégories d'employeurs mentionnées en B.21 sont comparables.

B.24.1. Comme il est dit en B.4, la cotisation de responsabilisation a été mise en place dans le secteur de la construction, à la demande de celui-ci, par l'article 286 de la loi-programme du 9 juillet 2004Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, entré en vigueur le 1er janvier 2005. Il s'agissait de responsabiliser les employeurs d'un secteur qui était particulièrement affecté par les abus du système du chômage économique. A cet effet, le législateur a fixé dans l'article 38, § 3sexies, de la loi du 29 juin 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer la formule de calcul de la cotisation, qui est conçue de telle sorte que la cotisation augmente de manière constante, linéaire, au fur et à mesure que le nombre de jours de chômage économique déclarés augmente.

Il a par ailleurs habilité le Roi à fixer le nombre de jours de chômage économique déclarés pour une année qui ne sont pas pris en compte dans ce calcul, ainsi que le montant forfaitaire utilisé pour ce calcul. Le Roi a fixé ces paramètres par l'arrêté royal du 17 septembre 2005 « exécutant l'article 38, § 3sexies de la loi du 29 juin 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives type loi prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 source service public federal interieur Loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés ».

B.24.2. Lorsque, par la loi du 28 décembre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 28/12/2011 pub. 30/12/2011 numac 2011021115 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, le législateur a étendu le principe de la cotisation de responsabilisation aux autres secteurs, tout en habilitant le Roi à déterminer la formule et les paramètres selon lesquels la cotisation est calculée, il a décidé de maintenir le système qui était applicable jusque-là au secteur de la construction. Les dispositions réglant le calcul de la cotisation pour le secteur de la construction sont donc restées inchangées.

B.25. Dès lors que les employeurs du secteur de la construction sont soumis à la cotisation de responsabilisation depuis 2005, ils ont nécessairement pris connaissance des modalités de ladite cotisation, qui sont restées inchangées, avant les employeurs des autres secteurs, qui n'y sont soumis que depuis 2012 et pour lesquels la formule de calcul et les paramètres selon lesquels la cotisation est calculée devaient encore être déterminés.

Par ailleurs, l'application à l'année de référence 2012 de la formule et des paramètres entrés en vigueur en 2013 pour le calcul de la cotisation de responsabilisation éventuellement due par un employeur relevant d'un autre secteur que celui de la construction est raisonnablement justifiée, pour les motifs admis par la Cour dans l'arrêt n° 100/2018.

La troisième question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.26. Dès lors que, comme il est dit en B.24, le maintien d'un régime spécifique pour le secteur de la construction est une mesure de type transitoire, la différence de traitement entre les employeurs soumis au régime général et les employeurs du secteur de la construction est raisonnablement justifiée, en ce qui concerne la cotisation de responsabilisation qui est due pour l'année 2013, sur la base des jours de chômage économique déclarés pour l'année 2012.

Vu que le litige pendant devant le juge a quo porte sur la cotisation qui est due pour l'année 2013, sur la base des jours de chômage économique déclarés pour l'année 2012, il n'est pas nécessaire d'examiner si le fait qu'un régime dérogatoire pour le secteur de la construction soit maintenu pour une durée indéterminée est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

En ce qu'elle concerne les cotisations de responsabilisation qui sont dues pour l'année 2013, sur la base des jours de chômage économique déclarés pour l'année 2012, la quatrième question préjudicielle appelle une réponse négative.

Il ressort de l'arrêt de renvoi que le juge a quo interroge en substance la Cour sur le caractère discriminatoire que revêt le fait que les entreprises qui sont qualifiées d'entreprises en restructuration, mais qui ne remplissent pas les conditions légales pour être qualifiées d'entreprises en difficulté, sont privées du bénéfice de la réduction de la cotisation de responsabilisation.

B.29.1. Aux termes de l'article 14, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 3 mai 2007, précité, l'entreprise en difficulté est celle « qui enregistre dans les comptes annuels des deux exercices précédant la période pour laquelle la reconnaissance est demandée une perte courante avant impôts, lorsque pour le dernier exercice, cette perte excède le montant des amortissements et réduction de valeur sur frais d'établissement, sur immobilisations incorporelles et corporelles ».

B.29.2. L'article 15 du même arrêté royal définit l'entreprise en restructuration comme suit : « Pour l'application du présent chapitre, il faut entendre par entreprise en restructuration l'entreprise remplissant une des conditions suivantes : 1° L'entreprise qui, conformément aux procédures prévues par la convention collective de travail n° 24 du 2 octobre 1975 concernant la procédure d'information et de consultation des représentants des travailleurs en matière de licenciement collectif et par l'arrêté royal du 24 mai 1976 sur les licenciements collectifs, procède à un licenciement collectif. La présente disposition ne s'applique que pour autant que l'entreprise ait procédé effectivement à l'exécution de ce licenciement collectif au plus tard dans les six mois qui suivent la date de reconnaissance.

Pour les entreprises occupant plus de 20 travailleurs et moins de 100 travailleurs, le licenciement collectif doit concerner au moins 10 travailleurs.

Pour les entreprises occupant plus de 100 travailleurs, le licenciement doit concerner au moins 10 p.c. du nombre de travailleurs occupés.

Une distinction est opérée entre : a) l'entreprise qui procède à un licenciement collectif concernant au moins 20 p.c. du nombre de travailleurs occupés; b) l'entreprise non visée sous a) procédant à un licenciement collectif concernant au moins 10 p.c. du nombre de travailleurs occupés; c) l'entreprise occupant 20 travailleurs ou moins, en cas de licenciement d'au moins 6 travailleurs, si elle occupe entre 12 et 20 travailleurs, et d'au moins la moitié des travailleurs si elle occupe moins de 12 travailleurs. Dans ce dernier cas, l'entreprise doit respecter la procédure prévue à l'article 6 de la convention collective de travail n° 24 précitée du 2 octobre 1975 et par l'arrêté royal du 24 mai 1976 sur les licenciements collectifs.

Pour l'application de ce 1°, le nombre de travailleurs occupés doit être déterminé conformément aux dispositions de l'arrêté royal précité du 24 mai 1976.

Pour atteindre les pourcentages mentionnés sous a) et b) sont assimiles à des licenciements, le nombre d'équivalents à temps plein de baisse du volume de travail, résultat des efforts en matière de redistribution de travail, visé à l'article 17, § 4, 1°.

Pour atteindre les pourcentages mentionnes sous a) et b) sont seulement pris en compte les licenciements des travailleurs, qui au moment de l'information communiquée par l'employeur aux représentants des travailleurs en application de l'article 6 de la convention collective de travail n° 24 précitée du 2 octobre 1975 de son intention de procéder à un licenciement collectif, ont une ancienneté de deux ans au sein de l'entreprise. 2° L'entreprise qui, en application des dispositions de l'article 51 de la loi du 3 juillet 1978Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/1978 pub. 03/07/2008 numac 2008000527 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 03/07/1978 pub. 12/03/2009 numac 2009000158 source service public federal interieur Loi relative aux contrats de travail fermer relative aux contrats de travail, a connu pour l'année qui précède la demande de reconnaissance, un nombre de journées de chômage au moins égal à 20 p.c. du nombre total des journées déclarées pour les ouvriers à l'Office national de sécurité sociale.

L'application de cette disposition est toutefois limitée aux entreprises occupant au moins 50 p.c. des travailleurs sous contrats de travail d'ouvrier ».

B.30. En permettant au ministre de l'Emploi de réduire de moitié la cotisation de responsabilisation qui est due par une entreprise en difficulté, celle-ci étant l'entreprise qui a subi des pertes d'un certain montant sur une période donnée, le législateur entend tenir compte des employeurs qui se trouvent dans une situation financière délicate et qui, pour cette raison, pourraient avoir des difficultés à s'acquitter de la cotisation de responsabilisation.

Le fait que cette faculté ne bénéficie pas aux entreprises qui sont « en restructuration » n'est pas sans justification raisonnable, dès lors que, par définition, ces entreprises ne sont pas confrontées aux mêmes difficultés financières que les entreprises en difficulté. Au demeurant, les deux notions ne sont pas exclusives l'une de l'autre : une entreprise en restructuration peut également être qualifiée d'entreprise en difficulté, si elle satisfait aux conditions fixées à l'article 14, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 3 mai 2007.

La cinquième question préjudicielle appelle une réponse négative.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 14 octobre 2021.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, F. Daoût

Titre du document concerné:	Extrait de l'arrêt n° 140/2021 du 14 octobre 2021 Numéro du rôle : 7368 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 38, § 3sexies, de la loi du 29 juin 1981 « établissant les principes généraux de la sécurité sociale de La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Nihoul et L. Lavrysen, des juges J.-P. Moe(...)
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