Extrait de l'arrêt n° 155/2021 du 28 octobre 2021 Numéro du rôle : 7411 En cause : le recours en annulation du chapitre 7, section 2 (notamment les articles 26 à 28), du décret-programme flamand « du budget 2020 » du 20 décembre 2019, introduit par la commune de Tessenderlo et le centre public d'action sociale de Tessenderlo.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, des juges J.-P. Moerman, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne et D. Pieters, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite F. Daoût et de la juge émérite T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 29 juin 2020 et parvenue au greffe le 1er juillet 2020, un recours en annulation du chapitre 7, section 2 (notamment les articles 26 à 28), du décret-programme flamand « du budget 2020 » du 20 décembre 2019 (publié au Moniteur belge du 30 décembre 2019) a été introduit par la commune de Tessenderlo et le centre public d'action sociale de Tessenderlo, assistés et représentés par Me S. Taelemans, avocat au barreau d'Anvers. (...) II. En droit Quant aux dispositions attaquées et à leur contexte B.1.1. La commune de Tessenderlo et le centre public d'action sociale (ci-après : CPAS) de Tessenderlo, parties requérantes, demandent l'annulation des articles 26 à 28 du décret-programme flamand « du budget 2020 » du 20 décembre 2019 (ci-après : le décret-programme du 20 décembre 2019). Ces dispositions prévoient, à partir de l'année 2020, l'octroi d'une dotation aux communes, CPAS, régies communales autonomes, régies portuaires, zones de secours, zones policières, hôpitaux et associations d'aide sociale flamands qui, dans le cadre du financement des pensions des membres de leur personnel qui sont nommés à titre définitif, sont redevables d'une cotisation de responsabilisation, au sens des articles 19 et 20 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer « assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives » (ci-après : la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer).

B.1.2. Dans leur version initiale, les dispositions attaquées étaient libellées comme suit : « Section 2 - Financement des administrations locales : contributions de responsabilisation

Art. 26.A partir de 2020, le Gouvernement flamand accorde aux communes flamandes, CPAS, régies communales autonomes, régies portuaires, zones de secours, zones policières, hôpitaux et associations d'aide sociale une dotation à concurrence de la moitié des contributions de responsabilisation dues par eux, visées à l'article 19 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives.

La dotation ne tient pas compte de la réduction de la contribution de responsabilisation que les administrations peuvent obtenir en déduisant la prime due pour un régime de pension complémentaire pour leur personnel contractuel.

Pour les pourcentages de la contribution de base légale et pour le coefficient de responsabilisation, on se base sur les pourcentages sur lesquels sont basées les estimations des contributions de responsabilisation du Service fédéral des Pensions de mai 2019.

Des modifications aux pourcentages pour la contribution de base légale ou au coefficient de responsabilisation ne sont prises en compte que lorsqu'elles aboutissent à une diminution de la contribution de responsabilisation de cette administration.

Art. 27.Pour l'année 2020 la dotation pour chaque administration est arrêtée sur la base des estimations de la contribution de responsabilisation du Service fédéral des Pensions de mai 2019.

A partir de 2021 le Gouvernement flamand arrête la dotation, visée à l'article 26, pour chaque administration sur la base des estimations des contributions de responsabilisation du Service fédéral des Pensions qui sont disponibles chaque année le 31 octobre. Ce montant est corrigé par la différence entre la dotation accordée pour l'année précédente et la dotation effective à laquelle l'administration avait droit après que les chiffres soient devenus définitifs.

Art. 28.Les montants arrêtés sont payés en entier aux administrations le premier jour ouvrable du mois de décembre de chaque année ».

B.1.3. L'exposé des motifs du décret-programme du 20 décembre 2019 mentionne : « Contrairement aux autres niveaux de pouvoir, les administrations locales assurent elles-mêmes le financement des pensions de leur (ancien) personnel statutaire. A cette fin, la plupart des administrations locales sont affiliées au Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales. Ce fonds gère les réserves et transfère les ressources nécessaires au Service fédéral des Pensions, qui est chargé de verser les pensions.

Pour faire face à l'augmentation des dépenses de pension, le pourcentage des cotisations de base a été systématiquement revu à la hausse. Ainsi, pour les administrations initialement affiliées au fonds (pool 1), ce pourcentage est passé de 27,5 % en 2009 à 38,5 % en 2019. Jusqu'en 2011, toutes les administrations affiliées ont contribué solidairement aux charges des pensions de ces administrations.Comme les cotisations de base n'étaient plus suffisantes, malgré l'augmentation rapide des taux de cotisation, le législateur fédéral a partiellement supprimé cette solidarité en introduisant une cotisation de responsabilisation ( loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer ' assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives '). Depuis 2012, si les cotisations de base versées par une administration en fonction de la masse salariale statutaire ne sont pas suffisantes pour payer les pensions des anciens membres de son personnel statutaire, celle-ci doit verser une cotisation supplémentaire : la cotisation de responsabilisation. Cette cotisation de responsabilisation supplémentaire constitue un facteur imprévu qui, depuis, met de plus en plus les finances des communes sous pression.

L'augmentation du nombre des (anciens) membres du personnel (statutaire) qui sont pensionnés fait que la masse de pension est en constante augmentation, alors que la masse salariale statutaire (qui sert de base de calcul pour la cotisation de base) est en constante diminution du fait de la baisse de l'emploi statutaire. Cette situation contraint le Fonds de pension solidarisé à augmenter, d'une part, le pourcentage des cotisations sur la masse salariale et, d'autre part, le degré de responsabilisation (autrement dit, le ' coefficient de responsabilisation '). En vertu de l'article 19 de la loi précitée, la responsabilisation est déterminée annuellement, pour l'année précédente, au cours du troisième trimestre de l'année en cours, par le comité de gestion du Fonds. En outre, elle ne peut être inférieure à 50 % de la différence entre les pensions versées au cours de l'année précédente et les cotisations de base versées pour la même année. Jusqu'à présent, le comité de gestion a pu maintenir ces 50 %, mais selon des prévisions du Service fédéral des Pensions, ce coefficient devra passer à 75 % en 2024.

Cette évolution a un impact important sur les finances des administrations locales. Le Service fédéral des Pensions produit périodiquement (et plusieurs fois par an) des estimations actualisées de l'évolution des cotisations de base et de responsabilisation pour les années à venir. Les dernières estimations datent de mai 2019 et évaluent les montants nécessaires pour la période 2020-2024.

L'augmentation considérable des cotisations de responsabilisation estimées risque d'exercer une pression (trop) élevée sur les finances communales (ou sur les services ou investissements communaux) dès 2020 si le montant des mécanismes de financement actuels des communes flamandes (essentiellement le Fonds des communes et les dotations complémentaires du Fonds des communes) devait rester inchangé.

La politique de ressources humaines des administrations locales et surtout le mode de nomination du personnel ont un impact important sur le montant et sur l'évolution de la cotisation de responsabilisation.

Cette mesure vise à atténuer cet effet et à donner aux administrations locales plus de possibilités pour mener une politique du personnel autonome.

C'est pourquoi, à partir de 2020, le Gouvernement flamand introduira, en plus des dotations existantes, une nouvelle ligne de financement général pour les administrations locales à concurrence de la moitié de la cotisation de responsabilisation dont sont redevables les communes flamandes, les CPAS, les régies communales autonomes, les régies portuaires, les zones de secours, les zones policières, les hôpitaux et les associations d'aide sociale.

La réduction que les administrations peuvent obtenir sur la cotisation de responsabilisation en déduisant la prime due pour un régime de pension complémentaire pour leur personnel contractuel (deuxième pilier de pension) n'est pas prise en compte dans ce schéma de financement. L'autorité flamande part de la ' cotisation de responsabilisation brute '.

Le calcul de la dotation est basé sur les pourcentages de la cotisation de base légale et sur le coefficient de responsabilisation appliqué par le Service fédéral des Pensions dans les estimations des cotisations de responsabilisation de mai 2019. Les modifications des pourcentages de la cotisation de base légale ou du coefficient de responsabilisation ne sont prises en compte que si elles entraînent une diminution de la cotisation de responsabilisation de cette administration. Les effets de l'évolution de la masse salariale des membres du personnel statutaire sont par contre toujours inclus dans le calcul de la dotation (en plus comme en moins) » (Doc. parl., Parlement flamand, 2019-2020, n° 152/1, pp. 14-15).

B.1.4. Entre-temps, les dispositions attaquées ont été partiellement modifiées par les articles 55 à 57 du décret-programme « de l'ajustement du budget 2020 » du 26 juin 2020 (ci-après : le décret-programme du 26 juin 2020), qui disposent : «

Art. 55.Dans l'article 26 du décret-programme du 20 décembre 2019 accompagnant le budget 2020, les alinéas 3 et 4 sont remplacés par ce qui suit : ' Pour les pourcentages de la contribution de base légale et pour le coefficient de responsabilisation, on se base sur les pourcentages sur lesquels sont basées les estimations des contributions de responsabilisation du Service fédéral des Pensions de mai 2019. Des modifications à ces pourcentages ne sont prises en compte que lorsqu'elles aboutissent à une diminution de la contribution de responsabilisation de cette administration '.

Art. 56.L'article 27 du même décret est remplacé par ce qui suit : '

Art. 27.A partir de 2020 le Gouvernement flamand arrête la dotation, visée à l'article 26, pour chaque administration sur la base des estimations les plus récentes des contributions de responsabilisation mises à disposition par le Service fédéral des Pensions chaque année le 30 septembre. A partir de 2021 cette dotation est corrigée par la différence entre la dotation accordée pour l'année précédente et la dotation effective à laquelle l'administration avait droit après que la contribution de responsabilisation soit devenue définitive.

Si la correction visée à l'alinéa 1er aboutit à un montant négatif, le Gouvernement flamand peut récupérer ce montant auprès de l'administration. '.

Art. 57.L'article 28 du même décret est complété par un alinéa 2, rédigé comme suit : ' Si le crédit budgétaire d'une certaine année est insuffisant, les dotations sont versées aux administrations au prorata du crédit budgétaire disponible le premier jour ouvrable du mois de décembre de cette année. Le solde restant à payer pour cette année est ajouté au crédit budgétaire de l'année suivante et est payé dans les deux mois suivant l'inscription au budget du crédit nécessaire. ' ».

Ces modifications, qui sont entrées en vigueur le 27 juillet 2020, sont sans incidence sur l'examen de l'actuel recours en annulation.

B.2. La dotation ainsi prévue a été accordée pour la première fois par l'arrêté ministériel du 19 novembre 2020 « fixant et accordant une dotation pour l'année 2020 aux communes, CPAS, régies communales autonomes, régies portuaires, zones de secours, zones policières, hôpitaux et associations d'aide sociale flamands sur la base de la moitié de leur cotisation de responsabilisation ». Les montants des dotations individuelles pour l'année 2020 sont mentionnés dans l'annexe à l'arrêté ministériel. Il en ressort qu'aucune dotation n'a été accordée aux parties requérantes.

B.3.1. La loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer précitée, à laquelle l'article 26, attaqué, du décret-programme du 20 décembre 2019 fait référence, a mis en oeuvre une réforme du financement des pensions du personnel nommé des services publics provinciaux et locaux et des zones de police locales. Contrairement aux employeurs du secteur privé ou aux services publics fédéraux et aux ministères communautaires et régionaux, ces administrations supportent intégralement, donc sans intervention de l'Etat fédéral, la charge des pensions de leurs agents nommés et de leurs ayants droit (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-1770/001, p. 5). Le régime de financement ainsi réformé repose sur un système de répartition, qui implique que les cotisations de pension de base acquittées par chaque employeur sur la masse salariale qui correspond aux rémunérations payées au personnel nommé à titre définitif durant l'année servent à financer les pensions des anciens agents nommés à titre définitif des administrations concernées et de leurs ayants droit qui perçoivent une pension durant la même année.

B.3.2. Avant l'entrée en vigueur de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer, plusieurs systèmes, appelés « pools », régissaient les administrations provinciales et locales, en vue du financement des pensions légales de leurs agents nommés à titre définitif et de leurs ayants droit (ibid., pp. 4-5).

La loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer a fusionné ces pools en un fonds unique, créé au sein de l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales (ci-après : l'ONSSAPL), dénommé initialement « Fonds de pension solidarisé de l'ONSSAPL » et, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2014 « portant création de l'Office des régimes particuliers de sécurité sociale », le « Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales » (ci-après : le Fonds de pension solidarisé). Dans ce fonds, les dépenses et les recettes sont solidairement réparties entre tous les participants, qui sont également soumis à un seul et même taux de cotisation de pension de base.

B.3.3. Il résulte des articles 5 et 6 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer que les administrations provinciales et locales qui géraient anciennement les pensions de leur personnel nommé à titre définitif, soit elles-mêmes, soit via une institution de prévoyance, ont été affiliées d'office au Fonds de pension solidarisé. L'article 5, § 3, de cette même loi leur donnait toutefois la possibilité de s'opposer à cette affiliation d'office. En vertu de l'article 5, § 5, une administration qui s'oppose à l'affiliation d'office au Fonds de pension solidarisé reste libre de demander une affiliation ultérieurement.

B.3.4. Les articles 19 et 20 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer mettent à charge de certaines administrations provinciales et locales qui sont membres du Fonds de pension solidarisé une cotisation de responsabilisation en complément des cotisations patronales de pension. Comme il est dit en B.1.1, seules les administrations qui sont redevables d'une telle cotisation de responsabilisation peuvent prétendre à la dotation instaurée par les dispositions attaquées.

La cotisation de responsabilisation est due lorsque le taux de cotisation de pension propre à l'employeur concerné est supérieur au taux de cotisation de pension de base fixé en application de l'article 16 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer. Le taux de cotisation de pension propre est le rapport existant entre, d'une part, les dépenses en matière de pension que le Fonds de pension solidarisé a supportées au cours de l'année considérée pour les anciens membres du personnel de l'employeur concerné et leurs ayants droit et, d'autre part, la masse salariale correspondant à la rémunération soumise aux cotisations de pension qui a été liquidée par cet employeur à son personnel nommé à titre définitif affilié au Fonds, pour cette même année.

B.3.5. Comme il ressort des travaux préparatoires de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer, « ce sont en effet uniquement les employeurs responsabilisés qui doivent contribuer à la solidarité dans une plus juste mesure, puisqu'ils n'y participent actuellement pas assez et que cela génère un déficit » (ibid., p. 38). Les employeurs responsabilisés sont ceux dont la masse salariale des rémunérations payées au personnel nommé est trop faible par rapport à la charge que représentent les pensions dues aux anciens membres de leur personnel nommé et à leurs ayants droit.

B.3.6. Le complément aux cotisations patronales en matière de pension, qui est dû au titre de responsabilisation individuelle et calculé en application des dispositions précitées a pour objectif de compenser un phénomène spécifique qui aggrave le problème du financement ou, du moins, augmente le taux de cotisation : « Il s'agit principalement de la diminution du nombre d'agents nommés et, par voie de conséquence, de la baisse des cotisations pensions qui combinée à l'augmentation des charges de pensions, entraîne, compte tenu du mode de fixation du taux de cotisation, qui est basé sur un équilibre entre les recettes et les dépenses, une augmentation constante du taux de cotisation nécessaire pour couvrir les dépenses » (ibid., p. 6).

Pour endiguer ce phénomène, le législateur a voulu organiser une responsabilisation partielle de certains employeurs : « Un coefficient de ' responsabilisation ' identique est appliqué à toutes les administrations responsabilisées. Il est appliqué sur les éléments propres à la situation individuelle de chacune des administrations concernées, à savoir sur la différence entre la charge de pension supportée par la solidarité pour l'administration locale considérée et les cotisations pension payées au taux de base dans le cadre de la solidarité par cette administration. [...] [...] Les cotisations supplémentaires pension sont uniquement patronales sans participation de l'agent. D'une part, elles résultent du comportement de l'employeur qui n'est pas imputable aux agents » (ibid., pp. 18-19).

B.3.7. Comme la Cour l'a jugé par son arrêt n° 71/2013 du 22 mai 2013, il n'est pas injustifié que le législateur ait cherché à corriger les difficultés de financement des pensions entraînées par une réduction, par certains employeurs, du nombre d'agents nommés et, partant, de la masse salariale sur laquelle la cotisation de pension de base est calculée, en faisant supporter à ces employeurs une partie des conséquences financières de leur choix en ce qui concerne la nomination de leur personnel, par le paiement d'une cotisation de responsabilisation qui permet de compenser, fût-ce de manière partielle, la charge de pensions supplémentaire que ces employeurs font peser sur l'ensemble des administrations affiliées au Fonds de pension solidarisé.

B.3.8. Par l'article 12 de la loi du 30 mars 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/03/2018 pub. 17/04/2018 numac 2018040109 source service public federal securite sociale Loi relative à la non prise en considération de services en tant que personnel non nommé à titre définitif dans une pension du secteur public, modifiant la responsabilisation individuelle des administrations provinciales et locales au sein du Fonds de pension solidarisé, adaptant la règlementation des pensions complémentaires, modifiant les modalités de financement du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales et portant un financement supplémentaire du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales type loi prom. 30/03/2018 pub. 26/03/2019 numac 2019040701 source service public federal interieur Loi relative à la non-prise en considération de services en tant que personnel non nommé à titre définitif dans une pension du secteur public, modifiant la responsabilisation individuelle des administrations provinciales et locales au sein du Fonds de pension solidarisé, adaptant la règlementation des pensions complémentaires, modifiant les modalités de financement du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales et portant un financement supplémentaire du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales. - Traduction allemande d'extraits fermer « relative à la non prise en considération de services en tant que personnel non nommé à titre définitif dans une pension du secteur public, modifiant la responsabilisation individuelle des administrations provinciales et locales au sein du Fonds de pension solidarisé, adaptant la règlementation des pensions complémentaires, modifiant les modalités de financement du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales et portant un financement supplémentaire du Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales », le législateur a souhaité affiner encore la responsabilisation individuelle des employeurs instaurée par la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer, en prévoyant que 50 % du coût exposé pour la constitution d'une pension complémentaire destinée au personnel contractuel puissent être déduits de la cotisation de responsabilisation due (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2718/001, pp. 6 et 19, et DOC 54-2718/003, p. 8).

Il ressort des dispositions attaquées que le calcul de la dotation contestée ne tient pas compte de cette réduction de la cotisation de responsabilisation. Dans le passage de l'exposé des motifs cité en B.1.3, on peut lire que, dans cette optique, l'autorité flamande part de la « cotisation de responsabilisation brute » (Doc. parl., Parlement flamand, 2019-2020, n° 152/1, p. 15).

Quant à la recevabilité du recours en annulation B.4. Le Gouvernement flamand fait valoir que les parties requérantes n'invoquent pas de griefs contre les dispositions attaquées, dans la mesure où ces dispositions accordent une dotation aux régies communales autonomes, aux régies portuaires, aux zones de secours, aux zones policières, aux hôpitaux et aux associations d'aide sociale. De même, les parties requérantes ne justifieraient pas de l'intérêt requis à demander l'annulation de ces aspects des dispositions attaquées.

B.5.1. La Cour détermine l'étendue du recours en annulation en fonction du contenu de la requête et en particulier sur la base de l'exposé des moyens. La Cour limite son examen aux dispositions et aux aspects de ces dispositions contre lesquels des griefs sont effectivement dirigés.

B.5.2. Il ressort de l'exposé des moyens que les griefs des parties requérantes ne sont pas dirigés contre l'octroi, par les dispositions attaquées, d'une dotation aux régies communales autonomes, aux régies portuaires, aux zones de secours, aux zones policières, aux hôpitaux et aux associations d'aide sociale. Bien qu'elles fassent valoir, dans leur mémoire en réponse, qu'elles visent à l'annulation des dispositions attaquées dans leur ensemble, les parties requérantes n'exposent pas en quoi les aspects précités des dispositions attaquées seraient contraires aux règles dont la Cour garantit le respect.

B.5.3. La Cour n'examine donc les dispositions attaquées qu'en ce que ces dispositions accordent une dotation aux communes et aux CPAS. B.6. Dans ces circonstances, la Cour ne doit pas examiner si les parties requérantes justifient de l'intérêt requis à l'annulation des autres aspects des dispositions attaquées, notamment dans la mesure où celles-ci accordent une dotation aux régies communales autonomes, aux régies portuaires, aux zones de secours, aux zones policières, aux hôpitaux et aux associations d'aide sociale.

Quant au fond En ce qui concerne le premier moyen B.7. Le premier moyen est pris de la violation des règles répartitrices de compétences, plus précisément de l'article 5, § 1er, II, 2°, et de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, cinquième tiret, 9° et 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980). Selon les parties requérantes, le législateur décrétal ne serait pas compétent pour instaurer la dotation contestée, en ce que celle-ci vise à financer les pensions des agents des administrations locales qui sont nommés à titre définitif. Cette matière relèverait de la compétence de l'autorité fédérale. Contrairement à ce que le Gouvernement flamand fait valoir, les parties requérantes considèrent que, sur le plan de la répartition des compétences, les dispositions attaquées ne peuvent trouver un fondement ni dans la compétence régionale relative au financement général des communes ni, en ce qui concerne les CPAS, dans la compétence communautaire en matière d'aide sociale.

B.8. En vertu de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, cinquième tiret, de la loi spéciale du 8 août 1980, les régions sont compétentes en ce qui concerne les pouvoirs subordonnés et, en particulier, en ce qui concerne « la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des institutions provinciales et communales et des collectivités supracommunales », à l'exception « des régimes de pension du personnel et des mandataires ».

B.9.1. Dans son avis relatif à l'avant-projet qui a donné lieu au décret-programme du 20 décembre 2019, la section de législation du Conseil d'Etat observe que « la réglementation des systèmes de pension du personnel et des mandataires des pouvoirs subordonnés, conformément à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, cinquième tiret, de la loi spéciale du 8 août 1980, constitue une compétence réservée à l'autorité fédérale, y compris en ce qui concerne la réglementation du financement de ceux-ci » (CE, avis n° 66.660/1/3 du 25 octobre 2019, Doc. parl., Parlement flamand, 2019-2020, n° 152/1, p. 105).

B.9.2. Par son arrêt précité n° 71/2013, par lequel elle s'est prononcée sur les recours en annulation de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer précitée, la Cour a déduit de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, cinquième tiret, de la loi spéciale du 8 août 1980 que l'autorité fédérale est demeurée exclusivement compétente pour régler la matière des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales, de sorte qu'il revient au législateur fédéral de prendre les mesures qui s'imposent pour garantir le financement des pensions du personnel concerné. Le législateur fédéral était donc compétent pour mettre à charge de ces administrations, par les articles 19 et 20 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer, une cotisation de responsabilisation en complément des cotisations patronales de pension.

B.10. En vertu de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9° et 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980, les régions sont compétentes pour : « 9° le financement général des communes, des agglomérations et des fédérations de communes, des collectivités supracommunales et des provinces; 10° le financement des missions à remplir par les communes, les agglomérations et fédérations de communes, les collectivités supracommunales, les provinces et par d'autres personnes morales de droit public dans les matières qui relèvent de la compétence des régions, sauf lorsque ces missions se rapportent à une matière qui est de la compétence de l'autorité fédérale ou des communautés ». B.11.1. La compétence régionale relative au financement général des communes, visée à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9°, de la loi spéciale du 8 août 1980, porte sur les « modes de financement généralement quelconques en vertu desquels les communes [...] sont financées, suivant les critères qui ne sont pas directement liés à une mission ou tâche spécifique » (Doc. parl., Chambre, 1988, n° 516/1, p. 18). Par contre, lorsque le financement par la région porte sur une mission spécifique qui doit être exécutée par la commune, l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980 exige que cette mission se rapporte à une matière qui est du ressort de la région.

B.11.2. Le financement général visé à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9°, de la loi spéciale du 8 août 1980 permet aux communes de remplir des tâches qui font partie de l'autonomie locale. Dans le cadre de la compétence qui leur est conférée en vertu de cette disposition, les régions ont la possibilité de prendre des mesures visant à combattre les difficultés financières structurelles que ces administrations éprouvent, par exemple en raison des charges de pension qui pèsent sur elles. Cette compétence n'autorise toutefois pas le législateur décrétal à empiéter sur les compétences de l'autorité fédérale.

B.12.1. En vertu de l'article 26, attaqué, du décret-programme du 20 décembre 2019, une dotation est accordée notamment aux communes flamandes pour un montant équivalant à la moitié des cotisations de responsabilisation dues, au sens des articles 19 et 20 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer.

Ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires mentionnés en B.1.3, et comme le Gouvernement flamand le fait également valoir devant la Cour, le législateur décrétal a décidé de soutenir financièrement les communes parce que les cotisations de responsabilisation qu'elles doivent payer dans le cadre du régime de pension fédéral grèvent à ce point les finances communales que les communes ne sont plus en mesure de remplir leurs tâches en tant qu'administrations locales. Ainsi comprises, les dispositions attaquées visent de manière générale à améliorer la situation budgétaire des communes et à préserver le fonctionnement normal des pouvoirs subordonnés et l'autonomie locale, ce qui relève de la compétence des régions, ainsi que le prévoit l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9°, de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.12.2. La circonstance que, pour la fixation du montant qui revient à chaque commune, il est tenu compte du montant de la cotisation de responsabilisation due par la commune en vertu de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer ne signifie pas qu'il s'agit d'un financement d'une tâche ou mission spécifique qui porte sur une matière qui relève de la compétence de l'autorité fédérale, au sens de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980, ou, de manière plus générale, qu'il est porté atteinte à la compétence de l'autorité fédérale, mentionnée en B.9, de régler la matière des pensions des membres du personnel nommé des administrations provinciales et locales.

Les dispositions attaquées ne libèrent pas les communes des obligations qui leur sont imposées par la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer en ce qui concerne le financement des pensions du personnel nommé à titre définitif. Ces dispositions ne portent pas non plus atteinte à la politique que le législateur fédéral poursuit par la cotisation de responsabilisation, à savoir faire supporter par les employeurs les conséquences financières de leur choix en matière de nomination de leur personnel. Les communes demeurent par ailleurs libres de choisir l'affectation des moyens financiers qui leur sont alloués.

B.12.3. La dotation octroyée par les dispositions attaquées doit donc être considérée comme un complément de financement général, parallèlement au financement général via le Fonds communal et via d'autres subventions de fonctionnement général, qui s'inscrit dans le cadre de la compétence attribuée aux régions par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9°, de la loi spéciale du 8 août 1980. Cette dotation ne porte pas atteinte à la compétence fédérale relative aux régimes de pension du personnel et des mandataires des pouvoirs subordonnés, prévue à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, cinquième tiret, de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.13.1. En vertu de l'article 5, § 1er, II, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980, les communautés sont compétentes pour la « politique d'aide sociale, en ce compris les règles organiques relatives aux centres publics d'aide sociale ».

B.13.2. Le financement général des CPAS relève également de cette compétence des communautés. En ce qu'elles visent à soutenir la politique financière des CPAS, les dispositions attaquées relèvent dès lors de la compétence de la Communauté flamande.

B.13.3. Les communautés ne peuvent toutefois pas, lorsqu'elles mettent en oeuvre cette compétence, empiéter sur les compétences de l'autorité fédérale.

B.13.4. En ce qui concerne les CPAS, la matière des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif n'a pas fait l'objet d'une attribution explicite de compétence aux communautés ou aux régions. Dès lors qu'il s'agit d'une réglementation liée à la sécurité sociale, cette matière est restée une compétence fédérale, en vertu de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 12°, de cette même loi spéciale.

B.13.5. Pour les mêmes motifs, mutatis mutandis, que ceux qui sont mentionnés en B.12, les dispositions attaquées, en ce qu'elles portent sur les dotations qui sont accordées aux CPAS, ne violent pas la compétence réservée à l'autorité fédérale en matière de sécurité sociale.

B.14. Le premier moyen n'est pas fondé.

En ce qui concerne le second moyen B.15. Dans le second moyen, les parties requérantes font valoir que les dispositions attaquées sont contraires au principe d'égalité et de non-discrimination, tel qu'il est garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elles accordent une dotation aux seules administrations locales qui sont affiliées au Fonds de pension solidarisé, à l'exclusion des autres administrations locales. Les dispositions attaquées porteraient par ailleurs également atteinte au principe de l'autonomie locale et à l'article 9, paragraphe 4, de la Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985 (ci-après : la Charte européenne de l'autonomie locale).

B.16. Dans leur moyen, les parties requérantes n'exposent pas concrètement en quoi les dispositions attaquées violent l'article 9, paragraphe 4, de la Charte européenne de l'autonomie locale. Le moyen est irrecevable dans cette mesure.

B.17. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.18. La différence de traitement critiquée par les parties requérantes entre, d'une part, les administrations locales affiliées au Fonds de pension solidarisé, qui doivent s'acquitter d'une cotisation de responsabilisation au sens des articles 19 et 20 de la loi du 24 octobre 2011Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/10/2011 pub. 03/11/2011 numac 2011022356 source service public federal emploi, travail et concertation sociale et service public federal interieur Loi assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et contenant diverses dispositions modificatives fermer et qui se voient accorder une dotation en vertu des dispositions attaquées et, d'autre part, les administrations locales qui ne sont pas affiliées au même Fonds de pension et qui n'ont pas droit à une telle dotation repose sur un critère de distinction objectif, à savoir l'affiliation ou non au Fonds de pension solidarisé.

B.19. La dotation prévue par les dispositions attaquées, qui est accordée par voie de financement général, vise à combattre les difficultés financières structurelles que les communes et les CPAS éprouvent en raison des charges de pension qui pèsent sur eux. En excluant a priori de l'octroi de cette dotation les administrations qui ne sont pas affiliées au Fonds de pension solidarisé, le législateur décrétal utilise un critère de distinction qui n'est pas pertinent au regard de cet objectif. En effet, ces administrations aussi doivent assurer le financement des pensions de leur personnel nommé à titre définitif et elles peuvent alors tout aussi bien se retrouver dans une situation dans laquelle la masse salariale est à ce point faible par rapport aux charges de pension qu'elle entraîne des difficultés financières structurelles.

B.20. Les dispositions attaquées violent dès lors les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elles ne prévoient pas l'octroi d'une dotation pour les charges de pension du personnel nommé à titre définitif qui pèsent sur eux aux communes et aux CPAS qui ne sont pas affiliés au Fonds de pension solidarisé.

Il revient toutefois exclusivement au législateur décrétal de mettre fin à la lacune constatée et de fixer les critères d'octroi d'une intervention financière aux communes et CPAS visés.

B.21. Dans cette mesure, le second moyen est fondé.

Quant au maintien des effets B.22.1. Le Gouvernement flamand demande qu'en cas d'annulation, les effets des dispositions attaquées soient maintenus conformément à l'article 8, alinéa 3, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, essentiellement parce qu'une annulation non modulée dans le temps causerait des difficultés budgétaires aux administrations locales bénéficiaires.

B.22.2. L'inconstitutionnalité constatée ne porte pas sur les dispositions attaquées, dans la mesure où celles-ci prévoient une intervention financière à l'égard des communes et CPAS affiliés au Fonds de pension solidarisé qui doivent payer une cotisation de responsabilisation, mais sur l'absence d'une intervention financière comparable à l'égard des communes et CPAS qui ne sont pas affiliés à ce même Fonds de pension. L'arrêt d'annulation n'aura donc pas pour effet de priver de l'intervention financière les administrations locales qui bénéficient déjà des dispositions attaquées et il n'y a pas lieu d'accéder à la demande de maintien des effets formulée par le Gouvernement flamand.

Par ces motifs, la Cour - annule les articles 26 à 28 du décret-programme flamand « du budget 2020 » du 20 décembre 2019, mais uniquement en ce qu'ils ne prévoient pas l'octroi d'une dotation pour les charges de pension du personnel nommé à titre définitif qui pèsent sur eux aux communes et aux CPAS qui ne sont pas affiliés au Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 28 octobre 2021.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, L. Lavrysen