COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 13/2019 du 31 janvier 2019 Numéro du rôle : 6734 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 27 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 juillet 2015 « portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi » et l'article 175 du Code pénal social, tel qu'il était applicable en Région flamande, posées par le Tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et F. Daoût, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 27 septembre 2017 en cause de l'auditeur du travail de Bruxelles contre Filipa De Baptista Marques et la SPRL « Euro Cell », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 octobre 2017, le Tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 27 de l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi viole-t-il l'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et l'article 42 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises en ce qu'il assortit, à l'article 12 de la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer relative à l'occupation des travailleurs étrangers, de sanctions pénales les infractions à la réglementation en matière d'occupation des travailleurs étrangers sans qu'un accord de coopération ait été conclu avec les autres régions et l'Etat fédéral ? 2. Une personne physique domiciliée en Région de Bruxelles-Capitale et une personne morale dont le siège social est établi en Région de Bruxelles-Capitale - mais ayant des sièges d'exploitation tant en Région flamande qu'en Région wallonne - auxquelles est reprochée une infraction à la réglementation en matière d'occupation des travailleurs étrangers par suite du constat que ces personnes occupaient des travailleurs sur le territoire de la Région flamande, doivent-elles se voir appliquer la sanction pénale applicable en Région de Bruxelles-Capitale (article 27 de l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi) ou la sanction pénale applicable en Région flamande (article 175 du Code pénal social) ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la première question préjudicielle B.1. La première question préjudicielle porte sur l'article 27 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 juillet 2015 « portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi » (ci-après : l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer).

B.2. L'article 27 de l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer rétablit le texte de l'article 12, précédemment abrogé, de la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer « relative à l'occupation des travailleurs étrangers » (ci-après : la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer) et instaure des sanctions pénales pour les infractions à la réglementation relative à l'occupation des travailleurs étrangers.

L'article 12 de la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer, tel qu'il est applicable en Région de Bruxelles-Capitale, dispose : « § 1er. Est puni soit d'un emprisonnement de six mois à trois ans et d'une amende pénale de 600 à 6.000 euros ou de l'une de ces deux peines seulement, soit d'une amende administrative de 300 à 3.000 euros, l'employeur, son préposé, ou son mandataire qui, en contravention avec la présente loi et avec ses mesures d'exécution, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées, a fait ou laissé travailler un ressortissant étranger qui n'est pas admis ou autorisé à séjourner plus de trois mois en Belgique ou à s'y établir.

L'amende est multipliée par le nombre de travailleurs concernés. § 2. Est puni soit d'un emprisonnement de six mois à trois ans et d'une amende pénale de 600 à 6.000 euros ou de l'une de ces deux peines seulement, soit d'une amende administrative de 300 à 3.000 euros, l'employeur, son préposé, ou son mandataire qui, en contravention avec la présente loi et avec ses mesures d'exécution, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées, n'a pas, lors de l'occupation d'un ressortissant d'un pays tiers : 1° vérifié au préalable que celui-ci dispose d'un titre de séjour ou d'une autre autorisation de séjour valable;2° tenu à la disposition des services d'inspections compétents une copie ou les données de son titre de séjour ou de son autre autorisation de séjour valable, au moins pendant la durée de la période d'emploi;3° déclaré son entrée et sa sortie de service conformément aux dispositions légales et réglementaires. Au cas où le titre de séjour ou l'autre autorisation de séjour qui est présenté par le ressortissant étranger est un faux, la sanction prévue à l'alinéa 1er est applicable s'il est prouvé que l'employeur savait que ce document était un faux.

L'amende est multipliée par le nombre de travailleurs concernés. § 3. Est puni soit d'une amende pénale de 100 à 1.000 euros, soit d'une amende administrative de 50 à 500 euros, l'employeur, son préposé, ou son mandataire qui, en contravention avec la présente loi et avec ses mesures d'exécution, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées : 1° a fait ou a laissé travailler un ressortissant étranger sans avoir obtenu une autorisation d'occupation de l'autorité compétente et/ou qui ne possède pas de permis de travail;2° a fait ou a laissé travailler un ressortissant étranger en ne respectant pas les limites fixées par l'autorisation d'occupation et/ou le permis de travail;3° a fait ou a laissé travailler un ressortissant étranger pour une durée plus longue que celle de l'autorisation d'occupation et du permis de travail;4° a fait ou a laissé travailler un ressortissant étranger après le retrait de l'autorisation d'occupation ou du permis de travail;5° n'a pas remis le permis de travail au travailleur étranger ou le lui a remis moyennant paiement d'une somme ou d'une rétribution sous quelque forme que ce soit. L'amende est multipliée par le nombre de travailleurs concernés. § 4. Est puni soit d'un emprisonnement de six mois à trois ans et d'une amende pénale de 600 à 6.000 euros ou de l'une de ces deux peines seulement, soit d'une amende administrative de 300 à 3.000 euros, quiconque, qui, en contravention avec la présente loi et avec ses mesures d'exécution, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées : 1° a fait entrer en Belgique un ressortissant étranger ou a favorisé l'entrée en Belgique de celui-ci en vue d'y être occupé, sauf s'il s'agit d'un ressortissant étranger possédant un permis de travail valable et à l'exception du ressortissant étranger pour lequel l'employeur peut bénéficier d'une autorisation d'occupation postérieurement à son entrée en Belgique en vue d'y être occupé;2° a promis à un ressortissant étranger, moyennant une rétribution sous forme quelconque, soit de lui chercher un emploi, soit de lui procurer un emploi, soit d'accomplir des formalités en vue de son occupation en Belgique;3° a réclamé ou reçu d'un ressortissant étranger, une rétribution sous une forme quelconque, soit pour lui chercher un emploi, soit pour lui procurer un emploi, soit pour accomplir des formalités en vue de son occupation en Belgique;4° a servi d'intermédiaire entre un ressortissant étranger et un employeur ou les autorités chargées de l'application des dispositions de la présente loi ou de ses mesures d'exécution, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées, ou encore entre un employeur et ces mêmes autorités, en accomplissant des actes susceptibles d'induire en erreur, soit ce ressortissant étranger, soit l'employeur, soit lesdites autorités. L'amende est multipliée par le nombre de travailleurs concernés. § 5. Pour les infractions visées aux paragraphes 1er, 2 et 4, le juge peut, en outre, interdire au condamné d'exploiter, pour un terme d'un mois à trois ans, soit par lui-même, soit par personne interposée, tout ou partie de l'entreprise ou de l'établissement où l'infraction a été commise, ou d'y être employé à quelque titre que ce soit. § 6. Pour les infractions visées aux paragraphes 1er, 2 et 4, le juge peut, en outre, en motivant sa décision sur ce point, ordonner la fermeture, pour une durée d'un mois à trois ans, de tout ou partie de l'entreprise ou de l'établissement dans lequel les infractions ont été commises. § 7. La durée de la peine prononcée en application du paragraphe 5 ou 6 court à compter du jour où le condamné aura subi ou prescrit sa peine et, s'il est libéré conditionnellement, à partir du jour de la libération pour autant que celle-ci ne soit pas révoquée.

Elle produit cependant ses effets à compter du jour où la condamnation contradictoire ou par défaut est devenue définitive. § 8. Le juge peut uniquement infliger les peines visées aux paragraphes 5 ou 6 quand cela s'avère nécessaire pour faire cesser l'infraction ou empêcher sa réitération, pour autant que la condamnation à ces peines soit proportionnée à l'ensemble des intérêts socio-économiques concernés. En outre, pour les infractions visées au paragraphe 3, les peines visées aux paragraphes 5 ou 6 ne peuvent être infligées que pour autant que la santé ou la sécurité des personnes soit mise en danger par ces infractions.

Ces peines ne portent pas atteinte aux droits des tiers. § 9. Toute infraction à la disposition du jugement ou de l'arrêt qui prononce une interdiction ou une fermeture en application du paragraphe 5 ou 6 est punie d'une sanction visée au paragraphe 3 ».

B.3. Par sa première question préjudicielle, le juge a quo souhaite savoir si l'article 27 de l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer pouvait être adopté sans avoir conclu au préalable l'accord de coopération entre l'autorité fédérale et les autres régions prescrit par l'article 92bis, § 3, c), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Il est notamment demandé à la Cour si le fait de ne pas avoir conclu un accord de coopération entre les entités précitées pour déterminer l'applicabilité de leurs dispositions pénales respectives, en cas d'infractions à leurs réglementations respectives en matière d'emploi de travailleurs étrangers, est conforme à la disposition légale spéciale précitée.

B.4. L'article 42, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dispose : « Titre IVbis ' La Coopération entre l'Etat, les Communautés et les Régions ' de la loi spéciale [du 8 août 1980] est applicable à la Région de Bruxelles-Capitale, moyennant les adaptations nécessaires ».

L'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 s'applique dès lors par analogie à la Région de Bruxelles-Capitale.

B.5. La loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat a inséré dans l'article 92bis précité un paragraphe 3, c), selon lequel l'autorité fédérale et les régions concluent en tout cas un accord de coopération « pour la coordination des politiques d'octroi du permis de travail et d'octroi du permis de séjour, ainsi que les normes relatives à l'emploi de travailleurs étrangers ».

B.6. La coopération obligatoire prévue par l'article 92bis, § 3, c), précité a été justifiée comme suit dans les travaux préparatoires de la loi spéciale du 16 juillet 1993 : « La coordination entre, d'une part, l'autorité fédérale qui est compétente pour délivrer des permis de séjour et pour déterminer les normes relatives à l'emploi de travailleurs étrangers et, d'autre part, les Régions qui sont compétentes pour délivrer des permis de travail peut être considérablement améliorée en imposant l'obligation de conclure un accord de coopération, reprenant, entre autres, les éléments suivants : a) le cadre socio-économique dans lequel les permis de travail peuvent être délivrés, avec fixation éventuelle d'un contingent;b) [des] dispositions assurant une application uniforme de la réglementation en matière de permis de travail sur l'ensemble du territoire;c) [des] mesures visant à réaliser une application cohérente de la réglementation en matière de cartes de travail par rapport à la réglementation des permis de séjour;d) la mise au point d'un système d'échange d'information;e) l'élaboration d'un système de contrôle adéquat, entre autres, en vue de limiter l'application de la technique dite de rotation » (Doc. parl., Sénat, 1992-1993, n° 558/5, pp. 453-454).

B.7.1. Avant la sixième réforme de l'Etat, l'occupation des travailleurs étrangers constituait une matière pour laquelle les autorités fédérale et régionales disposaient chacune de compétences distinctes, mais interdépendantes. L'autorité fédérale exerçait la compétence normative et les régions étaient seulement compétentes pour l'application des normes fédérales.

Depuis la sixième réforme de l'Etat, l'article 6, § 1er, IX, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980, tel qu'il a été remplacé par la loi spéciale du 6 janvier 2014 et tel qu'il s'applique par analogie à la Région de Bruxelles-Capitale en vertu de l'article 4, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, stipule désormais dans des termes généraux que les régions sont compétentes pour « l'occupation des travailleurs étrangers, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées et aux dispenses de cartes professionnelles liées à la situation particulière de séjour des personnes concernées. La constatation des infractions peut aussi être effectuée par les fonctionnaires habilités à cette fin par l'autorité fédérale ». à l'exception des permis de travail, qui dérivent directement d'une situation de séjour spécifique, les régions sont compétentes, en matière d'occupation des travailleurs étrangers, « pour [la] réglementation, [son] application, [son] contrôle et [son] maintien » (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1, pp. 109-112).

B.7.2. Conformément à l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980, les régions peuvent également sanctionner dans les limites de leurs compétences le non-respect des dispositions de leurs décrets et fixer les sanctions pour non-respect de ces dispositions. En vertu de l'article 4, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, cette disposition est applicable par analogie aux ordonnances de la Région de Bruxelles-Capitale.

B.7.3. L'article 92bis, § 3, c), de la loi spéciale du 8 août 1980 est actuellement « en partie sans objet [...] à la suite du transfert du pouvoir normatif de l'autorité fédérale aux régions en application de l'article 6, § 1er, IX, 3°, LSRI. La disposition conserve toutefois sa pertinence pour le permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées et pour les dispenses de cartes professionnelles liées à la situation particulière de séjour des personnes concernées, l'autorité fédérale restant compétente à cet égard pour l'établissement des normes, et les régions pour leur application (article 6, § 1er, IX, 4°, LSRI) » (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/3, pp. 38-39).

B.7.4. Dans ce cadre, le 2 février 2018, l'Etat fédéral, la Région wallonne, la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone ont conclu, en vue de transposer notamment la directive 2011/98/UE, un accord de coopération au sens de la disposition de la loi spéciale précitée « portant sur la coordination des politiques d'octroi d'autorisations de travail et d'octroi du permis de séjour, ainsi que les normes relatives à l'emploi et au séjour des travailleurs étrangers » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2933/001, et Sénat, 2017-2018, n° 6-411/1). Cet accord de coopération porte avant tout sur l'établissement de la procédure combinée et la modification des documents de séjour afin de créer un titre combiné « séjour-travail ». Par ailleurs, les dispositions de l'accord (en particulier le chapitre II, section 3 - Surveillance, contrôle et sanctions) concernent le constat des infractions par les services d'inspection des entités respectives et non l'établissement de sanctions pénales par les parties concernées.

B.8. Il ressort de ce qui précède que l'obligation de conclure un accord de coopération prévue par le législateur spécial ne concerne pas la compétence normative pénale des régions dans le domaine de l'occupation des travailleurs étrangers. La disposition en cause est dès lors conforme à l'article 92bis, § 3, c), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, lu en combinaison avec l'article 42, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

B.9. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la seconde question préjudicielle B.10. La seconde question préjudicielle, lue à la lumière des faits et de la motivation contenus dans le jugement de renvoi, porte sur le respect de la répartition des compétences territoriales par l'article 27 de l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer et par l'article 175 du Code pénal social, tel qu'il était applicable en Région flamande.

Elle relève de la compétence de la Cour sur la base de l'article 26, § 1er, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle.

B.11. Les articles 5, 39 et 134 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 2 et 19, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et avec les articles 2, § 1er, et 7 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, ont déterminé une répartition exclusive des compétences territoriales. Un tel système suppose que l'objet de toute norme adoptée par un législateur régional puisse être localisé dans le territoire de sa compétence, de sorte que toute relation ou situation concrète soit réglée par un seul législateur.

B.12. Ni la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer relative à l'occupation des travailleurs étrangers, telle qu'elle est applicable dans la Région de Bruxelles-Capitale, en particulier son article 12, rétabli par l'article 27 de l' ordonnance du 9 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 09/07/2015 pub. 02/09/2015 numac 2015031449 source region de bruxelles-capitale Ordonnance portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi fermer, ni la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer, telle qu'elle est applicable en Région flamande, lue en combinaison avec l'article 175 du Code pénal social, tel qu'il était applicable dans cette Région au moment des faits, ne formulent elles-mêmes des critères de localisation, de sorte que leur champ d'application est lui-même régi par les dispositions constitutionnelles précitées et par les dispositions des lois spéciales précitées.

Pour apprécier la localisation d'une norme dans l'aire de compétence fixée par la Constitution et par les lois spéciales, il faut tenir compte de la nature et de l'objet de la compétence matérielle attribuée.

B.13. En l'espèce, la compétence régionale examinée est celle de « l'occupation des travailleurs étrangers », visée à l'article 6, § 1er, IX, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980. En conséquence, les dispositions visées en B.12 doivent être interprétées en ce sens qu'elles sont applicables, d'une part, à l'occupation de travailleurs étrangers dans la Région de Bruxelles-Capitale et, d'autre part, à l'occupation de travailleurs étrangers dans la Région flamande, quel que soit le lieu d'établissement du siège social ou d'exploitation de l'employeur concerné si celui-ci diffère du lieu d'occupation du travailleur étranger.

B.14. Dans cette interprétation, les dispositions en cause sont compatibles avec les dispositions précitées de la Constitution et des lois spéciales.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 27 de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 juillet 2015 « portant les premières mesures d'exécution et d'application de la sixième réforme de l'Etat relatives à la surveillance et au contrôle en matière d'emploi » ne viole pas l'article 92bis, § 3, c), de la de loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, lu en combinaison avec l'article 42, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises. - Dans l'interprétation mentionnée en B.13, la loi du 30 avril 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/04/1999 pub. 21/05/1999 numac 1999012338 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers fermer relative à l'occupation des travailleurs étrangers, telle qu'elle est applicable dans la Région de Bruxelles-Capitale, en particulier son article 12, rétabli par l'article 27 de l'ordonnance précitée du 9 juillet 2015, et la loi précitée, telle qu'elle est applicable en Région flamande, lue en combinaison avec l'article 175 du Code pénal social, tel qu'il était applicable dans cette Région au moment des faits, ne violent pas les règles déterminant les compétences territoriales respectives de la Région de Bruxelles-Capitale et de la Région flamande.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 31 janvier 2019.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux A. Alen