Extrait de l'arrêt n° 164/2018 du 29 novembre 2018 Numéro du rôle : 6655 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 16 et 28 du décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007 relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur, posées par le Tribunal de première instance de Liège, division Liège.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, T. Merckx-Van Goey, T. Giet, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 20 avril 2017 en cause de la SPRL « Fimaseb » contre la ville de Liège, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 mai 2017, le Tribunal de première instance de Liège, division Liège, a posé les questions préjudicielles suivantes : « Les articles 16 et 28 du décret wallon du 18 octobre 2007 relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur violent-ils l'article 170, § 4, de la Constitution en ce que ces dispositions portent atteinte à l'autonomie fiscale des communes en prévoyant que les communes ne peuvent plus lever de taxes sur les services de taxis qu'à concurrence d'un montant maximal de 600 euros et que, concernant les services de location de voitures avec chauffeur, plus aucune taxe communale ne peut être levée alors que l'article 170, § 4, de la Constitution réserve au seul législateur fédéral de déterminer les exceptions au principe de l'autonomie fiscale des communes, dont la nécessité est démontrée de sorte que les régions ne sont pas compétentes en la matière ? Les articles 16 et 28 du décret wallon du 18 octobre 2007 relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en ce qu'ils prévoient un régime spécifique pour les entreprises de services de location de véhicules avec chauffeur, qui peuvent être soumises à une taxe régionale d'un maximum de 250 euros alors que les entreprises de services de taxis peuvent, quant à elles, être soumises à une taxe communale d'un maximum de 600 euros alors que l'article 1er, 1° et 2° du décret du 18 octobre 2007 décrit ces services comme présentant des caractéristiques objectivement comparables et que les services de taxis et les services de location de voitures avec chauffeur utilisent le même type de véhicules et sont susceptibles d'effectuer le même type de transport, même si le champ d'activité des services de taxis est plus large, et se trouvent dans une même situation objective et impersonnelle ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause et à leur contexte B.1. Les articles 3, 16, 18 et 28 du décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007 relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur (ci-après : le décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007) disposent : «

Art. 3.Nul ne peut, sans autorisation préalable du collège, exploiter un service de taxis au moyen d'un ou de plusieurs véhicules au départ de la voie publique ou de tout autre endroit non ouvert à la circulation publique qui se situe sur le territoire de la Région wallonne ». «

Art. 16.Les autorisations délivrées sur la base de l'article 3 peuvent donner lieu à la perception d'une taxe annuelle et indivisible à charge de la personne physique ou morale bénéficiant de l'autorisation.

Cette taxe est perçue par la commune, dans les limites et conditions arrêtées par le Gouvernement. Elle ne pourra être d'un montant supérieur à 600 euros par véhicule. La taxe visée au présent article est due pour toute l'année, indépendamment du moment auquel l'autorisation a été délivrée. Elle est due au 1er janvier de l'année civile ou au moment de la délivrance de l'autorisation.

La diminution du nombre de véhicules ne donne pas lieu à un remboursement de la taxe. Cela vaut également pour la suspension ou le retrait d'une autorisation ou pour la mise hors service d'un ou de plusieurs véhicules pour quelque raison que ce soit.

L'introduction d'une plainte n'abroge pas la recouvrabilité de la taxe.

Le montant maximal visé ci-dessus peut être adapté par le Gouvernement wallon aux fluctuations de l'indice des prix à la consommation ». «

Art. 18.Nul ne peut, sans autorisation préalable du Gouvernement, exploiter un service de location de voitures avec chauffeur au moyen d'un ou de plusieurs véhicules, sur le territoire de la Région wallonne.

Le Gouvernement fixe les conditions auxquelles une autorisation délivrée par une autre région est valable sur le territoire de la Région wallonne ». «

Art. 28.Les autorisations délivrées sur la base de l'article 18 peuvent donner lieu à la perception d'une taxe annuelle et indivisible à charge de la personne physique ou morale titulaire de l'autorisation.

Cette taxe est perçue par le Gouvernement selon les modalités et les conditions qu'il détermine. Elle ne pourra être d'un montant supérieur à 250 euros. La taxe visée au présent article est due pour toute l'année, indépendamment du moment auquel l'autorisation a été délivrée. Elle est due au 1er janvier de l'année civile ou au moment de la délivrance de l'autorisation.

La diminution du nombre de véhicules ne donne pas lieu à un remboursement de la taxe. Cela vaut également pour la suspension ou le retrait d'une autorisation ou pour la mise hors service d'un ou de plusieurs véhicules pour quelque raison que ce soit.

L'introduction d'une plainte n'abroge pas la recouvrabilité de la taxe.

Le montant maximal visé ci-dessus peut être adapté par le Gouvernement wallon aux fluctuations de l'indice des prix à la consommation ».

B.2. Il ressort des travaux préparatoires relatifs au décret en cause que le législateur décrétal a voulu mettre en oeuvre les compétences attribuées à la Région wallonne par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce qui concerne les services de taxis et les services de location de voitures avec chauffeur.

Il ressort également de ces travaux préparatoires que le législateur décrétal a voulu, d'une part, encadrer les services de location de voitures avec chauffeur qui, à défaut de réglementation : « constituent une source de concurrence déloyale au préjudice des entreprises de taxis qui sont soumises, quant à elles, aux nombreuses obligations légales et réglementaires découlant de la loi du 27 décembre 1974 et de ses arrêtés d'exécution.

L'absence de réglementation rend impossible tout contrôle à l'encontre de certains de ces services qui sont, en réalité, des taxis déguisés.

Le présent projet de décret tend à combler ces lacunes : il soumet ces services à autorisation administrative préalable ainsi qu'à une réglementation propre » (Doc. parl., Parlement wallon, 2006-2007, n° 640/1, p. 3).

Le législateur décrétal a entendu, d'autre part, lutter contre la concurrence déloyale dans le secteur des services de taxis : « L'une des préoccupations du secteur est de lutter contre le maraudage, pratique qui consiste, pour un exploitant, à stationner ou à circuler sur une autre commune que celle qui a délivré l'autorisation d'exploiter, et ce, en vue de trouver un client » (ibid., p. 2).

Ces travaux préparatoires énoncent également : « Les conditions d'exploitation des services de taxis sont fixées par les communes et les autorisations d'exploiter sont délivrées par elles. Cependant, les communes ne prennent en compte que leur propre intérêt en ignorant la situation dans les communes périphériques. Dès lors, certaines communes délivrent de nombreuses autorisations d'exploiter, sans rapport avec leur population ni avec le service de transport à assurer, n'y voyant que l'avantage d'une perception fiscale. Les exploitants tentent alors de valoriser leur autorisation sur le territoire de communes voisines.

Les dispositions de la loi du 27 décembre 1974 se révèlent insuffisantes pour faire face à cette concurrence déloyale, ce qui a parfois placé certains exploitants dans une situation critique.

Le présent projet de décret tend à rétablir un certain ordre en la matière en laissant au Gouvernement wallon le soin de fixer certaines conditions d'exploitation à respecter par les communes ainsi que des critères permettant de limiter le nombre d'autorisations délivrées par les communes.

En outre, les autorisations d'exploiter un service de taxis, délivrées par la commune, seront désormais soumises à une tutelle d'approbation du Gouvernement wallon. En effet, les communes sont les plus aptes à évaluer les besoins, à effectuer les enquêtes, à décider des emplacements, etc. Mais, il apparaît important qu'elles soient encadrées par le Gouvernement. De plus, le Gouvernement wallon sera meilleur interlocuteur dans les rapports avec les autres Régions pour arriver à un accord de coopération.

La taxe est, comme par le passé, perçue par la commune à son bénéfice.

Les autorisations pour l'exploitation des taxis étant délivrées, comme le prévoit le présent projet de décret, par les communes, il est juste que celles-ci puissent recevoir les produits de la taxe. Le législateur décrétal estime néanmoins qu'il convient de limiter le montant maximal de la taxe, et ce, afin d'éviter que des montants exagérés ne puissent remettre en cause l'existence de ces services qui sont de compétence régionale. En outre, la limitation des montants pourra favoriser la conclusion d'un accord de coopération entre les Régions en matière de taxis. On notera que cette limitation, qui ne vise qu'une taxe spécifique, aura un impact limité sur la fiscalité communale » (ibid., pp. 3 et 4).

Enfin, le législateur décrétal a entendu établir ses propres règles : « En outre, il y a lieu de mentionner une réglementation fédérale obsolète, qui n'est plus appliquée qu'en Région wallonne. Par conséquent, l'absence de législation spécifique pose de réels problèmes » (Doc. parl., Parlement wallon, 2006-2007, n° 640/3, p. 3).

Quant à la portée des questions préjudicielles B.3. Les deux questions préjudicielles portent sur la constitutionnalité des articles 16 et 28 du décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007.

B.4. Il ressort des faits du litige soumis au juge a quo qu'une entreprise de services de taxis conteste le paiement d'une taxe établie en application d'un règlement-taxe communal de la ville de Liège du 26 janvier 2010 relatif à la taxe sur les exploitations de services de taxis, dont l'article 16 du décret en cause constitue la base légale.

La Cour détermine la portée des questions préjudicielles en tenant compte de l'objet du litige pendant devant le juge a quo et de la motivation de la décision de renvoi.

L'article 28 du décret en cause concerne la taxe liée à l'autorisation d'exploiter un service de location de voitures avec chauffeur au moyen d'un ou de plusieurs véhicules, sur le territoire de la Région wallonne, visée par l'article 18 du décret en cause. Cette disposition ne fait pas l'objet du litige pendant devant le juge a quo.

La Cour limite l'examen des deux questions préjudicielles à l'article 16 du décret en cause.

Quant à la première question préjudicielle B.5. La première question préjudicielle invite la Cour à se prononcer sur la conformité de l'article 16 du décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007 avec l'article 170, § 4, de la Constitution, en ce que cette disposition porterait atteinte à l'autonomie fiscale des communes en prévoyant que les communes ne peuvent plus lever de taxes sur les services de taxis qu'à concurrence d'un montant maximal de 600 euros, alors que l'article 170, § 4, de la Constitution réserve au seul législateur fédéral la compétence de déterminer les exceptions au principe de l'autonomie fiscale des communes, dont la nécessité est démontrée, de sorte que les régions ne sont pas compétentes en la matière.

B.6.1. L'article 170, § 4, de la Constitution dispose : « Aucune charge, aucune imposition ne peut être établie par l'agglomération, par la fédération de communes et par la commune que par une décision de leur conseil.

La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa 1er, les exceptions dont la nécessité est démontrée ».

B.6.2. En vertu de l'article 170, § 4, alinéa 2, de la Constitution, la loi peut « [déterminer] les exceptions dont la nécessité est démontrée » aux impositions qui sont établies pour les besoins d'une commune.

Conformément à cette disposition, l'agglomération, la fédération des communes et la commune disposent d'une compétence fiscale autonome, sauf lorsque la loi a déterminé ou détermine ultérieurement les exceptions dont la nécessité est démontrée.

B.6.3. L'on peut déduire des travaux préparatoires de l'article 170 de la Constitution qu'en adoptant la règle contenue dans l'alinéa 2 de l'article 170, § 4, le Constituant entendait prévoir une « sorte de mécanisme de défense » de l'Etat « à l'égard des autres niveaux de pouvoir, de manière à se réserver une matière fiscale propre » (Doc. parl., Chambre, S.E. 1979, n° 10-8/4°, p. 4).

Le Premier ministre a également décrit cette règle comme un « mécanisme régulateur » : « La loi doit être ce mécanisme régulateur et doit pouvoir déterminer quelle matière imposable est réservée à l'Etat. Si on ne le faisait pas, ce serait le chaos et cet imbroglio n'aurait plus aucun rapport avec un Etat fédéral bien organisé ou avec un Etat bien organisé tout court » (Ann., Chambre, 22 juillet 1980, p. 2707. Voy. également : ibid., p. 2708; Ann., Sénat, 28 juillet 1980, pp. 2650-2651). « Je tiens à souligner [...] que, dans ce nouveau système de répartition des compétences fiscales entre l'Etat, les communautés et les régions et institutions du même niveau, les provinces et les communes, c'est l'Etat qui a le dernier mot. C'est ce que j'appelle le mécanisme régulateur » (Ann., Sénat, 28 juillet 1980, p. 2661).

B.6.4. Il découle de l'article 170, § 4, alinéa 2, de la Constitution qu'en ce qui concerne les impôts communaux, celui-ci réserve au législateur fédéral les exceptions dont la nécessité est démontrée, de sorte que les régions ne peuvent adopter une réglementation qui aurait pour effet de restreindre le pouvoir des communes d'instaurer une taxe que si les conditions d'application de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles sont réunies.

Il est requis, à cette fin, que la réglementation adoptée soit nécessaire à l'exercice des compétences de la région, que la matière se prête à un régime différencié et que l'incidence des dispositions en cause sur cette matière ne soit que marginale.

B.7.1. En autorisant les communes à percevoir une taxe liée à l'octroi d'une autorisation d'exploiter un service de taxis, dans les limites et conditions arrêtées par le Gouvernement et à concurrence d'un montant maximal de 600 euros, l'article 16 du décret en cause limite l'autonomie dont jouissent les communes en matière fiscale.

B.7.2. Le législateur décrétal est dès lors tenu, sur ce point, de justifier son intervention par le recours aux pouvoirs implicites dont la nécessité doit être démontrée pour l'exercice de compétences régionales propres.

B.7.3. Comme il ressort des travaux préparatoires cités en B.2, le législateur décrétal a estimé que la disposition en cause constituait un instrument nécessaire pour mettre en oeuvre les compétences de la Région wallonne en matière de services de taxis, attribuées par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, lequel dispose : « Art. 6, § 1. Les matières visées à l'article 39 de la Constitution sont : [...] X. En ce qui concerne les travaux publics et le transport : [...] 8° le transport en commun urbain et vicinal, en ce compris les services réguliers spécialisés, les services de taxis et les services de location de voitures avec chauffeurs;[...] ».

Le législateur décrétal entendait, dans l'exercice de cette compétence régionale, lutter contre la concurrence déloyale dans le secteur des services de taxis, en encadrant la fiscalité communale dans ce secteur, pour préserver la viabilité de ce dernier.

L'article 16 du décret en cause ne prévoit aucune obligation d'instaurer une taxe communale, mais encadre la compétence fiscale de la commune, en prévoyant notamment que la taxe ne pourra pas dépasser un montant de 600 euros par véhicule.

Dans le but d'instaurer une réglementation destinée à garantir la cohérence du secteur des services de taxis et l'effectivité de la lutte contre la concurrence déloyale dans ce secteur, le législateur décrétal a pu estimer nécessaire d'encadrer la fiscalité communale en fixant notamment le montant maximum de la taxe, dès lors que la pratique avait démontré que l'exercice de la compétence fiscale des communes pouvait, dans ce secteur, conduire à une concurrence exacerbée et contraire à l'intérêt général.

B.7.4. Il apparaît donc que l'article 16 du décret en cause est nécessaire pour l'exercice de la compétence relative aux services de taxis, visée à l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

B.7.5. Il ressort par ailleurs des travaux préparatoires cités en B.2 que la matière se prête à une réglementation différenciée et que l'incidence de la disposition en cause sur la compétence réservée au législateur fédéral est marginale.

B.8. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la deuxième question préjudicielle B.9. La deuxième question préjudicielle porte sur la compatibilité de l'article 16 du décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007 avec les articles 10, 11 et 172 de la Constitution, en ce qu'il permet aux communes de percevoir une taxe communale d'un montant maximum de 600 euros à charge des entreprises de services de taxis, alors que l'article 28 de ce décret prévoit un régime spécifique pour les entreprises de services de location de véhicules avec chauffeur, qui peuvent être soumises à une taxe régionale d'un montant maximum de 250 euros.

B.10. L'article 1er du décret en cause définit les services de taxis et les services de location de voitures avec chauffeur de la manière suivante : « Pour l'application du présent décret, il faut entendre par : 1° services de taxis : les services qui assurent, avec chauffeur, le transport rémunéré de personnes par véhicules automobiles et qui réunissent les conditions suivantes : - le véhicule de type voiture, voiture mixte ou minibus, au sens de l'arrêté royal du 15 mars 1968 portant règlement général sur les conditions techniques auxquelles doivent répondre les véhicules automobiles et leurs remorques, leurs éléments ainsi que les accessoires de sécurité, est, d'après son type de construction et son équipement, apte à transporter au maximum neuf personnes - le chauffeur compris - et est destiné à cet effet; - le véhicule est mis à la disposition du public, soit à un point de stationnement déterminé sur la voie publique au sens du règlement général sur la police de la circulation routière, soit en tout autre endroit non ouvert à la circulation publique; - la mise à disposition porte sur le véhicule et non sur chacune des places; - la destination est fixée par le client; 2° services de location de voitures avec chauffeur : les services de transport rémunéré de personnes par véhicules automobiles qui ne sont ni des services de taxis ni des services de taxis collectifs, et qui sont assurés au moyen de véhicules qui, d'après leur type de construction et leur équipement, sont aptes à transporter au maximum neuf personnes - le chauffeur compris - et sont destinés à cet effet et qui répondent à l'une des conditions suivantes : - la voiture est mise à la disposition du public en vue soit d'une cérémonie, soit d'un déplacement d'une durée minimale de trois heures; - la voiture est réservée au transport de la clientèle d'un hôtel déterminé; - la voiture est mise à la disposition d'une personne déterminée en vertu d'un contrat portant sur un ensemble de prestations à effectuer au cours d'une période de sept jours consécutifs au moins; [...] ».

B.11. A la différence des services de location de voitures avec chauffeur, les services de taxis peuvent être offerts à partir d'emplacements situés sur la voie publique. L'autorisation d'exploiter un service de taxis, qui est délivrée en fonction de l'utilité publique du service, dans les limites arrêtées par le Gouvernement (article 5 du décret en cause) comprend l'autorisation de stationner sur la voie publique. En effet, l'article 17 du décret en cause dispose : « Tout exploitant autorisé par le collège à exploiter un service de taxis est autorisé à faire occuper, par ses véhicules pour lesquels l'autorisation a été délivrée conformément aux dispositions de l'article 4, n'importe quel point de stationnement réservé aux taxis situé sur la voie publique et qui est inoccupé, ou tout lieu de stationnement non situé sur la voie publique dont il est propriétaire ou dont il a la jouissance.

En aucun cas, le nombre de voitures présentes à un point de stationnement situé sur la voie publique ne peut dépasser le nombre d'emplacements qui y sont prévus ».

En revanche, l'article 29 du décret en cause prévoit que l'exploitant autorisé par le Gouvernement à exploiter un service de location de voitures avec chauffeur ne peut faire occuper par ses véhicules qui ne sont pas en service que des points de stationnement non situés sur la voie publique qui se trouvent à l'intérieur d'un bâtiment ou d'un garage dont l'exploitant du service est propriétaire ou dont il dispose et qui constitue le siège de l'exploitation de l'entreprise.

Il ressort également des travaux préparatoires relatifs à l'article 16 du décret en cause que la taxe communale sur les services de taxis est liée à l'autorisation d'exploiter et à l'autorisation de stationner sur la voie publique : « L'autorisation unique d'exploiter et de stationner donne lieu à la perception d'une taxe unique par la commune. En effet, la délivrance de l'autorisation d'exploiter un service emporte celle de stationner sur n'importe quel point de stationnement réservé aux taxis et situé sur la voie publique; dès lors, la notion de taxe et de surtaxe découlant de l'ancienne distinction entre autorisation d'exploiter et permis de stationner ne se justifie plus » (Doc. parl., Parlement wallon, 2006-2007, n° 640/1, p. 7).

B.12. En autorisant les communes à percevoir une taxe d'un montant maximum de 600 euros lorsqu'elles délivrent une autorisation d'exploiter un service de taxis, alors que l'autorisation d'exploiter un service de location de voitures avec chauffeur au moyen d'un ou de plusieurs véhicules, délivrée par le Gouvernement wallon, conformément à l'article 18 du décret en cause, peut donner lieu à la perception d'une taxe régionale d'un montant maximum de 250 euros, l'article 16 du décret en cause crée une différence de traitement entre les exploitants d'un service de taxis et les exploitants d'un service de location de voitures avec chauffeur.

B.13. Les articles 10 et 11 de la Constitution garantissent le principe d'égalité et de non-discrimination. L'article 172 de la Constitution est une application particulière de ce principe en matière fiscale.

Le principe d'égalité en matière fiscale n'interdit pas au législateur de traiter de manière différente certains contribuables, pour autant que la différence de traitement ainsi créée puisse se justifier raisonnablement.

B.14. La différence de traitement mentionnée en B.12 repose sur un critère objectif, à savoir l'objet du service exploité : un service de taxis, d'une part, et un service de location de voitures avec chauffeur, d'autre part. Cette différence est raisonnablement justifiée par le fait que les véhicules utilisés par les services de taxis sont autorisés à stationner sur la voie publique, à la différence des véhicules qui ne sont pas en service, utilisés par les services de location de voitures avec chauffeur, comme il a été indiqué en B.11. L'autorisation d'exploitation qui est accordée par la commune à un service de taxis comprend donc aussi l'autorisation de stationner sur la voie publique.

La taxe ne revêt d'ailleurs pas un caractère disproportionné. Son montant est en effet plafonné à 600 euros par véhicule. Ce montant ne peut pas être considéré comme déraisonnable au regard du but poursuivi.

Il en découle que la différence de traitement mentionnée en B.12 n'est pas dépourvue de justification raisonnable.

B.15. La deuxième question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 16 du décret de la Région wallonne du 18 octobre 2007 relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur ne viole ni l'article 170, § 4, ni les articles 10, 11 et 172 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 29 novembre 2018.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût