Extrait de l'arrêt n° 5/2016 du 14 janvier 2016 Numéro du rôle : 6105 En cause : le recours en annulation de l'article 23 de la loi du 19 avril 2014 « fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opé La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges E. De G(...)

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numac: 2016200431

pub.: 14/03/2016

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COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 5/2016 du 14 janvier 2016 Numéro du rôle : 6105 En cause : le recours en annulation de l'article 23 de la loi du 19 avril 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/04/2014 pub. 23/07/2014 numac 2014000570 source service public federal interieur Loi fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile fermer « fixant certains aspects de l'aménagement du temps de travail des membres professionnels opérationnels des zones de secours et du Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région Bruxelles-Capitale et modifiant la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police type loi prom. 15/05/2007 pub. 20/09/2007 numac 2007011398 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant assentiment à l'accord de coopération du 9 février 2007 modifiant l'accord de coopération du 13 décembre 2002 entre l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'exécution et au financement de l'assainissement du sol des stations-service fermer relative à la sécurité civile », introduit par la ville d'Andenne.

L'accord est obtenu au plus tard le 1er novembre de l'année précédant l'année pour laquelle la dotation est prévue.

Pour la première inscription de la dotation communale, le conseil de prézone peut décider de postposer la date du 1er novembre 2014 et obtenir un accord au plus tard le 1er novembre 2015. '. 2° l'article est complété par un § 3 rédigé comme suit : ' § 3.A défaut d'un tel accord, la dotation de chaque commune est fixée par le gouverneur de province en tenant compte des critères suivants pour chaque commune : - la population résidentielle et active; - la superficie; - le revenu cadastral; - le revenu imposable; - les risques présents sur le territoire de la commune; - le temps d'intervention moyen sur le territoire de la commune; - la capacité financière de la commune.

Une pondération d'au moins 70 % est attribuée au critère " population résidentielle et active ".

Le gouverneur notifie à chaque commune le montant de la dotation communale qu'il lui incombe de supporter au plus tard le 15 décembre de l'année précédant celle pour laquelle la dotation est prévue.

Pour les trois années suivant l'intégration des services d'incendie dans les zones de secours, le gouverneur tient compte, dans la fixation de la dotation communale, du passif des communes en matière de redevances telles visées à l'article 10, § 4, de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile.

Le gouverneur peut décider de modalités de paiement spécifiques pour ce qui concerne le paiement des dotations communales.

Le conseil communal peut exercer un recours auprès du ministre contre la décision du gouverneur dans un délai de vingt jours à compter du lendemain de la notification à l'autorité communale.

Le ministre de l'Intérieur statue sur ce recours dans un délai de quarante jours à compter du lendemain de sa réception.

Il transmet sa décision au plus tard le dernier jour de ce délai au gouverneur, au conseil de zone et au conseil communal.

A défaut de décision à l'expiration de ce délai, le recours est réputé rejeté.

La décision sur recours vaut inscription dans les budgets communaux au 1er novembre de l'année précédant celle pour laquelle la dotation est prévue. '; 3° l'article est complété par un § 4 rédigé comme suit : ' § 4.La commune verse le montant de la dotation communale fixée en application du présent article sur un compte ouvert au nom de la zone auprès d'un organisme financier.

A défaut de versement dans les trente jours de la notification du conseil visée au § 3 ou à l'expiration du délai de recours ou de la procédure de recours visés au § 3, le gouverneur inscrit d'office le montant dû dans le budget de la commune. Ce montant est transféré sur réquisition du gouverneur, d'un compte ouvert auprès d'un organisme financier par la commune débitrice sur un compte ouvert auprès d'un organisme financier par la zone créancière. ' ».

B.1.2. Au cours des travaux préparatoires, cette disposition fut justifiée de la manière suivante : « L'article 68 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police type loi prom. 15/05/2007 pub. 20/09/2007 numac 2007011398 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant assentiment à l'accord de coopération du 9 février 2007 modifiant l'accord de coopération du 13 décembre 2002 entre l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'exécution et au financement de l'assainissement du sol des stations-service fermer prévoit actuellement que, dans l'hypothèse où les différents conseils communaux des communes d'une zone de secours ne se mettent pas d'accord sur leur dotation à la zone, le Roi doit déterminer les modalités de calcul de ces dotations communales en tenant compte des cinq critères fixés par le même article.

Il est toutefois apparu que la détermination d'une clé de répartition unique au niveau fédéral a des effets pervers sur la situation des communes. Il est dès lors proposé que, lorsque les communes d'une zone ne trouvent pas d'accord sur leur contribution à la zone, c'est le gouverneur qui fixe la clé de répartition des dotations communales.

Le texte en projet prévoit que le gouverneur fixe la clé de répartition des dotations communales. Il se base pour ce faire sur les critères suivants : - la population résidentielle et active; - la superficie; - le revenu cadastral; - le revenu imposable; - les risques présents sur le territoire de la commune; - le temps d'intervention moyen sur le territoire de la commune; - la capacité financière de la commune.

Le gouverneur doit attribuer une pondération de 70 % au moins au critère ' population résidentielle et active ', étant entendu qu'il s'agit du facteur ayant le plus grand impact sur le nombre d'interventions des services d'incendie et sur le coût supporté par les communes.

Pendant trois ans à dater de l'entrée en vigueur des zones, le gouverneur doit tenir compte, dans la fixation de la dotation communale du passif des communes en matière de redevances incendie, telles que découlant de l'application de la répartition des frais en vertu de la loi du 31 décembre 1963. Le gouverneur peut également décider de modalités de paiement spécifiques pour ce qui concerne le paiement des dotations communales à la zone (phasage dans le temps,...).

Une procédure de recours est organisée auprès du ministre de l'Intérieur pour le cas où une commune contesterait la clé de répartition établie par le gouverneur » (Doc. parl., Chambre, 2013-2014, DOC 53-3353/007, pp. 3-4. Voy. aussi Doc. parl., Sénat, 2013-2014, n° 5-2738/2, p. 4).

B.1.3. La ministre souligna : « [L]'intention était d'intégrer une clé de répartition dans un projet d'arrêté royal. A cette fin, l'on a testé de multiples scenarii lesquels engendraient toutefois systématiquement des difficultés pour une série de communes.

Le gouvernement en a conclu qu'il était impossible de fixer une règle générale applicable à tout le pays et qu'il était dès lors préférable de maintenir la situation actuelle privilégiant la conclusion d'un accord entre les communes et à défaut, l'intervention du gouverneur.

La ministre se dit convaincue que dans la grande majorité des cas, les communes parviendront à un accord. A défaut, l'article 23 du projet de loi fixe un cadre objectif permettant au gouverneur de dégager une solution sur mesure, tenant compte des spécificités locales. [...] La ministre compte, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article 68, transmettre une circulaire aux gouverneurs de provinces qui seront chargés d'élaborer les propositions de répartition des dotations communales aux zones de secours, à défaut d'accord intervenu entre communes.

Les gouverneurs devront, dans le cadre de cet exercice, tenir compte des critères déjà mentionnés dans la loi (revenu cadastral, population active et résidentielle, les risques, les revenus imposables et la superficie) ainsi que de nouveaux critères: le temps moyen d'intervention et la capacité financière des communes.

Les gouverneurs devront, par ailleurs, obligatoirement tenir compte des critères ' populations résidentielle et active ' à hauteur de minimum 70 %. A côté de cela, ils disposeront d'une marge de manoeuvre de 30 % pour l'usage des autres critères. Cette façon de procéder devrait permettre de tenir compte des spécificités de chaque zone et des communes qui les composent.

Les gouverneurs devront également, durant les trois premières années qui suivent l'entrée en vigueur des zones de secours, tenir compte de l'éventuel arriéré devant encore être réglé par les communes, dans le cadre de l'ancien mécanisme de tarification incendie. Ils pourront arrêter des modalités de paiement spécifiques pour ce qui concerne le paiement et l'étalement des dotations communales.

Il va de soi qu'en cas d'absence d'accord, les gouverneurs fixeront une répartition équitable des dotations communales avec laquelle aucune commune ne sera placée en difficulté financière. La capacité financière des communes (un des critères susmentionnés) doit être prise en considération. Ainsi, d'un point de vue global, les dotations communales, après la mise en oeuvre des zones, ne pourront pas avoir augmenté. Il se peut toutefois que certaines communes voient leur participation augmenter mais ce, dans une mesure limitée, compte tenu de l'espace financier créé par les dotations complémentaires.

Enfin, les gouverneurs devront, dans leurs propositions de répartition des dotations communales, également tenir compte de tous les revenus financiers (ex. province et région) et, bien entendu, des dotations fédérales, qui croissent considérablement, et dont les zones de secours bénéficient » (Doc. parl., Chambre, 2013-2014, DOC 53-3353/007, pp. 6-8). « Le critère de la capacité financière et la norme de 70 % sont une protection pour les petites communes. L'amendement prévoit également qu'il peut être tenu compte des passifs du passé. Cela pose surtout problème en Wallonie, mais parfois aussi en Flandre. Le gouverneur peut aussi décider d'une répartition spécifique des cotisations communales. En outre, la province peut octroyer une aide financière aux différentes communes; c'est déjà le cas en Wallonie. [...] [Le] gouvernement avait initialement préparé un arrêté royal réglant les règles supplétives, afin de pallier à une éventuelle absence d'accord entre les zones. Par sagesse, le gouvernement a finalement décidé de laisser ce soin au gouverneur. En effet, le gouverneur connaît les particularités de sa province et sera mieux à même de prendre les règles supplétives adéquates. Il doit cependant agir dans un cadre strict, conformément aux critères applicables par zone. Ceci offre donc toutes les garanties nécessaires.

Elle signale par ailleurs que, parmi la liste des critères, se trouve celui de ' la capacité financière de la commune '. Un gouverneur pourra ainsi constater qu'une commune de sa zone n'est pas en capacité d'assumer certains frais. Le pouvoir d'appréciation, sans être subjectif, est donc personnalisé par le fait qu'il est confié au gouverneur. Ceci évite de créer des règles trop générales et abstraites. [...] Le statut Seveso est repris dans le critère ' risques présents sur le territoire de la commune '. Le critère ' temps d'intervention moyen ' ne discrimine pas mais est au contraire favorable aux petites communes puisque comme ces temps sont plus longs, elles paieront moins » (Doc. parl., Sénat, 2013-2014, n° 5-2738/3, pp. 8-9).

Quant au premier moyen B.2.1. Le premier moyen est pris de la violation par la disposition attaquée des articles 10, 11 et 162 de la Constitution, combinés avec le principe de légalité et le principe de sécurité juridique.

B.2.2. Le Conseil des ministres conteste la recevabilité du moyen en ce que, d'une part, il se fonde directement sur l'article 162 de la Constitution et en ce que, d'autre part, il n'expose pas en quoi le principe de sécurité juridique aurait été méconnu.

B.2.3. Lorsqu'une partie requérante dénonce, dans le cadre d'un recours en annulation, la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec d'autres dispositions constitutionnelles ou avec des principes généraux du droit contenant une garantie fondamentale, comme le principe général de sécurité juridique, le moyen consiste en ce que cette partie estime qu'une différence de traitement est établie, parce que la disposition qu'elle attaque dans le recours la prive de cette garantie fondamentale, alors que celle-ci vaut sans restriction pour d'autres justiciables.

Par ailleurs, en tant qu'il consacre le principe de légalité dans l'organisation des pouvoirs locaux, l'article 162, alinéa 1er et alinéa 2, 3°, contient une garantie fondamentale. Il serait excessivement formaliste de déclarer le premier moyen irrecevable dans la mesure où il porte sur l'article 162 de la Constitution pour le seul motif que cette disposition constitutionnelle est invoquée directement et non en combinaison avec les articles 10 et 11 de la Constitution, alors même que ces deux derniers articles sont également visés par le moyen.

B.2.4. L'exception est rejetée.

B.3. Dans la première branche de son moyen, la partie requérante reproche au législateur d'avoir attribué au gouverneur de province une trop grande marge d'appréciation et d'avoir dès lors privé les communes de la garantie fondamentale de légalité contenue à l'article 162 de la Constitution.

B.4.1. L'organisation des services communaux d'incendie relève du champ d'application de l'article 162, alinéa 1er et alinéa 2, 3°, de la Constitution, qui dispose : « Les institutions provinciales et communales sont réglées par la loi.

La loi consacre l'application des principes suivants : [...] 3° la décentralisation d'attributions vers les institutions provinciales et communales ». B.4.2. La disposition constitutionnelle précitée ne va pas jusqu'à obliger le législateur compétent à régler lui-même chaque aspect des institutions communales. Une délégation conférée à une autre autorité n'est pas contraire au principe de légalité, pour autant qu'elle soit définie de manière suffisamment précise et qu'elle porte sur l'exécution de mesures dont les éléments essentiels ont été fixés préalablement par le législateur.

B.4.3. L'article 68 de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police type loi prom. 15/05/2007 pub. 20/09/2007 numac 2007011398 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant assentiment à l'accord de coopération du 9 février 2007 modifiant l'accord de coopération du 13 décembre 2002 entre l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'exécution et au financement de l'assainissement du sol des stations-service fermer relative à la sécurité civile, tel qu'il a été modifié par la disposition attaquée, habilite le gouverneur de province à fixer, à défaut d'accord entre les communes concernées, la dotation de chaque commune de la zone de secours en tenant compte des critères fixés par son paragraphe 3 et étant entendu que le critère de la population résidentielle et active doit se voir attribuer une pondération d'au moins 70 %.

B.5.1. La disposition attaquée ne confère pas de compétence réglementaire au gouverneur mais lui attribue un pouvoir de décision individuel.

L'article 162, alinéa 1er et alinéa 2, 3°, de la Constitution ne s'oppose pas à ce que soit attribué à un gouverneur de province un pouvoir de décision lui permettant de fixer la dotation annuelle de chaque commune au sein d'une zone de secours déterminée.

B.5.2. La Cour doit toutefois examiner si ce pouvoir de décision individuel n'est pas de nature à aller au-delà de ce qui est mentionné en B.4.2.

B.6.1. La disposition attaquée oblige le gouverneur, lorsque celui-ci fixe la dotation de chaque commune de la zone de secours, à prendre en compte l'ensemble des critères énumérés à l'article 68, § 3, de la loi du 15 mai 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 15/05/2007 pub. 31/07/2007 numac 2007000663 source service public federal interieur Loi relative à la sécurité civile type loi prom. 15/05/2007 pub. 11/04/2008 numac 2007023069 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant assentiment à l'accord de coopération entre l'Autorité fédérale, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la mise en oeuvre de certaines dispositions du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles, le 19 février 2007 type loi prom. 15/05/2007 pub. 15/06/2007 numac 2007000560 source service public federal interieur Loi sur l'Inspection générale et portant des dispositions diverses relatives au statut de certains membres des services de police type loi prom. 15/05/2007 pub. 20/09/2007 numac 2007011398 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant assentiment à l'accord de coopération du 9 février 2007 modifiant l'accord de coopération du 13 décembre 2002 entre l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'exécution et au financement de l'assainissement du sol des stations-service fermer précitée et le contraint de surcroît à pondérer l'un d'entre eux - le critère de la population résidentielle et active - à concurrence d'au moins 70 %. La marge d'appréciation reconnue au gouverneur de province dans la pondération des autres critères prévus par la loi attaquée est raisonnablement justifiée, comme le relèvent les travaux préparatoires précités, par le souci de tenir compte des spécificités de chaque zone de secours.

B.6.2. Le gouverneur doit motiver sa décision et un recours administratif contre sa décision peut être introduit par le conseil communal auprès du ministre de l'Intérieur.

B.7. Bien que la fixation de la dotation de chaque commune de la zone de secours par le gouverneur implique dans son chef un pouvoir d'appréciation, ce pouvoir n'est pas incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec son article 162, alinéa 1er et alinéa 2, 3°, et avec le principe de la sécurité juridique, étant donné que la disposition attaquée, lue dans son ensemble, indique de manière suffisamment claire les limites dans lesquelles le gouverneur doit mettre en oeuvre sa compétence. Il ne saurait davantage être déduit de cette disposition que le législateur aurait autorisé le gouverneur à méconnaître le principe d'égalité et de non-discrimination.

B.8. Dans la seconde branche de son premier moyen, la partie requérante critique la différence de traitement entre communes qui résulte de l'importance accordée par le législateur au critère de la population résidentielle et active dans la pondération que doit réaliser le gouverneur de province.

B.9. Le législateur dispose d'une large marge d'appréciation dans l'organisation des services communaux de secours.

B.10.1. Comme le relèvent les travaux préparatoires cités en B.1.2, l'importance prépondérante accordée au critère de la population résidentielle et active dans le calcul de la dotation de la commune à la zone de secours se justifie en raison de la pertinence de ce critère afin d'estimer le nombre d'interventions susceptibles d'être réalisées au cours d'une année sur le territoire de cette commune et le coût qui leur est correspondant.

B.10.2. De surcroît, si d'autres critères, comme les risques inhérents à certaines activités industrielles, peuvent aussi être pertinents dans le cadre de pareille estimation, il y a lieu de relever que le critère de la population résidentielle et active n'est pas le seul qui doit être pris en considération par le gouverneur, ce dernier devant encore tenir compte de la superficie, du revenu cadastral, du revenu imposable, des risques présents sur le territoire de la commune ainsi que du temps d'intervention moyen sur le territoire de la commune.

B.11. Le simple fait que le gouverneur est tenu de donner une importance prépondérante au critère de la population résidentielle et active sur le territoire de la commune n'est pas sans justification raisonnable, compte tenu de la corrélation statistique qui existe entre l'importance de la population résidentielle et active d'une commune et la fréquence des interventions des services de secours sur le territoire de cette commune, d'une part, et de l'ample marge d'appréciation qu'il convient de reconnaître au législateur en la matière, d'autre part.

B.12. Le premier moyen n'est pas fondé.

B.13. La partie requérante prend un second moyen de la violation par la disposition attaquée des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 16 de la Constitution, avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et avec le principe de sécurité juridique. La partie requérante reproche au législateur de permettre, dans l'hypothèse où il revient au gouverneur de province de fixer la dotation de chaque commune de la zone de secours, que certaines créances des anciennes communes-centres de groupe à l'égard des anciennes communes protégées demeurent impayées.

B.14. Comme le relève le Conseil des ministres, le moyen repose sur une prémisse erronée.

En effet, la disposition attaquée impose au gouverneur de province de prendre en compte l'ensemble des dettes nées sous l'empire de la loi du 31 décembre 1963 précitée, qu'elles soient en faveur ou en défaveur de la commune, membre de la zone de secours et anciennement commune-centre de groupe, et de diminuer ou d'augmenter, à due concurrence de ces sommes, le montant de la dotation de l'ancienne commune-centre de groupe à la zone de secours.

Il s'ensuit que la disposition attaquée ne fait pas naître de différence de traitement au détriment des anciennes communes-centres de groupe en les privant des créances qu'elles détiennent à l'encontre des anciennes communes desservies dès lors que ces créances sont déduites du montant de la dotation due à la zone de secours par l'ancienne commune-centre de groupe.

B.15. Le second moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 14 janvier 2016.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, J. Spreutels

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