COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 140/2013 du 17 octobre 2013 Numéro du rôle : 5525 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, et à l'article 131, alinéa 2, de la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003368 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes fermer portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral, posée par la Cour d'appel de Gand.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et J. Spreutels, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 22 novembre 2012 en cause de la société de droit néerlandais « Eurometaal N.V. » contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 4 décembre 2012, la Cour d'appel de Gand a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces, formant l'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, et le régime transitoire prévu par la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003368 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes fermer violent-ils les articles 10, 11 et 16 de la Constitution, eu égard notamment à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et à l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'ils prévoient, pour les actions en indemnisation fondées sur la responsabilité extracontractuelle des pouvoirs publics résultant de la faute commise par un organe ou un préposé de ceux-ci, un délai de prescription quinquennal qui commence à courir le 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née, alors que le délai de prescription des actions de l'Etat en responsabilité extracontractuelle était de trente ans à l'époque de la commission de la faute (étant entendu qu'après l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer, l'Etat disposait encore, dans les cas où il avait connaissance du dommage et de l'identité de la personne responsable, d'un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi susdite pour introduire son action) ? » (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, dispose : « Sont prescrites et définitivement éteintes au profit de l'Etat, sans préjudice des déchéances prononcées par d'autres dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles sur la matière : 1° les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées;».

B.1.2. En vertu de l'article 127 de la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003368 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes fermer portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral, « les lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par arrêté royal du 17 juillet 1991 [...] sont abrogées pour les services visés à l'article 2 ». La loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003368 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes fermer est entrée en vigueur le 1er janvier 2012, sauf pour les services visés à l'article 2, 2° à 4°, pour lesquels elle entre en vigueur le 1er janvier 2014 (article 133, alinéa 1er).

Par dérogation à l'alinéa 1er de l'article 133, le titre V, dont le chapitre 1er (« La prescription des créances ») fait partie, est également entré en vigueur le 1er janvier 2012 pour les services visés dans cet alinéa (article 133, alinéa 3).

Par l'effet de l'article 131, alinéa 2, de la loi du 22 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003367 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral type loi prom. 22/05/2003 pub. 03/07/2003 numac 2003003368 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes fermer portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral, l'article 100, alinéa 1er, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat reste applicable aux « créances à charge de l'Etat fédéral qui sont nées avant l'entrée en vigueur de la présente loi ».

B.2. Avant l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer modifiant certaines dispositions en matière de prescription, le délai de prescription de droit commun était de trente ans. Le nouvel article 2262bis, § 1er du Code civil, inséré par la loi précitée, énonce que les actions personnelles se prescrivent par dix ans, à l'exception des actions en réparation d'un dommage fondées sur une responsabilité extracontractuelle, qui se prescrivent par cinq ans à partir du jour qui suit celui où la personne lésée a eu connaissance du dommage ou de son aggravation et de l'identité de la personne responsable, ces actions se prescrivant en tout cas par vingt ans à partir du jour qui suit celui où s'est produit le fait qui a provoqué le dommage.

L'article 10 de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer précise, à titre de mesure transitoire, que lorsque l'action a pris naissance avant l'entrée en vigueur de la loi, les nouveaux délais de prescription qu'elle institue ne commencent à courir qu'à partir de cette entrée en vigueur.

B.3. La Cour est interrogée sur la compatibilité de l'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, qui, en vertu de l'article 131, alinéa 2, de la loi précitée du 22 mai 2003, reste applicable au litige porté devant le juge a quo, avec les articles 10, 11 et 16 de la Constitution, combinés avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce que cette disposition prévoit un délai de prescription quinquennal pour les créances à charge de l'Etat, fondées sur la responsabilité extracontractuelle des pouvoirs publics en raison d'une faute d'un organe ou d'un préposé de ceux-ci, à compter du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées, alors que les créances de l'Etat portant sur la réparation d'un préjudice, fondées sur une responsabilité extracontractuelle, se prescrivaient, au moment de la faute, par trente ans, à l'instar des créances de droit commun en indemnisation, « (étant entendu qu'après l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer en matière de prescription, l'Etat disposait encore, dans les cas où il avait connaissance du dommage et de l'identité du responsable, d'un délai de cinq ans à partir de l'entrée en vigueur de la loi précitée pour intenter son action) ».

B.4. Si, en vertu de la disposition transitoire contenue dans l'article 10 de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer, les nouveaux délais de prescription commencent à courir à dater de l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/06/1998 pub. 17/07/1998 numac 1998009557 source ministere de la justice Loi modifiant certaines dispositions en matière de prescription fermer précitée, cette même disposition prévoit toutefois que « la durée totale du délai de prescription ne peut dépasser trente ans ».

B.5.1. Les faits à l'origine du litige pendant devant le juge a quo concernent la conclusion fautive d'un contrat de l'Etat belge dans le courant de l'année 1985. La demanderesse originaire a introduit en 1999 une demande d'indemnisation à charge de l'Etat belge pour la réparation d'un préjudice subi en raison de la conclusion de ce contrat avec un concurrent, après que la corruption active d'un fonctionnaire a été établie par jugement en 1998.

Le juge a quo a décidé que « tous les éléments nécessaires pour pouvoir intenter une action en responsabilité contre l'Etat belge étaient connus [de la demanderesse originaire] et ' pouvaient être constatés ' dans le délai de prescription prévu par l'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, délai débutant le 01.01.1985 (le premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née) et s'achevant le 31.12.1989 ».

B.5.2. La Cour limite son examen à l'hypothèse dans laquelle la faute de l'organe ou du préposé a été établie par une décision judiciaire définitive plus de cinq ans après le 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née.

B.6.1. La disposition en cause règle la prescription des créances à charge de l'Etat, en prévoyant, d'une part, un délai de prescription quinquennal, et, d'autre part, en faisant courir ce délai à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née.

B.6.2. Une règle de prescription ne constitue pas une expropriation au sens de l'article 16 de la Constitution, de sorte que cette disposition ne s'applique pas en l'espèce.

B.7.1. En soumettant les créances en réparation du dommage fondées sur la responsabilité extracontractuelle à une prescription différente selon qu'elles sont dirigées contre l'Etat ou contre des particuliers, le législateur s'est fondé sur une différence objective : l'Etat sert l'intérêt général; les particuliers agissent en considération de leur intérêt personnel.

B.7.2. La différence de traitement, selon que le titulaire de ces créances est un particulier ou l'Etat, n'est, à cet égard, que la conséquence du choix du législateur de ne pas déroger aux règles de droit commun en ce qui concerne la prescription des créances dont l'Etat serait titulaire à charge des particuliers; les articles 10 et 11 de la Constitution n'impliquent pas en effet que le législateur doive déroger aux règles de prescription du droit commun à l'égard des créances des autorités publiques.

Il convient donc d'examiner si, en ne dérogeant aux règles de prescription du droit commun qu'à l'égard des dettes de l'Etat, le législateur n'a pas établi une différence de traitement injustifiée par rapport aux créances de droit commun en réparation d'un dommage fondées sur une responsabilité extracontractuelle, dont les créances de l'Etat.

B.8.1. Ainsi que la Cour l'a jugé par ses arrêts nos 32/96, 75/97, 5/99, 85/2001, 42/2002, 64/2002, 37/2003, 1/2004, 86/2004, 127/2004, 165/2004, 170/2004, 153/2006, 90/2007, 122/2007, 124/2007, 17/2008, 97/2008, 97/2009 et 147/2012, en soumettant à la prescription quinquennale les créances dirigées contre l'Etat, le législateur a pris une mesure en rapport avec le but poursuivi, qui est de permettre de clôturer les comptes de l'Etat dans un délai raisonnable. Il a en effet considéré qu'une telle mesure était indispensable, parce qu'il faut que l'Etat puisse, à une époque déterminée, arrêter ses comptes : c'est une prescription d'ordre public et nécessaire du point de vue d'une bonne comptabilité (Pasin. 1846, p. 287).

Lors des travaux préparatoires de la loi du 6 février 1970, il fut rappelé que « faisant pour plus de 150 milliards de dépenses par an, manoeuvrant un appareil administratif lourd et compliqué, submergé de documents et d'archives, l'Etat est un débiteur de nature particulière » et que « des raisons d'ordre imposent que l'on mette fin aussitôt que possible aux revendications tirant leur origine d'affaires arriérées » (Doc. parl., Chambre, 1964-1965, n° 971/1, p. 2; Doc. parl., Sénat, 1966-1967, n° 126, p. 4).

B.8.2. La différence de traitement, en ce qui concerne la durée de la prescription, entre les créances en réparation du dommage fondées sur la responsabilité extracontractuelle dirigées contre l'Etat et les créances en réparation de droit commun fondées sur la responsabilité extracontractuelle, dont celles dont l'Etat serait titulaire à l'égard de particuliers, est donc compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.9.1. La circonstance que le délai de prescription des créances contre l'Etat prenne déjà cours le premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées - et dès lors effectivement presque toujours avant la naissance de la créance - découle du critère spécifique qui est utilisé pour calculer le délai de prescription. Le choix de ce critère est justifié par la spécificité de l'Etat en tant que débiteur de ces créances. Comme ce mode de calcul procure un délai de prescription concret d'au moins quatre ans après la naissance de la créance, c'est-à-dire à partir du moment où tous les éléments constitutifs sont présents, à savoir une faute, un dommage et le lien de cause à effet entre les deux, la mesure n'a, en principe, pas d'effets disproportionnés, compte tenu de son objectif.

B.9.2. Toutefois, par son arrêt n° 32/96 du 15 mai 1996, la Cour a jugé que le délai de prescription fixé à l'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat emporte des effets disproportionnés pour les personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'agir en justice dans le délai légal, parce que leur dommage n'est apparu qu'après l'expiration de ce délai.

Pour les mêmes raisons, la Cour a constaté par ses arrêts nos 153/2006 et 90/2007 que la disposition en cause est également discriminatoire en ce qu'elle prévoit un délai de prescription quinquennal pour les actions en indemnisation fondées sur la responsabilité extracontractuelle des pouvoirs publics, lorsque le préjudice ou l'identité du responsable ne peuvent être constatés que postérieurement à ce délai.

B.10.1. La présente question préjudicielle fait apparaître que le juge a quo interprète la disposition en cause en ce sens que le délai de prescription que celle-ci fixe débute le 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle est née la créance d'indemnisation en raison de la corruption d'un fonctionnaire, établie par jugement postérieurement à l'écoulement de ce délai.

B.10.2. Il appartient au juge a quo de déterminer si le préjudice est apparu ou non avant l'expiration du délai de prescription visé dans la disposition en cause et si le dommage et l'identité du responsable pouvaient ou non être immédiatement constatés par le demandeur en responsabilité.

Il lui appartient également de déterminer si, compte tenu des éléments du dossier, le dommage et l'identité du responsable pouvaient être raisonnablement constatés par le demandeur en responsabilité avant que l'infraction ait pu être établie par une décision judiciaire définitive.

B.10.3. Ce n'est en effet qu'à partir du moment où le dommage et l'identité du responsable pouvaient être constatés par le demandeur en responsabilité que peut débuter le délai de prescription quinquennal tel qu'il est prévu par la disposition en cause. Toute autre interprétation entraînerait des effets disproportionnés pour le titulaire de créances à charge de l'Etat.

B.10.4. L'obligation qu'aurait, dans ce cas, le demandeur en responsabilité, d'interrompre la prescription, par la voie notamment d'une action civile à titre conservatoire, ne peut être tenue pour disproportionnée compte tenu de l'objectif rappelé en B.8.1.

B.11. Compte tenu de ce qui a été dit en B.10.3, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.12.1. La prise en compte de l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi que de la référence à l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 25 juin 2009, Zouboulidis c. Grèce, n'aboutit pas à une autre conclusion.

B.12.2. A supposer que les titulaires de créances à charge de l'Etat puissent être affectés dans leur droit au respect de leurs biens au sens de l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, ce serait conformément au deuxième alinéa de cet article. Le législateur a pu, en se fondant sur cette disposition, pour les motifs exposés ci-dessus, considérer qu'un délai de prescription abrégé était conforme à l'intérêt général et nécessaire pour assurer la clôture des comptes de l'Etat.

Quant au point de départ de ce délai, il résulte de ce qui précède que le délai ne peut débuter qu'à partir du premier janvier de l'année au cours de laquelle le préjudice et l'identité du responsable ont pu être constatés. La mesure en cause n'est donc pas susceptible d'entraîner des effets disproportionnés au regard du droit au respect des biens des titulaires de créances à charge de l'Etat.

B.12.3. Dans l'arrêt Zouboulidis précité, la Cour européenne des droits de l'homme a, pour conclure à la violation de l'article 1er du Protocole précité, relevé notamment que les délais dans lesquels l'Etat en cause pouvait faire valoir ses créances étaient respectivement plus de deux fois et dix fois supérieur à ceux prévus pour faire valoir une créance à son encontre, que l'Etat en cause avait en l'espèce agi comme tout autre employeur privé et qu'il n'avait pas fourni d'éléments concrets et supplémentaires sur l'impact qu'aurait une décision favorable aux prétentions de personnes se trouvant dans la même situation que celle du requérant sur l'équilibre financier de l'Etat, alors pourtant que l'écart entre les délais de prescription concernant l'Etat et le requérant était en l'espèce considérable.

L'enseignement de cet arrêt n'est donc pas transposable aux faits à l'origine de la présente affaire. Du reste, dans un arrêt ultérieur, concernant d'autres faits mais un contexte légal identique, la Cour européenne des droits de l'homme a conclu à la non-violation de l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, combiné avec l'article 14 de cette Convention (CEDH, 3 octobre 2013, Giavi c. Grèce).

B.13. La prise en compte de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme n'aboutit pas davantage à une autre conclusion.

En effet, la règle de prescription contenue dans la disposition en cause ne peut être considérée comme portant atteinte au droit à un procès équitable ou comme limitant le droit d'accès au juge; pareille règle n'entrave aucunement la possibilité pour les titulaires de créances à charge de l'Etat d'introduire une action en indemnisation.

Le fait que le droit qu'ils revendiquent dans leur action puisse être prescrit par l'écoulement d'un certain délai se justifie par le souci de sécurité juridique que poursuit toute règle de prescription; il appartient d'ailleurs à la juridiction saisie de se prononcer sur la prescription éventuelle du droit revendiqué.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Compte tenu de ce qui est dit en B.10.3, l'article 100, alinéa 1er, 1°, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'il prévoit un délai de prescription quinquennal pour les créances en indemnisation fondées sur la responsabilité extracontractuelle de l'Etat fédéral en raison d'une infraction causée par un de ses organes ou préposés, à compter du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience du 17 octobre 2013.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, M. Bossuyt