Extrait de l'arrêt n° 73/2013 du 30 mai 2013 Numéro du rôle : 5409 En cause : la question préjudicielle relative aux articles 2 et 3 de la loi du 17 janvier 2003 concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 La Cour constitutionnelle, composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges L. La(...)

source: cour constitutionnelle

numac: 2013204186

pub.: 11/09/2013

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COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 73/2013 du 30 mai 2013 Numéro du rôle : 5409 En cause : la question préjudicielle relative aux articles 2 et 3 de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer relative au statut du régulateur des postes et télécommunications belges, posée par la Cour d'appel de Bruxelles.

B.2.1. L'article 2 de cette loi, tel qu'il était applicable le 16 mai 2012, disposait : « § 1er. Les décisions de l'Institut belge des services postaux et des télécommunications peuvent faire l'objet d'un recours en pleine juridiction devant la cour d'appel de Bruxelles statuant comme en référé.

Toute personne ayant un intérêt pour agir peut introduire le recours visé à l'alinéa 1er.

Le Ministre qui a les Télécommunications dans ses attributions ou le Ministre qui a le Secteur postal dans ses attributions peut introduire le recours visé à l'alinéa 1er. § 2. Les recours sont formés, à peine de nullité prononcée d'office, par requête signée et déposée au greffe de la cour d'appel de Bruxelles dans un délai de soixante jours à partir de la notification de la décision ou à défaut de notification, après la publication de la décision ou à défaut de publication, après la prise de connaissance de la décision.

A peine de nullité, la requête contient : 1° l'indication des jour, mois et an;2° si le demandeur est une personne physique, ses nom, prénoms, profession et domicile, ainsi que, le cas échéant, son numéro d'entreprise;si le demandeur est une personne morale, sa dénomination, sa forme juridique, son siège social et la qualité de la personne ou de l'organe qui la représente, ainsi que, le cas échéant, son numéro d'entreprise; si le recours émane du Ministre qui a les Télécommunications dans ses attributions ou le [lire : du] Ministre qui a le Secteur postal dans ses attributions, la dénomination et l'adresse du service qui le représente; 3° la mention de la décision faisant l'objet du recours;4° une liste des noms, qualités et adresses des parties à qui la décision a été notifiée;5° l'exposé des moyens;6° l'indication des lieu, jour et heure de la comparution fixés par le greffe de la cour d'appel;7° la signature du requérant ou de son avocat. Dans les cinq jours ouvrables qui suivent le dépôt de la requête, le requérant doit, à peine de nullité du recours, adresser une copie de la requête par lettre recommandée à la poste avec accusé de réception, aux parties qui étaient à la cause dans la procédure qui a mené à la décision attaquée, à l'Institut ainsi qu'au le [lire : qu'au] Ministre qui a les Télécommunications dans ses attributions ou le [lire : au] Ministre qui a le Secteur postal dans ses attributions, s'il n'est pas le requérant.

Un recours incident peut être formé. Il n'est recevable que s'il est introduit dans le mois de la réception de la notification prévue à l'alinéa précédent.

Toutefois, le recours incident ne pourra être admis si le recours principal est déclaré nul ou tardif.

La cour d'appel de Bruxelles fixe le délai dans lequel les parties doivent se communiquer leurs observations écrites et les déposer au greffe.

Le Ministre qui a les Télécommunications dans ses attributions ou le Ministre qui a le Secteur postal dans ses attributions peut déposer ses observations écrites au greffe de la cour d'appel de Bruxelles et consulter le dossier au greffe sans déplacement. La cour d'appel de Bruxelles fixe les délais de production de ces observations. Elles sont portées par le greffe à la connaissance des parties. § 3. Le dossier administratif initial de l'Institut est communiqué aux autres parties en même temps que les observations de l'Institut.

Le dossier définitif de procédure, tel que communiqué aux autres parties avec chaque observation de l'Institut, est déposé au greffe de la cour d'appel de Bruxelles en même temps que les dernières observations de l'Institut. § 4. Le recours ne suspend pas les décisions de l'Institut.

La cour d'appel peut toutefois, à la demande de l'intéressé et par décision avant dire droit, suspendre, en tout ou en partie, l'exécution de la décision de l'Institut et ce, jusqu'au jour du prononcé de l'arrêt.

La suspension de l'exécution ne peut être ordonnée que si des moyens sérieux susceptibles de justifier l'annulation de la décision attaquée sont invoqués et à condition que l'exécution immédiate de la décision risque d'avoir des conséquences graves pour l'intéressé.

La cour d'appel peut, le cas échéant, ordonner la restitution à l'intéressé du montant versé des amendes.

Elle peut également ne pas se prononcer immédiatement sur la restitution des amendes payées. § 5. La cour d'appel veille à ce que la confidentialité du dossier transmis par l'Institut soit préservée tout au long de la procédure devant la cour ».

B.2.2. L'article 3 de la même loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer, tel qu'il a été remplacé par l'article 4 de la loi du 31 mai 2009, dispose : « Pour l'ensemble des aspects ayant trait à la procédure devant la cour d'appel de Bruxelles qui ne sont pas traités par ce chapitre, les dispositions du Code judiciaire relatives à l'appel sont d'application ».

B.3. Il ressort des motifs de la décision de renvoi que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, des articles 2 et 3 de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer précités, dans la mesure où ces dispositions feraient une différence de traitement entre deux catégories de « justiciables impliqués dans une procédure en annulation » au terme de laquelle la juridiction saisie considère qu'il y a lieu d'annuler l'acte administratif attaqué : d'une part, ceux qui sont « impliqués » dans une procédure devant la Cour d'appel de Bruxelles ouverte par un recours tendant à l'annulation d'une décision de l'Institut belge des services postaux et des télécommunications (ci-après : IBPT) adoptée en application de l'article 55, § 3, de la loi du 13 juin 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/06/2005 pub. 20/06/2005 numac 2005011238 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi relative aux communications électroniques fermer « relative aux communications électroniques » et, d'autre part, ceux qui sont « impliqués » dans une procédure ouverte par un recours en annulation introduit devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat sur la base de l'article 14 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées le 12 janvier 1973.

Seuls les « justiciables » de la deuxième catégorie pourraient bénéficier d'un arrêt portant maintien provisoire de certains effets de l'acte annulé, pour un délai déterminé par la juridiction saisie.

B.4.1. L'article 55 de la loi du 13 juin 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/06/2005 pub. 20/06/2005 numac 2005011238 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi relative aux communications électroniques fermer, modifié par l'article 15 de la loi du 18 mai 2009 « portant des dispositions diverses en matière de communications électroniques », disposait, avant sa modification par l'article 36 de la loi du 10 juillet 2012 « portant des dispositions diverses en matière de communications électroniques » : « § 1er. Conformément au § 4, l'Institut effectue au moins le plus rapidement possible après l'adoption de la Recommandation ou d'une révision de celle-ci, une analyse de ces marchés pertinents afin de déterminer si ceux-ci sont effectivement concurrentiels. L'échange d'informations nécessaires à cette analyse, se fait conformément à l'article 137, § 2. § 2. Si l'Institut conformément au § 4 conclut qu'un marché pertinent est effectivement concurrentiel, il n'impose ni ne maintient une quelconque des obligations visées aux articles 58 à 65.

Lorsque l'Institut décide de ne pas maintenir une obligation conformément à l'alinéa 1er, il en informe les parties concernées dans le mois qui suit sa décision. § 3. Si l'Institut conclut qu'un marché pertinent n'est pas effectivement concurrentiel, il identifie conformément au § 4 tout opérateur disposant d'une puissance significative sur ce marché, et lui impose celles parmi les obligations visées aux articles 58 à 65 qu'il estime appropriées.

Un opérateur est considéré comme disposant d'une puissance significative sur un marché pertinent si, individuellement ou conjointement avec d'autres, il se trouve dans une position équivalente à une position dominante, c'est-à-dire qu'il est en mesure de se comporter, dans une mesure appréciable, de manière indépendante de ses concurrents, de ses clients ou des consommateurs.

Lorsqu'un opérateur est considéré comme disposant d'une puissance significative sur un marché pertinent, il peut également être considéré comme disposant d'une puissance significative sur un marché étroitement lié, lorsque les liens entre les deux marchés sont tels qu'ils permettent à l'opérateur d'utiliser sur un des deux marchés, par effet de levier, la puissance détenue sur l'autre marché.

Dans ce cas, l'Institut impose sur le marché lié celle ou celles parmi les obligations visées aux articles 58 à 65 qu'il estime appropriées.

Pour chaque marché pertinent, l'Institut publie au Moniteur belge et sur son site Internet, la liste des opérateurs disposant d'une puissance significative et, le cas échéant, des opérateurs disposant d'une puissance significative sur un marché étroitement lié, ainsi que la liste des obligations imposées à chacun de ces opérateurs. § 4. L'Institut soumet ses décisions renvoyant à ce paragraphe à une concertation préalable avec le Conseil de la concurrence. Le Conseil de la concurrence émet son avis dans les 30 jours calendrier à dater de l'envoi du projet de décision par l'Institut. Passé ce délai, le silence du Conseil de la concurrence équivaut à une approbation du projet de décision susmentionné. § 4/1. L'Institut envoie ses décisions renvoyant à ce paragraphe, au préalable au Conseil de la concurrence, qui dans les trente jours, à partir de l'envoi du projet de décision par l'Institut, émet un avis concernant la question de savoir si les décisions projetées par l'Institut sont conformes aux objectifs visés par le droit de la concurrence. Passé ce délai, le silence du Conseil de la concurrence équivaut à une approbation du projet de décision susmentionné. § 5. L'Institut envoie ses décisions renvoyant à ce paragraphe au préalable au Conseil de la concurrence qui dans les 30 jours calendrier, à partir de l'envoi des projets de décision par l'Institut, émet un avis contraignant concernant la question de savoir si les décisions projetées de l'Institut sont conformes aux objectifs visés par le droit de la concurrence. Passé ce délai, le silence du Conseil de la concurrence équivaut à une approbation du projet de décision susmentionné ».

L'Institut au sens de cette disposition est l'Institut belge des services postaux et des télécommunications (article 2, 1°, de la loi du 13 juin 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/06/2005 pub. 20/06/2005 numac 2005011238 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi relative aux communications électroniques fermer).

Un « opérateur » est une personne qui a introduit une notification à l'IBPT préalablement à la fourniture de services ou des réseaux de communications électroniques (article 2, 11°, et article 9, § § 1er et 2, de la loi du 13 juin 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/06/2005 pub. 20/06/2005 numac 2005011238 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi relative aux communications électroniques fermer).

B.4.2. Lorsque l'IBPT prend une décision en application de l'article 55, § 3, de la loi du 13 juin 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 13/06/2005 pub. 20/06/2005 numac 2005011238 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi relative aux communications électroniques fermer, il « impose » une ou plusieurs « obligations » à un ou plusieurs « opérateurs » qu'il a au préalable identifiés.

Une telle décision ne constitue donc pas un acte administratif réglementaire. Elle comprend un ou plusieurs actes administratifs individuels.

B.4.3. Ce type de décision de l'IBPT peut faire l'objet d'un recours devant la Cour d'appel de Bruxelles (article 2, §§ 1er et 4, de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer).

Contrairement aux lois coordonnées sur le Conseil d'Etat (voir B.5), ni les articles 2 et 3 de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer ni aucune autre disposition législative ne donnent expressément à la Cour d'appel de Bruxelles le pouvoir de maintenir provisoirement, et pour un délai qu'elle détermine, certains effets de la décision qu'elle aurait décidé au préalable d'annuler.

B.5. L'article 14 des lois coordonnées le 12 janvier 1973, tel qu'il était applicable le 16 mai 2012, disposait : « § 1er. La section [du contentieux administratif du Conseil d'Etat] statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements : 1° des diverses autorités administratives;2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'Etat et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel. L'article 159 de la Constitution s'applique également aux actes et règlements visés au 2°. [...] § 3. Lorsqu'une autorité administrative est tenue de statuer et qu'à l'expiration d'un délai de quatre mois prenant cours à la mise en demeure de statuer qui lui est notifiée par un intéressé, il n'est pas intervenu de décision, le silence de l'autorité est réputé constituer une décision de rejet susceptible de recours. Cette disposition ne préjudicie pas aux dispositions spéciales qui établissent un délai différent ou qui attachent des effets différents au silence de l'autorité administrative ».

L'article 14ter des lois coordonnées le 12 janvier 1973, tel qu'il était applicable le 16 mai 2012, disposait : « Si la section du contentieux administratif l'estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions d'actes réglementaires annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine ».

Lorsqu'elle est saisie d'un recours visé à l'article 14 des lois coordonnées le 12 janvier 1973, la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat ne peut décider de maintenir provisoirement certains effets de l'acte annulé que lorsque ce dernier est un acte administratif réglementaire.

B.6.1. Il ressort de ce qui précède que la Cour est invitée à statuer sur la constitutionnalité d'une différence de traitement entre, d'une part, des personnes concernées par l'annulation d'un acte administratif à portée réglementaire et, d'autre part, des personnes concernées par l'annulation d'un acte administratif à portée individuelle.

B.6.2. Il convient, au préalable, de noter que cette affaire ne concerne pas une violation du droit de l'Union européenne et qu'il ne faut dès lors pas tenir compte des limitations qui peuvent découler de ce droit quant au maintien des effets des normes nationales qui doivent être annulées ou dont l'application doit être écartée parce qu'elles sont contraires à ce droit (cf. à cet égard : CJUE, grande chambre, 8 septembre 2010, C-409/06, Winner Wetten GmbH c.

Bürgermeisterin der Stadt Bergheim, points 53-69; grande chambre, 28 février 2012, C-41/11, Inter-Environnement Wallonie ASBL et Terre wallonne ASBL c. Région wallonne, points 56-63).

B.6.3. La Cour répond à la question préjudicielle dans l'interprétation qui y est mentionnée, selon laquelle les articles 2 et 3 de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer n'autorisent pas la Cour d'appel à « maintenir certains effets des décisions de l'IBPT qu'elle annule alors que la sécurité juridique exigerait un tel maintien », sans se prononcer sur la question de savoir si la Cour d'appel peut puiser une telle compétence dans le principe de la sécurité juridique et dans le principe de confiance (comparer avec l'arrêt n° 125/2011 du 7 juillet 2011, B.5.4).

B.7. La règle inscrite à l'article 14ter des lois coordonnées le 12 janvier 1973 permet de « limiter éventuellement dans le temps la rétroactivité d'un arrêt d'annulation » du Conseil d'Etat, qui « peut avoir des effets importants dans les faits » puisqu'elle « peut mettre à mal des situations juridiques acquises » (Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-321/2, p. 7).

Le problème des effets de la rétroactivité « se pose [...] avec moins d'acuité » dans le cas de l'annulation d'un acte administratif à portée individuelle, de sorte que, lors de l'adoption de l'article 14ter des lois coordonnées le 12 janvier 1973, il a paru « opportun de familiariser d'abord le Conseil d'Etat avec cette nouvelle faculté en cas d'annulation de dispositions réglementaires, et d'étendre éventuellement par la suite, après évaluation, le système à l'annulation de décisions administratives à caractère individuel » (Doc. parl., Chambre, 1995-1996, n° 644/4, p. 4).

B.8. Jusqu'à présent, le Conseil d'Etat a rarement fait usage du pouvoir conféré par l'article 14ter des lois coordonnées le 12 janvier 1973 et considère que ce pouvoir doit être utilisé avec sagesse et circonspection, lorsqu'il est établi que l'annulation pure et simple de l'acte attaqué aurait des conséquences très graves pour la sécurité juridique (CE, 21 novembre 2001, n° 100.963, Etat belge; 30 octobre 2006, n° 164.258, Somja et al.; 8 novembre 2006, n° 164.522, Union professionnelle belge des médecins spécialistes en médecine nucléaire et al.).

De cette manière, le Conseil d'Etat satisfait à l'intention du législateur, qui a tenté de trouver un équilibre entre le principe de la légalité des actes administratifs réglementaires, consacré par l'article 159 de la Constitution, et le principe de la sécurité juridique. Ainsi que la Cour l'a indiqué dans son arrêt n° 18/2012 du 9 février 2012, le législateur a en effet confié à une juridiction le soin de déterminer si des motifs exceptionnels justifient le maintien des effets d'un acte réglementaire illégal.

B.9. Il appartient au législateur d'instaurer, dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitution, un juste équilibre entre l'importance de remédier à chaque situation contraire au droit et le souci de ne plus mettre en péril, après un certain temps, des situations existantes et des attentes suscitées.

B.10. La nécessité d'éviter - dans des cas exceptionnels - que l'effet rétroactif d'une annulation mette à mal des « situations juridiques acquises » (Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-321/2, p. 7) peut, certes, se faire sentir tant à l'égard de décisions individuelles qu'à l'égard de dispositions réglementaires.

Néanmoins, en réalisant le juste équilibre mentionné en B.9, le législateur a pu tenir compte du fait que le risque d'effets disproportionnés d'une annulation est supérieur lorsqu'il s'agit d'une disposition réglementaire qui, par définition, a pour destinataires un nombre indéterminé de personnes.

B.11. Sans se prononcer sur la constitutionnalité d'une autre option, telle que celle que le législateur a envisagée au cours des travaux préparatoires cités en B.7 ou telle qu'elle peut découler du principe de la sécurité juridique et du principe de confiance, la Cour observe que la différence de traitement entre les deux catégories de personnes décrites en B.3 n'est pas dépourvue de justification raisonnable.

B.12. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 2 et 3 de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer « concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014010 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi concernant les recours et le traitement des litiges à l'occasion de la loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges type loi prom. 17/01/2003 pub. 24/01/2003 numac 2003014009 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges fermer relative au statut du régulateur des secteurs des postes et télécommunications belges » ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 30 mai 2013.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, R. Henneuse

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