COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 126/2012 du 25 octobre 2012 Numéro du rôle : 5218 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 2 et 3bis de la loi du 12 avril 1960 portant création d'un Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant, telle qu'elle a été modifiée par les lois des 26 mars 1999, 27 décembre 2006 et 24 juillet 2008, posées par la Cour du travail de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt du 29 septembre 2011 en cause de la SA « A.V. Gumuchdjian » et autres contre le Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 5 octobre 2011, la Cour du travail de Bruxelles a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 3bis de la loi du 12 avril 1960 portant création d'un fonds de compensation interne pour le secteur du diamant, tel qu'il a été inséré par la loi du 26 mars 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/1999 pub. 01/04/1999 numac 1999012205 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative au plan d'action belge pour l'emploi 1998 et portant des dispositions diverses fermer relative au plan d'action pour l'emploi 1998, viole-t-il l'article 170 de la Constitution, qui dispose qu'aucun impôt au profit de l'Etat ne peut être établi que par une loi, en ce que l'article 3bis de la loi confie au Roi le soin de déterminer ce qu'il faut entendre par transaction, sur laquelle la cotisation est perçue, et de fixer le pourcentage applicable de la cotisation ? 2. Les articles 2 et 3bis de la loi du 12 avril 1960 portant création d'un fonds de compensation interne pour le secteur du diamant, tel qu'il a été inséré par la loi du 26 mars 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/1999 pub. 01/04/1999 numac 1999012205 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative au plan d'action belge pour l'emploi 1998 et portant des dispositions diverses fermer relative au plan d'action pour l'emploi 1998, partant du principe que le secteur du diamant forme un tout et que la cotisation de compensation est considérée comme une cotisation sociale, violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution et les principes d'égalité et de non-discrimination qui y sont contenus en ce qu'ils n'octroient des cotisations de compensation qu'aux employeurs qui occupent des ouvriers ou des ouvrières au travail effectif du diamant, c'est-à-dire le clivage, le polissage, le brutage, le sertissage et le sciage du diamant dans l'industrie du diamant et non aux employeurs qui occupent des employés dans le commerce du diamant, alors que l'ensemble du secteur du diamant est tenu de payer les cotisations de compensation ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause B.1.1. Les dispositions en cause sont les articles 2 et 3bis de la loi du 12 avril 1960 portant création d'un Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant (ci-après : le Fonds). L'article 2 de la loi du 12 avril 1960 dispose : « Les missions du fonds sont : 1° le financement, l'octroi et le paiement d'avantages sociaux complémentaires aux ouvriers diamantaires;2° le financement et le paiement d'allocations de compensation internes aux employeurs qui occupent des ouvriers ou des ouvrières au travail effectif du diamant, c'est-à-dire le clivage, le polissage, le brutage, le sertissage et le sciage du diamant ». B.1.2. Le litige a quo se rapporte à la seconde mission du Fonds, qui constitue une mise en oeuvre du plan social pour 1999. L'emploi dans l'industrie du diamant a considérablement baissé depuis les années 80, de sorte que la viabilité de ce secteur, considéré pourtant comme étant d'une importance fondamentale pour le commerce du diamant et pour l'économie belge en général, s'en est trouvée compromise. C'est pourquoi, après concertation au niveau interne entre les organisations patronales et les organisations de travailleurs et entre les organisations patronales de l'industrie diamantaire et du commerce de diamant, un consensus a été obtenu sur un nouveau mode de compensation interne des coûts du financement de la sécurité sociale. Ainsi, à l'avenir, la sécurité sociale des ouvriers et des ouvrières de l'industrie diamantaire occupés au travail effectif du diamant serait financée conjointement par les industriels du diamant et par les commerçants en diamant (Doc. parl., Chambre, 1998-1999, n° 1912/1, p. 41).

Afin que le Fonds de compensation puisse remplir cette mission, les articles 81 à 92 de la loi du 26 mars 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/03/1999 pub. 01/04/1999 numac 1999012205 source ministere de l'emploi et du travail Loi relative au plan d'action belge pour l'emploi 1998 et portant des dispositions diverses fermer relative au plan d'action belge pour l'emploi 1998 et portant des dispositions diverses ont instauré une cotisation obligatoire à charge tant des commerçants en diamant que des employeurs de l'industrie du diamant. Le Fonds a été transformé en un Fonds de compensation internes pour le secteur du diamant (articles 81 et 82). Il assurait le paiement d'allocations de compensation internes aux employeurs qui occupent des ouvriers au travail effectif du diamant (article 83). En vue de permettre au Fonds de remplir cette mission, toutes les personnes ayant comme activité principale ou accessoire le commerce du diamant ou l'industrie du diamant étaient tenues au paiement d'une cotisation de compensation d'un montant égal à maximum 0,10 % de la valeur de chaque transaction de diamant (article 86).

Le Fonds est géré par un organe de gestion général composé paritairement et est assisté de deux comités de gestion spéciaux (article 87). Le contenu des statuts du Fonds est fixé par la loi (article 88). Un commissaire du gouvernement exerce un contrôle sur la gestion du système de compensation (article 91).

B.1.3. Par son arrêt n° 1/2001 du 10 janvier 2001, la Cour a rejeté un recours en annulation introduit contre ces dispositions. Le Fonds n'a toutefois été opérationnel que durant trois trimestres, étant donné que, d'une part, la section d'administration du Conseil d'Etat a annulé l'arrêté d'exécution du 3 juin 1999, par son arrêt n° 85.871 du 13 mars 2000, au motif qu'il n'était pas question d'urgence, de sorte que l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat aurait dû être demandé, et que, d'autre part, la Commission européenne a considéré, dans une décision du 9 avril 2002 concernant le régime d'aide C 74/2001 (ex NN76/2001) mis à exécution et l'aide que la Belgique a l'intention de mettre à exécution en faveur du secteur diamantaire, que le plan social pour 1999 constituait une aide d'Etat illicite. En conséquence de ces décisions, le Fonds a été liquidé.

B.1.4. Etant donné que l'emploi dans l'industrie diamantaire a continué de baisser, la concertation entre les représentants du commerce du diamant et les représentants de l'industrie du diamant a repris et a abouti à un « protocole d'accord relatif à l'introduction d'un plan social dans le secteur du diamant et à la suspension du règlement 1/3 % », conclu le 29 juin 2006 entre les représentants du commerce du diamant, de l'industrie du diamant, des organisations représentatives des travailleurs du secteur et le Gouvernement belge.

Désormais, le montant exact de la cotisation serait fixé annuellement après concertation au sein du « comité de gestion 2 » compétent, compte tenu des cotisations sociales effectivement payées durant l'année antérieure, après quoi il serait rendu obligatoire par arrêté royal.

Il a été donné suite à cet accord par la loi du 27 décembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/12/2006 pub. 28/12/2006 numac 2006021363 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses (1) type loi prom. 27/12/2006 pub. 28/12/2006 numac 2006021365 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses (1) fermer portant des dispositions diverses, qui a revu la seconde disposition en cause (l'article 3bis de la loi du 12 avril 1960) afin de tenir compte des règles européennes sur les aides de minimis (Doc. parl., Chambre, 2006-2007, DOC 51-2760/001, p. 111; Doc. parl., Chambre, 2006-2007, DOC 51-2760/037, p. 25).

Cette disposition, qui a encore été revue par l'article 81 de la loi du 24 juillet 2008Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/07/2008 pub. 07/08/2008 numac 2008202687 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses (1) fermer portant des dispositions diverses, est actuellement libellée comme suit : « Toutes les personnes physiques ou morales, qui ont comme activité principale ou accessoire l'industrie ou le commerce du diamant, sont tenues au paiement d'une cotisation de compensation, destinée à permettre au Fonds de remplir la mission dont il est chargé en vertu de l'article 2, 2°. Le montant de la cotisation due par ces personnes est égal au maximum à 0,10 % de la valeur de chaque transaction de diamant. Le Roi fixe le pourcentage applicable. Le montant total annuel de cotisations ne peut excéder le montant de 5 000 000 euros.

Le Roi fixe aussi le montant des transactions qui n'est pas soumis à la cotisation précitée. Ce montant est égal pour toutes les entreprises mais ne peut être supérieur à 5 000 000 euros par entreprise sur une période d'un an.

Le Roi détermine ce qu'il faut entendre par transaction et peut prescrire la tenue des livres, registres et documents qu'Il estime nécessaires pour l'application de la présente loi ».

B.1.5. En exécution de cette disposition en cause, l'article 12, § 3, de l'arrêté royal du 21 novembre 1960 fixant les statuts du Fonds social pour les ouvriers diamantaires, modifié par l'arrêté royal du 16 mars 2007, a défini la notion de « transaction » comme suit : « chaque convention axée sur la création de plus-value dans l'ensemble des actions de vente de diamant. Dans la notion de transaction ne sont pas compris la simple expédition de marchandises à vue ou la consignation de marchandises ».

B.1.6. Le pourcentage de chaque transaction diamantaire fixé en exécution de l'article 3bis de la loi du 12 avril 1960 s'élevait à 0,036 % pour les deuxième, troisième et quatrième trimestres de l'année 2007 (arrêté royal du 16 mars 2007 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 fixant les statuts du Fonds social pour les ouvriers diamantaires), à 0,015 % pour les premier et deuxième trimestres de l'année 2008 (arrêté royal du 20 décembre 2007 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant), à 0,005 % pour les troisième et quatrième trimestres de l'année 2008 (arrêté royal du 30 juin 2008 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant), également à 0,005 % pour l'année 2009 (arrêté royal du 24 décembre 2008 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant) et pour les premier, deuxième et troisième trimestres de l'année 2010 (arrêté royal du 22 décembre 2009 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant), à 0,010 % pour le quatrième trimestre de l'année 2010 (arrêté royal du 28 septembre 2010 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant), à 0,012 % pour l'année 2011 (arrêté royal du 29 décembre 2010 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant) et à 0,008 % pour l'année 2012 (arrêté royal du 21 décembre 2011 modifiant l'arrêté royal du 21 novembre 1960 portant les statuts du Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant).

Quant à la première question préjudicielle B.2. La première question préjudicielle invite la Cour à se prononcer sur la question de savoir si la cotisation de compensation en cause viole l'article 170 de la Constitution, en ce que l'article 3bis de la loi du 12 avril 1960 confie au Roi le soin de préciser l'assiette et le montant de la cotisation de compensation.

B.3. Les articles 170, 172 et 173 de la Constitution contiennent le principe de légalité en matière d'impôts et de rétributions. Ils ne sont pas applicables aux cotisations de sécurité sociale. Bien que les impôts et les cotisations de sécurité sociale puissent avoir des caractéristiques communes du fait de leur caractère obligatoire, ils diffèrent toutefois fondamentalement : les impôts servent à couvrir les dépenses générales d'intérêt public, tandis que les cotisations de sécurité sociale sont exclusivement affectées au financement de régimes d'allocations de remplacement ou de complément des revenus du travail.

Par conséquent, la Cour doit d'abord examiner si la cotisation en cause doit être considérée comme un impôt.

B.4. La mesure en cause, qui n'a pas de portée générale, s'analyse comme un mécanisme de compensation entre deux branches du secteur diamantaire dont le déséquilibre pourrait mettre en péril la viabilité de ce secteur. Il s'agit en réalité d'une mesure de compensation interne des coûts du financement de la sécurité sociale pesant sur l'industrie du diamant, qui oblige les commerçants en diamant à participer à ce financement en raison des avantages qu'ils retirent de l'industrie du diamant.

Une telle mesure de compensation ne constitue pas un impôt au sens de l'article 170 de la Constitution. Les cotisations de compensation visées à l'article 3bis de la loi du 12 avril 1960 sont des cotisations de solidarité étroitement liées aux cotisations de sécurité sociale, puisqu'elles sont exclusivement destinées au financement et au paiement d'allocations de compensation internes aux employeurs qui occupent des ouvriers ou des ouvrières au travail effectif du diamant.

Eu égard à la genèse et à l'objectif de la mesure, il n'est pas dénué de justification raisonnable que les règles du calcul des cotisations de compensation ne soient pas fixées dans la loi mais soient déterminées annuellement, en concertation avec le secteur, en fonction des besoins du Fonds de compensation pour accomplir ses tâches.

B.5. Les cotisations de compensation en cause n'étant pas des impôts, l'article 170 de la Constitution n'est pas applicable. La première question préjudicielle appelle dès lors une réponse négative.

Quant à la seconde question préjudicielle B.6.1. Les parties demanderesses devant le juge du fond soutiennent que les commerçants en diamant et les industriels du diamant sont traités différemment, parce que les deux catégories de personnes sont redevables de cotisations de compensation mais que seuls les industriels du diamant peuvent obtenir une allocation de compensation.

Comme le relève toutefois le Conseil des ministres, les commerçants en diamant peuvent également recevoir une allocation de compensation s'ils « occupent des ouvriers ou des ouvrières au travail effectif du diamant, c'est-à-dire le clivage, le polissage, le brutage, le sertissage et le sciage du diamant », ainsi que le précise l'article 2, 2°, de la loi du 12 avril 1960.

B.6.2. La Cour doit par conséquent examiner uniquement si la distinction entre les acteurs du secteur diamantaire en fonction de la circonstance qu'ils occupent ou non de tels ouvriers est raisonnablement justifiée.

B.7.1. La différence de traitement dénoncée repose sur un critère objectif, à savoir le paiement d'une cotisation par toute personne qui a comme activité principale ou accessoire l'industrie ou le commerce du diamant, et elle est raisonnablement proportionnée à l'objectif exposé en B.1.2 : en faisant cotiser aussi bien les commerçants en diamant que les industriels du diamant pour les charges sociales sur les salaires des ouvriers diamantaires, les coûts salariaux seront allégés pour les employeurs, en sorte que l'emploi dans le secteur pourra croître et le travail au noir diminuer.

B.7.2. Contrairement à ce que prétendent les parties demanderesses devant le juge du fond, il est sans pertinence, dans ce contexte, que les allocations de compensation ne peuvent être versées que pour les cotisations de sécurité sociale payées pour les ouvriers, à l'exclusion des cotisations de sécurité sociale payées pour les employés. Certes, par son arrêt n° 125/2011 du 7 juillet 2011, la Cour a jugé que la distinction entre le statut des ouvriers et le statut des employés, fondée sur la nature principalement manuelle ou intellectuelle de leur travail, ne pouvait pas être justifiée de manière objective et raisonnable, mais en l'espèce, ce n'est pas la distinction entre les deux statuts qui est en cause mais uniquement l'allocation de compensation pour les cotisations patronales des ouvriers ou des employés.

B.8.1. L'objectif de garantir la viabilité de l'industrie du diamant justifie que les cotisations de compensation soient payées tant par les industriels du diamant que par les commerçants en diamant, tandis que seuls ceux qui occupent des ouvriers ou des ouvrières au travail effectif du diamant, c'est-à-dire au clivage, au polissage, au brutage, au sertissage et au sciage du diamant, - ce sont principalement mais pas exclusivement les industriels du diamant - peuvent recevoir les allocations de compensation.

B.8.2. Compte tenu du fait que la mesure attaquée est fondée sur la solidarité entre les commerçants en diamant et les industriels du diamant, afin de sauvegarder l'industrie du diamant dans l'intérêt de l'ensemble du secteur diamantaire, le montant du prélèvement, à savoir maximum 0,10 % de la valeur de chaque transaction de diamant, n'est pas manifestement déraisonnable.

B.8.3. Il résulte de ce qui précède que les dispositions en cause sont compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 2 et 3bis de la loi du 12 avril 1960 portant création d'un Fonds de compensation interne pour le secteur du diamant ne violent pas les articles 10, 11 et 170 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 25 octobre 2012.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, M. Bossuyt