COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 27/2012 du 1er mars 2012 Numéro du rôle : 5139 En cause : le recours en annulation de l'article 3 du décret de la Région wallonne du 6 octobre 2010 modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer la gouvernance au niveau local, introduit par Philippe Mettens.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 26 avril 2011 et parvenue au greffe le 27 avril 2011, Philippe Mettens, demeurant à 7880 Flobecq, Motte 33, a introduit un recours en annulation de l'article 3 du décret de la Région wallonne du 6 octobre 2010 modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer la gouvernance au niveau local (publié au Moniteur belge du 26 octobre 2010, deuxième édition). (...) II. En droit (...) Quant à la disposition attaquée B.1.1. Le recours est dirigé contre l'article L1125-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, tel qu'il a été complété par l'article 3 du décret du 6 octobre 2010, qui dispose que ne peuvent être membres du collège communal : « [...] 4° les fonctionnaires généraux soumis au régime du mandat au sein des services du Gouvernement fédéral, du Gouvernement d'une Région ou d'une Communauté, et des organismes d'intérêt public qui en dépendent;5° les titulaires d'une fonction au sein d'un organisme d'intérêt public et qui consiste à en assumer la direction générale ». B.1.2. Selon l'article L1123-3 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, font partie du collège communal le bourgmestre, les échevins et le président du conseil de l'action sociale si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège communal.

Selon l'article L1123-4, est élu de plein droit bourgmestre, le conseiller communal qui a obtenu le plus de voix de préférence sur la liste qui a obtenu le plus de voix parmi les groupes politiques qui sont parties au pacte de majorité.

B.2. L'objectif du décret de la Région wallonne du 6 octobre 2010 « modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de renforcer la gouvernance au niveau local » est ainsi décrit dans ses travaux préparatoires : « [...] le décret vise non seulement à retisser le lien de confiance avec le citoyen-mandant mais aussi à rendre aux mandataires la capacité, notamment temporelle, de s'investir pleinement dans les missions qui leur sont confiées. Au-delà d'un soutien, essentiel, apporté à l'éthique, c'est un renforcement de l'efficacité et de l'efficience de l'action publique qui se trouve donc clairement visé ici » (Doc. parl., Parlement wallon, 2009-2010, n° 216-1, p. 2).

Quant à l'intérêt de la partie requérante B.3.1. La partie requérante, qui est bourgmestre de Flobecq, a posé sa candidature pour le mandat de directeur général de la Direction générale opérationnelle de l'Economie, de l'Emploi et de la Recherche en Région wallonne. Sa candidature n'a pas été retenue mais l'emploi est toujours vacant. Il est aussi président du comité de direction du Service public fédéral de programmation de la Politique scientifique (SPP Politique scientifique). Il estime que, comme la notion de « fonctionnaires généraux » a disparu de la réglementation fédérale, la disposition attaquée ne s'appliquerait pas à sa situation actuelle.

B.3.2. Selon les travaux préparatoires du décret attaqué, le terme de « fonctionnaires généraux » utilisé doit être interprété en son sens commun, à savoir les fonctionnaires qui exercent des responsabilités au niveau supérieur d'une administration confiées par mandat (Doc. parl., Parlement wallon, 2009-2010, nos 216-3 et 217-3, p. 9, et CRIC, n° 173, p.28).

B.3.3. La partie requérante justifie de l'intérêt requis en ce que la disposition attaquée rend incompatible avec son mandat de bourgmestre d'une commune wallonne tant un mandat de directeur général au sein de la Région wallonne que le maintien de l'exercice de son mandat comme président du comité de direction du SPP Politique scientifique, fonction décernée par mandat.

B.4. Le recours est recevable.

Quant au fond En ce qui concerne le premier moyen B.5. Dans son premier moyen, la partie requérante allègue une violation des articles 8, 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, au motif que la disposition attaquée instaure une incompatibilité générale entre l'exercice du mandat de bourgmestre d'une commune wallonne et la qualité de fonctionnaire général soumis au régime du mandat au sein de toutes les administrations publiques fédérales, régionales ou communautaires et au sein des organismes d'intérêt public qui dépendent de ces administrations. Il serait ainsi porté atteinte, de manière disproportionnée, à son droit fondamental d'éligibilité.

B.6. En adoptant la disposition attaquée, le législateur décrétal a entendu, à la fois, apporter un soutien essentiel à l'éthique et renforcer l'efficacité et l'efficience dans l'action publique : « En effet, il convient de rendre aux mandataires la capacité de s'investir pleinement dans les missions qui leur sont confiées et ce, dans un climat de confiance retrouvée entre ces derniers et le citoyen » (ibid., nos 216-3 et 217-3, p. 3).

B.7. Contrairement à ce que soutient la partie requérante, la disposition attaquée n'insère pas dans le Code de la démocratie locale une nouvelle cause d'inéligibilité : elle ne porte en rien atteinte à son droit de se porter candidat comme conseiller communal, à son droit d'être élu et même, le cas échéant, d'être élu bourgmestre selon le mécanisme établi par l'article L1123-4 de ce Code. La disposition attaquée n'empêche pas davantage les électeurs d'une commune wallonne de porter leur choix sur un candidat au conseil communal.

La disposition attaquée instaure une incompatibilité entre l'exercice d'une fonction au sein du collège communal et l'exercice d'une fonction de direction attribuée par un mandat, non électif, au sein d'une administration publique fédérale, régionale ou communautaire ou d'un organisme public qui en dépend. Elle restreint uniquement le droit d'exercer simultanément ces deux fonctions, laissant à la personne concernée le droit de choisir laquelle il exercera.

B.8. Le premier moyen, qui repose sur une lecture erronée de la disposition attaquée, n'est pas fondé.

En ce qui concerne le deuxième moyen B.9. Un deuxième moyen est pris de la violation des articles 8, 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

La Cour est invitée, dans une première branche, à examiner la différence de traitement résultant du caractère général de l'incompatibilité critiquée, en ce qu'elle s'applique indistinctement à toutes les communes wallonnes sans considération de leur taille.

La Cour est invitée, dans une deuxième branche, à examiner la différence de traitement qui résulte de la disposition attaquée en ce qu'elle vise uniquement les fonctions exercées dans le secteur public, à l'exclusion du secteur privé.

Dans une troisième branche, la partie requérante soutient que le critère de distinction, c'est-à-dire le mode d'attribution des emplois (à savoir le mandat), n'est pas un critère pertinent au regard de l'objectif poursuivi.

Enfin, dans une quatrième branche, la partie requérante soutient que la notion « d'emploi soumis au régime de mandat » n'est pas uniforme dans toutes les administrations publiques concernées (il en est ainsi, notamment, pour le régime des mandats en Région wallonne et en Région de Bruxelles-Capitale), de sorte que des situations identiques pourraient être traitées différemment par la disposition attaquée.

B.10. En adoptant la disposition attaquée, le législateur décrétal a entendu franchir « une étape supplémentaire dans l'intégration des principes de gouvernance qui s'imposent comme autant d'exigences fortes de notre temps » (ibid., n° 216-1, p. 2, et nos 216-3 et 217-3, p. 3), laquelle, comme il a été rappelé en B.6, implique un renforcement de l'éthique et un renforcement de l'efficacité et de l'efficience dans l'action publique.

B.11.1. Quand un législateur décrétal instaure des incompatibilités qui empêchent l'exercice simultané de plusieurs fonctions publiques dans le double objectif rappelé ci-dessus, la seule constatation que des incompatibilités identiques ne limitent pas de la même manière l'exercice par d'autres personnes des mêmes fonctions ou de fonctions semblables, le cas échéant, dans d'autres institutions, ne suffit pas à justifier l'annulation de la mesure.

Par ailleurs, le principe d'égalité et de non-discrimination n'empêche pas que le législateur établisse des incompatibilités par une mesure générale applicable à toute institution comparable et ce, en raison de la généralité des objectifs qu'il entend poursuivre.

B.11.2. En l'espèce, le législateur décrétal a estimé devoir rétablir le lien de confiance entre le citoyen-mandant et le mandataire élu mais aussi rendre aux mandataires « la capacité, notamment temporelle, de s'investir pleinement dans les missions qui leur sont confiées » (ibid., n° 216-1, p. 2).

B.12. Le législateur décrétal peut raisonnablement estimer que toute commune, quelle que soit l'importance de sa population ou la taille de son territoire, soit gouvernée par un collège communal dont les membres sont indépendants et disponibles pour exercer les missions qui leur sont confiées par les électeurs. Les exigences d'éthique, d'efficacité et d'efficience dans l'action publique peuvent être considérées par le législateur décrétal comme devant être appliquées de la même manière à l'ensemble des communes relevant de sa compétence.

Le moyen en sa première branche n'est pas fondé.

B.13. Le législateur décrétal a pu raisonnablement limiter l'instauration d'incompatibilités à des fonctions exercées dans le secteur public, dès lors qu'il souhaitait seulement lever « toute ambiguïté dans plusieurs domaines essentiels de l'action publique » (ibid.). Il appartient au législateur décrétal d'apprécier s'il convient d'empêcher une personne occupant un mandat public d'assumer simultanément certaines fonctions dans le secteur privé. La seule constatation qu'une telle incompatibilité n'existe pas à ce jour ne suffit pas à établir le caractère discriminatoire de la mesure attaquée.

Le deuxième moyen en sa deuxième branche n'est pas fondé.

B.14. Le critère du mandat retenu par le législateur décrétal est pertinent et adéquat pour opérer une distinction entre les fonctions publiques qu'il juge incompatibles avec l'exercice d'un mandat public local.

Sans qu'il soit nécessaire d'examiner s'il existe des nuances entre le système de mandats organisé par les autorités fédérale, communautaires et régionales, il convient de constater que le temps requis par l'exercice de pareils mandats est une réalité dont le législateur décrétal a pu raisonnablement tenir compte pour établir les incompatibilités critiquées.

Le deuxième moyen en ses troisième et quatrième branches n'est pas fondé.

B.15. Le deuxième moyen n'est pas fondé.

En ce qui concerne le troisième moyen B.16. Le troisième moyen est pris de la violation des règles répartitrices de compétence, des articles 33, 107 et 162 de la Constitution et des articles 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1° et 4°, et 87 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Dans une première branche, la partie requérante fait grief au législateur décrétal d'avoir abandonné, au profit des autres entités de l'Etat fédéral, la compétence de fixer une incompatibilité applicable aux mandataires locaux wallons, en ce qu'il se réfère à la définition du mandat donnée par les autres autorités.

Dans une seconde branche, le requérant soutient que le législateur décrétal n'a pas respecté le principe de proportionnalité en portant atteinte aux compétences de l'Etat fédéral, en ce que la disposition attaquée le contraindrait à renoncer à la fonction qu'il exerce actuellement, rendant ainsi exagérément difficile la mise en oeuvre, par l'Etat fédéral, de la compétence qui lui est attribuée par l'article 6bis de la loi spéciale précitée.

B.17.1. Selon l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, de la loi spéciale de réformes institutionnelles, les régions sont compétentes pour les pouvoirs subordonnés et règlent, en particulier, la composition, l'organisation et la compétence des institutions provinciales et communales ainsi que l'élection de leurs organes.

Les régions ont, en vertu de cette disposition, la plénitude de compétence pour régler les pouvoirs subordonnés dans la plus large acception du terme, sauf les exceptions qui y sont explicitement mentionnées.

B.17.2. La disposition attaquée est comprise dans la réglementation globale édictée par la Région wallonne pour l'organisation des communes telle qu'elle figure dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation. Elle fait partie du chapitre V du livre Ier, titre II, de ce Code, intitulé « Incompatibilités et conflits d'intérêts », qui a pour objet de définir et de régler les incompatibilités relatives aux membres des conseils et des collèges communaux.

Il appartient au législateur décrétal de déterminer les garanties qu'il estime nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des institutions communales qui relèvent de sa compétence. Il lui est permis d'instaurer des incompatibilités qui empêchent un mandataire communal d'assumer une fonction au sein du collège communal s'il exerce simultanément un autre mandat ou une autre fonction.

En instaurant une telle interdiction de cumul, le législateur décrétal règle la situation juridique des membres des collèges communaux et demeure donc dans la sphère de compétence que lui attribue l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale précitée. Il ne règle pas le fonctionnement des institutions fédérales, communautaires ou régionales qui ne relèvent pas de sa compétence et ne porte pas atteinte à l'article 162 de la Constitution.

B.17.3. Pour les mêmes raisons que celles déjà développées en B.14, il ne peut être admis que le législateur décrétal aurait abandonné au profit des autres entités de l'Etat fédéral sa compétence de fixer une telle incompatibilité.

B.17.4. Contrairement à ce que soutient la partie requérante, le législateur décrétal ne rend pas exagérément difficile l'exercice des compétences fédérales, et en l'occurrence celles que l'Etat fédéral détient relativement à la politique scientifique. La disposition attaquée n'empêche nullement le requérant de continuer à exercer sa fonction de président du comité de direction du SPP Politique scientifique. Elle le contraint seulement, dans ce cas, à renoncer à exercer une fonction au sein du collège d'une commune wallonne.

Le troisième moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 1er mars 2012.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, R. Henneuse.