COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 192/2009 du 26 novembre 2009 Numéro du rôle : 4587 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, posée par la Cour du travail de Liège.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents P. Martens et M. Bossuyt, et des juges M. Melchior, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président P. Martens, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 12 décembre 2008 en cause de l'Office national de sécurité sociale contre la SA « BELERMO », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 19 décembre 2008, la Cour du travail de Liège a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, publiée au Moniteur belge du 16 juin 2008 (2ème édition), viole-t-il les articles 10, 11, 13 et 16 de la Constitution, lus en combinaison avec ses articles 84 et 144, avec les principes de non-rétroactivité des lois, de sécurité juridique, de confiance et de procès équitable, et avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'il dispose que l'article 41 de la même loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer produit ses effets le 1er janvier 2007 et cesse d'être en vigueur le 31 décembre 2008 ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Le juge a quo interroge la Cour sur la constitutionnalité de l'article 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, « en ce qu'il dispose que l'article 41 de la même loi [...] produit ses effets le 1er janvier 2007 et cesse d'être en vigueur le 31 décembre 2008 ».

Les dispositions en cause B.2.1. L'article 28 de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, avant sa modification par la loi-programme en cause, disposait, en son paragraphe 1er : « L'employeur qui ne verse pas les cotisations dans les délais fixés par le Roi est redevable envers l'organisme percepteur des cotisations de sécurité sociale d'une majoration de cotisation et d'un intérêt de retard dont le montant et les conditions d'application sont fixés par arrêté royal.

La majoration de cotisation ne peut toutefois être supérieure à 10 p.c. des cotisations dues et l'intérêt de retard calculé sur lesdites cotisations ne peut excéder le taux d'intérêt légal ».

B.2.2. Le taux d'intérêt légal est déterminé par l'article 2 de la loi du 5 mai 1865Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/1865 pub. 06/09/2011 numac 2011000565 source service public federal interieur Loi relative au prêt à intérêt fermer relative au prêt à l'intérêt. Tel qu'il a été remplacé par la loi-programme du 27 décembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 27/12/2006 pub. 28/12/2006 numac 2006021362 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 27/12/2006 pub. 28/12/2006 numac 2006021364 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer, cet article 2 disposait, avant sa modification par la loi-programme en cause : « § 1er. Chaque année calendrier, le taux de l'intérêt légal en matière civile et en matière commerciale est fixé comme suit : la moyenne du taux d'intérêt EURIBOR à 1 an pendant le mois de décembre de l'année précédente est arrondie vers le haut au quart de pourcent; le taux d'intérêt ainsi obtenu est augmenté de 2 pour cent.

L'administration générale de la Trésorerie du Service public fédéral Finances publie, dans le courant du mois de janvier, le taux de l'intérêt légal applicable pendant l'année calendrier en cours, au Moniteur belge . § 2. Le taux d'intérêt légal en matière fiscale est fixé à 7 pour cent, même si les dispositions fiscales renvoient au taux d'intérêt légal en matière civile et pour autant qu'il n'y soit pas explicitement dérogé dans les dispositions fiscales.

Ce taux peut être modifié par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ».

B.3.1. La loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer en cause comprend quatre articles (41 à 44), qui - comme l'indique l'intitulé de la section dans laquelle ils sont regroupés - adaptent le taux d'intérêt légal en matière de sécurité sociale.

B.3.2. Les articles 42 et 43 définissent un nouveau régime, qui est applicable, en vertu de l'article 44, à partir du 1er janvier 2009.

L'article 42 complète l'article 2, précité, de la loi du 5 mai 1865Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/1865 pub. 06/09/2011 numac 2011000565 source service public federal interieur Loi relative au prêt à intérêt fermer par un paragraphe libellé comme suit : « § 3. Le taux d'intérêt légal en matière sociale est fixé à 7 p.c., même si les dispositions sociales renvoient au taux d'intérêt légal en matière civile et pour autant qu'il n'y soit pas explicitement dérogé dans les dispositions sociales, notamment dans la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs.

Ce taux peut être modifié par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ».

L'article 43 modifie l'article 28, § 1er, précité, de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer, lequel énonce désormais : « § 1er. L'employeur qui ne verse pas les cotisations dans les délais fixés par le Roi est redevable envers l'organisme percepteur des cotisations de sécurité sociale d'une majoration de cotisation et d'un intérêt de retard fixé à 7 p.c. dont les conditions d'application sont fixées par arrêté royal.

La majoration de cotisation ne peut toutefois être supérieure à 10 p.c. des cotisations dues ».

B.3.3. Par ailleurs, l'article 41 de la même loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer détermine le régime qui, en vertu de l'article 44, est applicable du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2008.

Pour cette période, l'article 41 dispose : « Le taux d'intérêt légal visé à l'article 28, § 1er, alinéa 2, de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, est le taux d'intérêt légal dont question à l'article 2, § 2, de la loi du 5 mai 1865Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/1865 pub. 06/09/2011 numac 2011000565 source service public federal interieur Loi relative au prêt à intérêt fermer relative au prêt à l'intérêt ».

Quant aux exceptions soulevées par l'ONSS B.4.1. A titre principal, l'ONSS conteste la recevabilité de la question préjudicielle : d'une part, la Cour ne pourrait étendre son contrôle à l'article 41 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, dès lors que cette disposition ne lui a pas été soumise par le juge a quo ; d'autre part, ni la question préjudicielle, ni les motifs de la décision de renvoi ne permettraient d'établir quelles catégories de personnes doivent être comparées entre elles et il serait impossible d'en déduire en quoi la disposition litigieuse violerait les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.4.2. Il ressort de la question préjudicielle que la Cour est interrogée sur la question de la constitutionnalité de l'effet rétroactif donné, par l'article 44, à l'article 41 de la loi-programme.

La Cour est également invitée à comparer la situation des justiciables qui entrent dans le champ d'application des articles 41 et 44, avec celle des autres justiciables.

B.4.3. Les exceptions sont rejetées.

Quant au fond B.5. La Cour est interrogée sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés notamment avec le principe de non-rétroactivité des lois, des articles 41 et 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, en ce que la modification portée par l'article 41 sortit ses effets du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2008, en vertu de l'article 44.

En ce qui concerne le caractère interprétatif allégué de l'article 41 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer B.6. L'ONSS soutient que l'article 41 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer doit s'analyser comme une disposition interprétative, ce qui impliquerait qu'« il n'y a en l'espèce aucune violation des principes de non-rétroactivité des lois, de sécurité juridique ou de confiance légitime, ni du droit à un procès équitable ».

B.7. Aux termes de l'article 84 de la Constitution, l'interprétation des lois par voie d'autorité n'appartient qu'à la loi.

Une loi est interprétative quand elle confère à une disposition législative le sens que, dès son adoption, le législateur a voulu lui donner et qu'elle pouvait raisonnablement recevoir. C'est donc le propre d'une telle loi, sous réserve du principe de légalité en matière pénale, de sortir ses effets à la date d'entrée en vigueur des dispositions législatives qu'elle interprète.

Toutefois, la garantie de la non-rétroactivité des lois ne pourrait être éludée par le seul fait qu'une loi ayant un effet rétroactif serait présentée comme une loi interprétative. Il convient donc d'examiner si le législateur a donné à la loi le sens qu'elle pouvait raisonnablement recevoir dès son adoption.

B.8. L'exposé des motifs commente en ces termes l'objectif qui était celui du législateur en adoptant l'article 41 en cause : « La loi-programme du 27 décembre 2006Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 27/12/2006 pub. 28/12/2006 numac 2006021362 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) type loi-programme prom. 27/12/2006 pub. 28/12/2006 numac 2006021364 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme (1) fermer a éclaté le concept uniforme d'intérêt légal en deux concepts distincts : l'intérêt légal en matière civile et commerciale et l'intérêt légal en matière fiscale (cet intérêt légal en matière fiscale n'est pas présenté comme étant dérogatoire à l'intérêt légal en matière civile et commerciale).

Le cas d'un éventuel taux d'intérêt légal en matière sociale a été oublié alors que ces dernières années le social a toujours suivi le fiscal lorsqu'il n'y avait pas de raison d'envisager un traitement différencié. Le monde des entreprises a toujours insisté pour que l'on distingue le moins possible dans des matières qui ne le justifient pas. Le taux d'intérêt légal en matière sociale doit donc être le même que le taux d'intérêt légal en matière fiscale.

De plus, faire dépendre le taux d'intérêt de retard en matière sociale d'une publication dans le Moniteur belge par l'administration générale de la Trésorerie du Service public fédéral Finances ' dans le courant du mois de janvier ' est constitutif d'incertitude et d'insécurité juridique tant pour les employeurs que pour l'Office national de sécurité sociale qui doit adapter une série d'applications informatiques et faire tourner certains programmes afin de procéder à des adaptations dans les comptes des employeurs (environ 220 000) avec effet rétroactif.

Le premier avis en question a été publié au Moniteur belge du 17 janvier 2007, il fixait le taux d'intérêt légal pour 2007 à 6 %.

A ce jour le dispositif de l'article 54, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs n'est pas modifié. Il prévoit toujours l'application d'un intérêt légal de 7 %.

Il est donc proposé d'interpréter la notion d'intérêt légal contenue dans l'article 28, § 1er, alinéa 2, de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer comme étant l'intérêt légal visé à l'article 2, § 2, de la loi du 5 mai 1965.

Pour 2008, l'avis a été publié au Moniteur belge du 15 janvier 2008, il fixe le taux d'intérêt légal à 7 % » (Doc. parl., Chambre, 2007-2008, DOC 52-1011/001, pp. 25-26).

Quant à l'article 44, il est justifié comme suit : « Cet article règle l'entrée en vigueur de la présente section.

L'article 41 produit ses effets le 1er janvier 2007 et cesse d'être en vigueur le 31 décembre 2008. En effet, à partir du 1er janvier 2009 l'article 42 prévoit un intérêt social particulier égal à l'intérêt fiscal. Dès lors, l'article interprétatif n'aura plus de raison d'être » (ibid., p. 26).

B.9. La simple affirmation, dans les travaux préparatoires, du caractère interprétatif des articles 41 et 44 combinés ne permet pas de conclure que ces dispositions aient pour but de conférer à l'article 28, § 1er, alinéa 2, de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer le sens qu'il est censé avoir toujours eu.

Au contraire, l'article 44 de la loi-programme en cause déclare l'article 41 de cette loi applicable à la période allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2008. Ces deux dispositions ne sortissent pas leurs effets à la date d'adoption de l'article 28, § 1er, alinéa 2, de la loi du 27 juin 1969Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1969 pub. 24/01/2011 numac 2010000730 source service public federal interieur Loi révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs. - Coordination officieuse en langue allemande fermer révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs; par ailleurs, à dater du 1er décembre 2009, un régime autonome est mis en place par d'autres dispositions de la même loi, à savoir ses articles 42 et 43.

Dès lors que, d'une part, les articles 41 et 44 ne sortissent pas leurs effets à la date d'entrée en vigueur de la disposition législative censée interprétée et que, d'autre part, ils créent une distinction dans la signification de l'article 28, § 1er, alinéa 2, précité en fonction du moment auquel il s'applique, ces articles, comme l'a également estimé le juge a quo, ne constituent pas des dispositions interprétatives, mais bien des dispositions rétroactives pures et simples.

B.10. L'article 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer déclare son article 41 applicable à la période allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2008.

Cette loi-programme ayant été publiée au Moniteur belge du 16 juin 2008, la rétroactivité soumise à l'appréciation de la Cour porte dès lors sur la période allant du 1er janvier 2007 jusqu'à la publication de la loi.

En ce qui concerne l'effet rétroactif de l'article 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer B.11. La rétroactivité d'une disposition législative ne se justifie que si elle est indispensable à la réalisation d'un objectif d'intérêt général.

B.12. Selon les travaux préparatoires cités en B.8, le législateur, en adoptant l'article 41, a entendu faire coïncider le taux d'intérêt légal en matière sociale avec celui applicable en matière fiscale, en répondant ainsi au voeu du « monde des entreprises »; il entendait aussi mettre un terme à l'insécurité juridique qui résultait, tant pour les employeurs que pour l'ONSS, de l'ancien système, dans lequel l'Administration générale de la trésorerie publiait au Moniteur belge , en principe dans le courant du mois de janvier, le taux de l'intérêt légal applicable pendant l'année calendrier en cours; en outre, il convenait d'éviter les aléas comptables et informatiques dus à l'incertitude quant à la date de parution de l'avis du ministère des Finances.

Selon le Conseil des ministres, l'article 41 - en retenant, pour l'année 2007, un taux de 7 p.c. - permet aussi une « uniformisation du taux », ce même taux étant celui applicable tant pour l'année 2006 que pour l'année 2008.

B.13. Ce qui est mentionné en B.12 constitue un objectif d'intérêt général qui justifie que les dispositions des articles 41 à 43 de la loi en cause s'appliquent avec effet rétroactif à la date du 1er janvier 2007, d'autant plus que la rétroactivité est très limitée dans le temps, que la modification du taux joue selon le cas en faveur ou en défaveur de l'ONSS ou des assujettis et qu'elle ne porte que sur un élément accessoire des cotisations et majorations de cotisations.

B.14. Le contrôle des articles 41 et 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer au regard des autres dispositions mentionnées dans la question préjudicielle ne conduit pas à une autre conclusion, étant donné qu'il n'y a pas de disproportion entre l'intérêt général poursuivi et les intérêts particuliers concernés en l'espèce.

B.15. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 41 et 44 de la loi-programme du 8 juin 2008Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/06/2008 pub. 16/06/2008 numac 2008202045 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les autres dispositions et principes mentionnés dans la question préjudicielle, en ce que l'article 44 prévoit que l'article 41 produit ses effets au 1er janvier 2007.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 26 novembre 2009.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, P. Martens.