Extrait de l'arrêt n° 144/2009 du 17 septembre 2009 Numéro du rôle : 4637 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 40, § 1er, du décret flamand du 18 décembre 1992 contenant des mesures d'accompagnement du budget 1993 et les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations, posées par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et P. Martens, et des juges M. Melchior, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen et E. Derycke, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt n° 190.233 du 5 février 2009 en cause de l'ASBL « Fédération des transporteurs par pipeline » contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 11 février 2009, le Conseil d'Etat a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 40, § 1er, du décret du 18 décembre 1992 contenant des mesures d'accompagnement du budget 1993 viole-t-il les règles qui déterminent les compétences respectives de l'Etat et des régions en soumettant les titulaires d'une autorisation de transport, conformément à la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations, à l'obligation d'obtenir une autorisation pour l'usage privatif du domaine des routes et de leurs dépendances, des cours d'eau et de leurs dépendances, de la digue de mer et des digues, relevant de la gestion de la Région flamande ? 2. Les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations violent-ils les règles qui déterminent les compétences respectives de l'Etat et des régions en conférant aux titulaires d'une autorisation de transport le droit d'exécuter sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux nécessaires à l'établissement, au fonctionnement et à l'entretien en bon état des installations de transport de gaz et en accordant une servitude légale d'utilité publique, sans que la Région flamande puisse soumettre à l'obtention d'une autorisation cet usage privatif de son domaine public ? ». (...) III. En droit (...) Concernant les dispositions en cause B.1.1. Les questions préjudicielles portent sur l'article 40, § 1er, du décret flamand du 18 décembre 1992 contenant des mesures d'accompagnement du budget 1993 ainsi que sur les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations.

B.1.2. L'article 40, § 1er, du décret du 18 décembre 1992 dispose : « L'usage privatif du domaine des routes et de leurs dépendances relevant de la gestion de la Région flamande, des cours d'eau et de leurs dépendances, des digues de mer et des digues peut faire l'objet d'une autorisation ».

B.1.3. Les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, tels qu'ils ont été remplacés ou modifiés par les articles 5 et 8 de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché du gaz et au statut fiscal des producteurs d'électricité, sont libellés comme suit : «

Art. 3.Sans préjudice des dispositions de la loi du 18 juillet 1975 relative à la recherche et à l'exploitation des sites-réservoirs souterrains destinés au stockage de gaz et des dispositions du chapitre IVbis de la présente loi, la construction et l'exploitation de toute installation de transport sont soumises à l'octroi préalable d'une autorisation individuelle délivrée par le ministre.

En ce qui concerne les conduites directes, sans préjudice des autres critères fixés en application de l'article 4, 1°, l'octroi d'une autorisation de transport est subordonné à l'absence d'une offre d'utilisation du réseau interconnecté à des conditions économiques et techniques raisonnables ». «

Art. 9.Le titulaire d'une autorisation de transport a le droit d'exécuter sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux nécessaires à l'établissement, au fonctionnement et à l'entretien en bon état des installations de transport de gaz. Ces travaux doivent être exécutés conformément aux conditions stipulées dans l'autorisation de transport, et dans le respect de toutes dispositions légales et réglementaires en vigueur en la matière.

Lorsque l'intérêt national le commande, le Roi a le droit de faire modifier l'implantation ou le tracé de l'installation de transport de gaz ainsi que les ouvrages qui s'y rapportent. Le coût de ces modifications est à la charge de l'exploitant de l'installation de transport de gaz.

L'Etat, les provinces et les communes possèdent le même droit en ce qui concerne les installations de transport de gaz établies sur leur domaine public. Les modifications ainsi produites sont réalisées aux frais de l'exploitant de l'installation de transport de gaz lorsqu'elles sont imposées soit pour un motif de sécurité publique, soit pour préserver la beauté d'un site, soit dans l'intérêt d'un service public ou des cours d'eau, canaux et voies publiques, soit en raison de changements apportés aux accès des propriétés situées en bordure de la voie publique. Dans les autres cas, elles sont à la charge de l'Etat, de la province ou de la commune, qui peuvent alors exiger un devis préalable et, en cas de désaccord sur le prix des travaux à exécuter, procéder eux-mêmes à cette exécution ». «

Art. 11.L'occupation partielle du domaine public ou privé doit respecter l'usage auquel celui-ci est affecté. Elle n'entraîne aucune dépossession mais est constitutive d'une servitude légale d'utilité publique interdisant tout acte de nature à nuire aux installations de transport de gaz ou à leur exploitation.

Le propriétaire du fonds privé grevé de cette servitude peut, dans le délai fixé par le Roi, informer le Ministre qui a l'énergie dans ses attributions qu'il demande au bénéficiaire de cette servitude d'acheter le terrain occupé.

Si aucun accord de vente amiable n'intervient entre le propriétaire du fonds grevé et le titulaire d'une autorisation de transport, les dispositions de l'article 14 ci-après trouvent application ».

Concernant les deux questions préjudicielles B.2. Par la première question préjudicielle, la juridiction a quo demande à la Cour si l'article 40, § 1er, du décret flamand du 18 décembre 1992 contenant des mesures d'accompagnement du budget 1993 viole les règles répartitrices de compétence en ce qu'il soumet les titulaires d'une autorisation de transport délivrée conformément à la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer à une obligation d'autorisation pour l'usage privatif du domaine des routes et de leurs dépendances relevant de la gestion de la Région flamande, des cours d'eau et de leurs dépendances, des digues de mer et des digues.

Par la deuxième question préjudicielle, la juridiction a quo demande à la Cour si les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer violent les règles répartitrices de compétence en autorisant les titulaires d'une autorisation de transport à exécuter sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux nécessaires à l'établissement, au fonctionnement et à l'entretien en bon état des installations de transport de gaz et en accordant une servitude légale d'utilité publique, sans que les régions puissent soumettre à une obligation d'autorisation cet usage privatif de leur domaine public.

Les deux questions préjudicielles sont traitées conjointement, aussi bien en raison de leur libellé qu'en raison de la connexité des dispositions en cause en ce qui concerne la matière qu'elles règlent.

B.3. La Cour contrôle les dispositions en cause au regard des règles répartitrices de compétence applicables au moment où elles ont été adoptées.

B.4. En vertu de l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, remplacé par l'article 4, § 11, de la loi spéciale du 8 août 1988, les régions sont, entre autres, compétentes pour les routes et leurs dépendances (1°), les voies hydrauliques et leurs dépendances (2°), les défenses côtières (4°) et les digues (5°). Il ressort des travaux préparatoires de cette disposition que la compétence attribuée est « une compétence de gestion au sens large » (Doc. parl., Chambre, S.E. 1988, n° 516/1, p. 13).

B.5. L'article 2 de la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat a inséré dans l'article 6, § 1er, X, de la loi spéciale du 8 août 1980 un 2°bis, aux termes duquel les régions sont également compétentes pour « le régime juridique de la voirie terrestre et des voies hydrauliques, quel qu'en soit le gestionnaire, à l'exclusion des voies ferrées gérées par la Société nationale des chemins de fers belges ».

La portée de cette attribution de compétence a été précisée comme suit lors des travaux préparatoires : « Le but n'est pas de mettre à charge des Régions des travaux publics sur la voirie communale ou provinciale, mais bien de leur permettre de modifier ou d'uniformiser les législations régissant le statut des voiries (délimitation, classement, gestion, domanialité, autorisations d'utilisation privative, sanction des empiétements, etc.). A l'heure actuelle, ce statut est régi par la loi communale, la loi provinciale ou par des lois spécifiques (loi du 10 avril 1841 sur les chemins vicinaux, loi du 9 août 1948 portant modification à la législation sur la voirie par terre, loi du 12 juillet 1956 établissant le statut des autoroutes, etc.) » (Doc. parl., Sénat, 1992-1993, n° 558/5, pp. 412-413).

La raison de l'insertion de cette disposition était liée à la jurisprudence de la Cour relative aux matières que la Constitution réserve au législateur fédéral : « Il y a lieu de rappeler que la voirie communale est une matière d'intérêt communal réservée jusqu'à présent au seul législateur fédéral, en vertu de l'article 108 de la Constitution, mais que, suivant la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, fondée sur l'article 19, § 1er, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980, le législateur est habilité à confier aux législateurs décrétaux ou d'ordonnance le règlement de matières réservées. Il est dès lors capital que le texte de la loi spéciale soit tout à fait précis sur ce point : lorsqu'une compétence est transférée aux législateurs décrétaux ou d'ordonnance et que cette compétence touche, en tout ou en partie, à une matière constitutionnellement réservée, il ne peut y avoir aucune ambiguïté quant à la volonté du législateur spécial d'inclure celle-ci dans la compétence transférée. Or, d'aucuns pourraient considérer que le texte actuel de la loi spéciale n'offre pas la clarté voulue, en ce qui concerne la compétence des Régions de régler le statut juridique de la voirie.

Le même problème se pose en termes identiques en ce qui concerne la voirie provinciale et la voirie d'agglomération.

La modification envisagée vise donc à remédier à cette lacune en affirmant nettement que la compétence des Régions dans le domaine de la voirie s'entend d'une compétence englobant toute la voirie sans préjudice des différents statuts administratifs qui sont actuellement les siens (statut régional, provincial, communal ou d'agglomération) » (ibid., p. 412).

B.6. Compte tenu des principes selon lesquels, d'une part, le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n'en disposent pas autrement, ont attribué aux communautés et aux régions toute la compétence d'édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées et, d'autre part, sauf dispositions contraires, le législateur spécial a transféré aux communautés et aux régions l'ensemble de la politique relative aux matières qu'il a attribuées, il faut déduire de ce qui précède qu'au moment où la disposition en cause a été adoptée, le législateur décrétal était en tout état de cause compétent pour régler le statut des routes et de leurs dépendances, des voies hydrauliques et de leurs dépendances, des digues de mer et des digues qui relèvent de la gestion de la Région flamande.

En effet, les travaux préparatoires cités font clairement apparaître que l'insertion d'un 2°bis dans l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 n'est rien de plus que la confirmation de la compétence des régions en matière de réglementation du régime juridique de la voirie terrestre et des voies hydrauliques pour ce qui concerne la voirie qui relève de leur compétence, telle que celle-ci découlait déjà de l'attribution de compétence accordée par l'article 4, § 11, de la loi spéciale du 8 août 1988. Le 2°bis, inséré par l'article 2 de la loi spéciale du 16 juillet 1993, implique seulement une nouvelle attribution explicite de compétence aux régions, pour autant qu'elle porte sur la réglementation du statut juridique de la voirie qui relève des communes, provinces et agglomérations.

B.7. L'exercice de la compétence de gestion, en général, et de la compétence de fixation du régime juridique de la voirie terrestre et des voiries hydrauliques, en particulier, implique que les régions peuvent régler l'usage privatif du domaine de la voirie, des défenses côtières et des digues qui relèvent de la compétence de la région.

L'imposition d'une obligation d'autorisation aux différents utilisateurs est effectivement un moyen adéquat pour surveiller l'utilisation du domaine public.

B.8. Dans l'exercice de la compétence qui leur est attribuée par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 1°, 2°, 4° et 5°, de la loi spéciale du 8 août 1980, les régions doivent respecter le principe de proportionnalité qui est inhérent à tout exercice de compétence et, dès lors, veiller à ne pas rendre impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences fédérales.

La Cour doit donc vérifier si, en l'espèce, la compétence de la Région flamande interfère avec une compétence du législateur fédéral et, dans l'affirmative, si elle ne rend pas impossible ou exagérément difficile l'exercice de cette compétence fédérale. A cette fin, la Cour doit d'abord examiner si les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer violent les règles répartitrices de compétence.

En ce qui concerne les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer B.9. Aux termes de l'article 3 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, la construction et l'exploitation de toute installation de transport sont soumises à l'octroi préalable d'une autorisation individuelle délivrée par le ministre. L'article 9 de cette même loi confère au titulaire d'une autorisation le droit d'exécuter, aux conditions stipulées dans l'autorisation de transport et dans le respect de toutes dispositions réglementaires et légales en vigueur en la matière, sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux nécessaires à l'établissement, au fonctionnement et à l'entretien en bon état des installations de transport de gaz. En vertu de l'article 11 de la loi, l'occupation du domaine public ou privé est constitutive d'une servitude légale d'utilité publique interdisant tout acte de nature à nuire aux installations de transport de gaz ou à leur exploitation.

B.10.1. En ce qui concerne la politique de l'énergie, l'autorité fédérale est compétente pour les matières dont l'indivisibilité technique et économique requiert une mise en oeuvre homogène sur le plan national. Le « transport et la production de l'énergie » en font partie (article 6, § 1er, VII, alinéa 2, c), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles).

B.10.2. Les travaux préparatoires de l'article 6, § 1er, VII, alinéa 2, c), précité (Doc. parl., Chambre, n° 516/6, S.E. 1988, pp. 143 à 145), font apparaître que le législateur spécial a conçu cette réserve de compétence pour permettre à l'Etat fédéral de continuer soit à prendre part à la gestion des entreprises et organismes actifs dans les secteurs concernés, soit à exercer un contrôle dans la production, le stockage et le transport d'énergie et à intervenir en la matière dans l'intérêt de l'approvisionnement du pays en énergie. Cette réserve n'enlève pas aux régions les compétences dont elles sont investies par la loi spéciale en matière de routes et de leurs dépendances, de voies hydrauliques et de leurs dépendances, de défenses côtières et de digues.

Dans les travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980, il a également été précisé que la réserve de compétence attribuée à l'autorité fédérale s'applique « par rapport aux aspects régionaux de la politique de l'énergie » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1988, n° 405/2, p. 110). B.11. Les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer s'inscrivent dans la compétence du législateur fédéral en matière de réglementation du transport et de la production de l'énergie.

Dans l'exercice de cette compétence, le législateur fédéral doit tout autant respecter le principe de proportionnalité et, dès lors, veiller à ce qu'il ne rende pas impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences régionales.

B.12. Il faut constater à cet égard que l'article 3 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer se limite à soumettre la construction et l'exploitation de toute installation de transport de gaz à l'octroi préalable d'une autorisation individuelle délivrée par le ministre. Cette disposition ne dispense pas les titulaires d'une autorisation de transport qui souhaitent faire un usage privatif du domaine public relevant de la gestion d'une région de demander une autorisation à la région concernée.

B.13. L'autorisation, visée à l'article 9 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, d'exécuter sous ou sur le domaine public ou au-dessus de celui-ci tous travaux ne peut être utilisée qu'« aux conditions stipulées dans l'autorisation de transport et dans le respect de toutes dispositions réglementaires et légales en vigueur en la matière ». La Cour constate que cette disposition peut s'interpréter de deux manières.

Elle peut s'interpréter en ce sens que le législateur fédéral n'aurait pas interdit aux régions de soumettre à une autorisation l'usage privatif de leur domaine public par, entre autres, les titulaires d'une autorisation de transport. Par la condition précitée, il est tenu compte du fait que ledit domaine public et lesdites propriétés sont gérés par d'autres autorités que les autorités fédérales, en particulier par les régions, sur la base de l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 1°, 2°, 4° et 5°, de la loi spéciale du 8 août 1980, et que les régions doivent être à même d'exercer leurs compétences, telles que celles-ci sont définies en B.7 et B.8.

Toutefois, s'il est postulé - comme cela semble être soutenu dans la deuxième question préjudicielle - que, sur la base de l'article 9 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, les régions ne pourraient soumettre à une obligation d'autorisation l'usage privatif du domaine public pour le transport de produits gazeux et autres par canalisations, le législateur fédéral rendrait impossible, par la disposition précitée, l'exercice de la compétence régionale découlant de l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 1°, 2°, 4° et 5°, précité de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.14. En ce qui concerne l'article 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, il faut constater que cette disposition vise seulement à régler le statut juridique de l'occupation du domaine public ou privé par le titulaire d'une autorisation de transport. Le simple fait que le titulaire d'une autorisation de transport bénéficie d'une servitude légale d'utilité publique ne le dispense pas de demander une autorisation pour l'usage privatif du domaine public relevant de la gestion d'une région.

En ce qui concerne l'article 40, § 1er, du décret du 18 décembre 1992 B.15. Le législateur fédéral étant compétent, dans les limites définies en B.13, alinéa 2, pour adopter les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer, il faut encore vérifier si le législateur décrétal n'a pas pris de mesure qui rende impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences fédérales en matière de transport et de production de l'énergie.

B.16. L'article 40, § 1er, du décret du 18 décembre 1992 se limite à ne permettre l'usage privatif du domaine des routes et de leurs dépendances relevant de la gestion de la Région flamande, des cours d'eau et de leurs dépendances, des défenses côtières et des digues, que moyennant une autorisation. Une telle autorisation doit tout autant être demandée par les titulaires d'une autorisation de transport délivrée conformément à la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer.

Demander et obtenir cette autorisation ne saurait être considéré comme une mesure disproportionnée rendant impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences fédérales en matière de transport et de production de l'énergie. Il a du reste été explicitement reconnu dans les travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980 que la réserve de compétence fédérale en matière de politique de l'énergie n'excluait pas une autorisation régionale (Doc. parl., Chambre, S.E. 1988, n° 516/6, p. 144).

L'article 40, § 1er, du décret précité du 18 décembre 1992 ne viole donc pas le principe de proportionnalité.

B.17. Dès lors que, conformément à l'article 41 du décret du 18 décembre 1992, le Gouvernement flamand est autorisé à fixer les conditions et la procédure en matière d'octroi de l'autorisation, il appartient à la juridiction a quo de vérifier si, dans l'exercice de cette compétence, le Gouvernement flamand a respecté le principe de proportionnalité.

B.18. Sous réserve de ce qui est dit en B.13, alinéa 2, et en B.17, les deux questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : 1. Sous réserve de ce qui est mentionné en B.17, l'article 40, § 1er, du décret flamand du 18 décembre 1992 contenant des mesures d'accompagnement du budget 1993 ne viole pas les règles répartitrices de compétence. 2. Sous réserve de ce qui est mentionné en B.13, alinéa 2, les articles 3, 9 et 11 de la loi du 12 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 source service public federal interieur Loi concernant la protection de la rémunération des travailleurs fermer relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations ne violent pas les règles répartitrices de compétence.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 17 septembre 2009.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.