COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 166/2008 du 27 novembre 2008 Numéro du rôle : 4424 En cause : les questions préjudicielles concernant l'article 5, § 1er, des décrets de la Communauté flamande relatifs aux structures destinées aux personnes âgées, coordonnés le 18 décembre 1991, et l'article 7 du décret flamand du 6 juillet 2001 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2001, posées par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen et J.-P. Snappe, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt n° 178.740 du 21 janvier 2008 en cause de l'ASBL « Federatie voor Onafhankelijke Seniorenzorg » et autres contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 29 janvier 2008, le Conseil d'Etat a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « L'article 5, § 1er, des décrets relatifs aux structures destinées aux personnes âgées, coordonnés le 18 décembre 1991, et l'article 7 du décret du 6 juillet 2001 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2001 violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution en ce que la subvention qu'ils prévoient ne peut être allouée qu'à des CPAS et des ASBL qui concluent un contrat de crédit-bail immobilier avec une société d'investissement à capital fixe agréée par le Gouvernement flamand ? »; 2. « L'article 7, § 4, du décret du 6 juillet 2001 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2001 viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 6.1 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'il prévoit que la subvention d'entretien qui a été accordée avant 2001 est réputée être une subvention telle que visée à l'article 7, § 1er, du décret précité ? ». (...) III. En droit (...) B.1. L'article 5, § 1er, des décrets relatifs aux structures pour personnes âgées, coordonnés le 18 décembre 1991, dispose : « Seuls les administrations locales et provinciales, les associations sans but lucratif et les organismes d'intérêt public au sens de la loi du 27 juin 1921Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/06/1921 pub. 19/08/2013 numac 2013000498 source service public federal interieur Loi sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer peuvent bénéficier de subventions pour la construction, l'extension, la transformation et l'aménagement des résidences-services, de complexes résidentiels proposant des services, et de maisons de repos ou pour l'achat d'immeubles destinés à être aménagés comme résidences-services, complexes résidentiels proposant des service, ou comme maisons de repos ou à titre d'intervention dans les frais de location, location-vente, crédit-bail ou prêt pour l'achat, la construction, l'aménagement et la mise en service de résidences-services, de complexes résidentiels proposant des services et de maisons de repos. Les deux subventions ne sont pas cumulables ».

L'article 7 du décret du 6 juillet 2001 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2001 dispose : « 1er. Dans les limites des crédits budgétaires, il est alloué à un centre public d'aide sociale ou à une association sans but lucratif, une subvention annuelle par appartement dans une résidence-services qui a été construite dans le cadre d'un contrat de crédit-bail immobilier entre le centre ou l'association et une société de placement à capital fixe qui a été agréée par le Gouvernement flamand en vertu de l'article 55bis, § 2 du Code des droits de succession, inséré par le décret du 21 décembre 1994.

Par dérogation au décret du 23 février 1994 relatif à l'infrastructure affectée aux matières personnalisables, cette subvention est accordée à titre d'intervention dans l'indemnité que le centre ou l'association doit payer à la société de placement à la fin du contrat de crédit-bail immobilier pour l'acquisition de la propriété des appartements en question.

Le Gouvernement flamand fixe le montant de la subvention, la période d'octroi, le mode de liquidation et d'affectation ainsi que le mode de justification de son affectation. § 2. Les crédits visés au § 1er sont inscrits annuellement au budget général des dépenses de la Communauté flamande. § 3. Les crédits inscrits au budget général des dépenses de la Communauté flamande en vue d'octroyer en 2001 à un centre public d'aide sociale ou une association sans but lucratif, une subvention d'entretien pour les appartements créés dans le cadre d'un contrat visé au § 1er, premier alinéa, sont affectés au but mentionné au § 1er, deuxième alinéa. § 4. La subvention d'entretien qui a été accordée à un centre public d'aide sociale ou une association sans but lucratif, au titre des années précédant 2001 et à charge du budget général des dépenses de la Communauté flamande, pour les appartements créés dans le cadre d'un contrat visé au § 1er, premier alinéa, est considérée être une subvention telle que visée au § 1er. Le Gouvernement flamand arrête les modalités ».

Quant à la première question préjudicielle B.2. Par la première question préjudicielle, le juge a quo demande à la Cour si les dispositions précitées violent les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que la subvention qu'elles prévoient peut uniquement être octroyée à des centres publics d'action sociale (CPAS) et des associations sans but lucratif (ASBL) qui concluent un contrat de crédit-bail immobilier avec une société d'investissement à capital fixe (SICAF) agréée par le Gouvernement flamand.

Selon les parties requérantes devant le juge a quo, le principe d'égalité est doublement violé. En premier lieu, les dispositions litigieuses ont pour effet que seuls les CPAS et les ASBL ont droit à une subvention, alors que les sociétés civiles et commerciales qui disposent d'un permis pour construire des résidences-services ne peuvent prétendre à cette subvention. Etant donné que les deux premières parties requérantes devant le juge a quo sont des ASBL et que les troisième et quatrième parties requérantes devant le juge a quo sont respectivement une société anonyme et une société privée à responsabilité limitée, la Cour limite son examen à la comparaison des CPAS et des ASBL aux catégories précitées de sociétés.

En second lieu, les dispositions impliquent que les ASBL ne peuvent recevoir une subvention que si elles concluent un contrat de crédit-bail immobilier avec une SICAF agréée, tandis qu'elles ne peuvent recevoir de subvention lorsqu'elles concluent un tel contrat avec un autre établissement financier. Selon les parties requérantes devant le juge a quo, il n'existe aucune justification objective et raisonnable à ces deux différences de traitement.

B.3. En ce qui concerne la politique de subvention, la Cour a indiqué, dans son arrêt n° 42/2008 du 4 mars 2008, qu'elle n'exerce qu'un contrôle marginal. L'allocation d'une subvention ne vise pas seulement à financer une initiative privée mais à réaliser l'objectif social qui se trouve à la base de cette initiative. C'est au législateur décrétal qu'il revient d'apprécier si et à quelles conditions il entend, compte tenu des limites budgétaires contraignantes, subventionner certaines initiatives ou certains établissements au moyen de deniers publics. Il n'appartient pas à la Cour de critiquer l'appréciation du législateur décrétal, pour autant que celle-ci ne soit pas contraire au principe d'égalité et de non-discrimination. La Cour ne pourrait censurer un tel choix que s'il était manifestement déraisonnable.

B.4. Dans l'arrêt précité, la Cour a considéré que la mesure consistant à ne subventionner certaines formes de logement, de soins et de services organisées par un établissement agréé que lorsqu'il s'agit de structures destinées aux personnes âgées, exploitées par des administrations locales et provinciales, des associations sans but lucratif et des fondations, reposait sur un critère objectif, à savoir le statut juridique de l'exploitant de l'établissement, et était pertinente par rapport à l'objectif poursuivi par le législateur décrétal consistant à aborder la problématique du vieillissement de la population d'une manière efficace, dans les limites des moyens budgétaires. Le choix de ne subventionner que ces établissements et non les établissements exploités par des sociétés privées à responsabilité limitée a été considéré comme justifié par la circonstance que les premiers sont gérés sans but lucratif et ne sont pas axés sur l'enrichissement des membres de la personne morale.

B.5. Selon les parties requérantes devant le juge a quo, le raisonnement de l'arrêt précité ne s'applique qu'à l'égard de l'article 5, § 1er, des décrets coordonnés relatifs aux structures destinées aux personnes âgées mais ne s'applique pas à l'égard de l'article 7 du décret du 6 juillet 2001, au motif que les travaux préparatoires de ce dernier décret ne se réfèrent pas à un motif budgétaire ou autre pour établir la distinction contestée.

Il est vrai que les motifs pour maintenir la différence de traitement à l'article 7 précité ne sont pas mentionnés dans les travaux préparatoires, mais ce constat n'exclut pas que ce maintien soit fondé sur le même objectif que l'article 5, § 1er, précité. Il ne peut évidemment pas non plus être déduit de l'absence d'une référence expresse aux limitations budgétaires que le législateur décrétal ne doit pas prendre en considération les conséquences budgétaires d'une mesure de subvention.

B.6. Il n'est dès lors pas manifestement déraisonnable que la subvention en cause soit réservée aux personnes morales dont les activités poursuivent un intérêt général, qui sont gérées sans but lucratif et qui ne sont pas axées sur l'enrichissement des membres de la personne morale.

B.7. Il relève également du pouvoir d'appréciation du législateur décrétal en matière de politique de subvention de ne subventionner que les ASBL qui concluent un contrat de crédit-bail immobilier avec une SICAF agréée.

Un tel contrat implique qu'un CPAS ou une ASBL confère à la SICAF un droit de superficie exclusif sur un bien immobilier pour une période de trente ans, exclusivement en vue de la construction ou de la transformation de résidences-services. La SICAF agit ensuite en tant que maître de l'ouvrage et devient le propriétaire juridique des bâtiments pour la durée du droit de superficie. A l'issue de cette période, la pleine propriété des bâtiments construits revient au CPAS ou à l'ASBL, qui doit alors payer une indemnité dont le montant sera fonction de la valeur d'investissement de la résidence-service achevée. La SICAF donne en emphytéose au CPAS ou à l'ASBL les résidences-services, après leur construction, pour une période de 27 ans, contre paiement mensuel d'un canon dont le montant correspond à un pourcentage fixe de la valeur d'investissement.

Comme l'observe le Gouvernement flamand, l'agrément d'une SICAF est soumis à plusieurs conditions, notamment celle de se consacrer uniquement au financement et à la réalisation de projets relatifs à la création de résidences-services et d'affecter les moyens financiers obtenus à des projets répandus sur tout le territoire de la Région flamande (article 55bis, § 3, du Code des droits de succession, inséré par l'article 54 du décret du 21 décembre 1994 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1995 et modifié par l'article 20, § 2, du décret du 20 décembre 1996 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1997).

La condition qu'un contrat de crédit-bail immobilier doit être conclu avec une SICAF agréée relève de la politique de subvention du législateur décrétal et n'est pas de nature à exclure par avance une catégorie d'ASBL du régime de subvention.

B.8. Le législateur décrétal a dès lors raisonnablement pu estimer que le fait de subordonner la subvention d'initiatives privées en matière de structures pour personnes âgées à l'adoption, d'une part, d'une forme juridique déterminée et à la conclusion, d'autre part, d'un contrat déterminé pouvait offrir les garanties requises pour la réalisation de l'objectif social qui fonde l'octroi d'une subvention à ces initiatives privées.

B.9. Sans qu'il soit nécessaire d'examiner le grief d'irrecevabilité de la question préjudicielle invoqué par le Gouvernement flamand, la première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la seconde question préjudicielle B.10. Par un arrêté du 3 mai 1995 réglant l'exonération de droits de succession afférents aux parts de sociétés créées dans le cadre de la réalisation et/ou du financement de programmes d'investissement de résidences-services, le Gouvernement flamand a élaboré un système par lequel les parts sociales détenues dans une SICAF agréée active dans le domaine de projets de construction de résidences-services peuvent être exonérées des droits de succession.

Dans le prolongement de ce premier arrêté, un autre arrêté du Gouvernement flamand du 3 mai 1995 réglait l'intervention de la Communauté flamande dans les frais d'entretien et de petites et grandes réparations effectuées par les CPAS et ASBL en vue de la conservation des résidences-services créées sur leurs terrains dans le cadre d'un bail emphytéotique ou d'un bail à loyer ou d'une convention analogue avec la SICAF. Cet arrêté a toutefois été annulé par le Conseil d'Etat par son arrêt n° 106.999 du 27 mai 2002, au motif qu'il n'avait, à tort, pas été soumis à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat.

B.11. L'article 7 du décret du 6 juillet 2001 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2001 a instauré un nouveau système de subvention : un CPAS ou une ASBL reçoivent, selon le système élaboré par le Gouvernement flamand, une subvention annuelle par appartement dans une résidence-service construite dans le cadre d'un contrat de crédit-bail immobilier conclu avec une SICAF. Cette subvention est allouée « à titre d'intervention dans l'indemnité que le centre ou l'association doit payer à la société de placement à la fin du contrat de crédit-bail immobilier pour l'acquisition de la propriété des appartements en question » (article 7, § 1er). Les crédits inscrits au budget général des dépenses 2001 de la Communauté flamande en vue d'octroyer en 2001 une subvention d'entretien sont affectés au but précité (article 7, § 3). La subvention d'entretien qui a été accordée à un CPAS ou une ASBL pour les années antérieures à 2001 est considérée comme une subvention visée au paragraphe 1er et le Gouvernement flamand arrête les modalités en vue de l'exécution de cette disposition (article 7, § 4).

Un arrêté du Gouvernement flamand du 30 novembre 2001, dont l'annulation est demandée au juge a quo, donne exécution à l'article 7 du décret du 6 juillet 2001.

B.12. Selon les parties requérantes devant le juge a quo, par l'adoption de l'article 7, § 4, du décret du 6 juillet 2001, le législateur décrétal a rendu impossible l'exécution de l'arrêt d'annulation précité du Conseil d'Etat et a ainsi privé une catégorie de citoyens d'une garantie juridictionnelle fondamentale.

Par la seconde question préjudicielle, le juge a quo demande dès lors à la Cour si cette disposition viole les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 6.1 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'elle énonce que la subvention d'entretien allouée pour 2001 est considérée comme une subvention au sens de l'article 7, § 1er, du décret précité.

B.13. La seule existence d'un recours devant le Conseil d'Etat n'empêche pas que les irrégularités dont pourrait être entaché l'acte attaqué puissent être redressées avant même qu'il soit statué sur ledit recours.

Ainsi que la Cour l'a déjà considéré à plusieurs reprises, l'annulation d'un arrêté pour cause de violation d'une formalité substantielle lors de son adoption ne peut avoir pour effet que le législateur décrétal soit dans l'impossibilité de remédier à l'insécurité juridique née de cette éventualité (voy. notamment l'arrêt n° 64/2008 du 17 avril 2008, B.29.4 et B.47.4).

B.14. En l'occurrence, l'insécurité juridique porte sur le fondement juridique des subventions allouées avant 2001. Lors de l'ajustement du budget général des dépenses de la Communauté flamande pour l'année budgétaire 2001, le ministre compétent s'est référé à l'article 7 du décret du 6 juillet 2001 : « Il s'agit en fait d'un système de crédit-bail par lequel l'autorité flamande verse annuellement, pour une période de 18 ans, une subvention de 38.800 francs par résidence-service au CPAS ou à l'ASBL qui ont conclu un contrat avec une SICAF. La Cour des comptes a, à cet égard, formulé à plusieurs reprises des observations, au motif que le décret originaire prévoyait qu'il s'agissait d'une subvention d'entretien. La Cour des comptes a exigé que les pouvoirs organisateurs puissent prouver les frais d'entretien, sinon, l'autorité ne peut pas les payer. Les premières années après la construction des appartements, il y a, dans la pratique, toutefois peu, voire pas de frais d'entretien. C'est pourquoi le décret-programme contient une modification du système des SICAF. [...] La subvention d'entretien est remplacée par une subvention d'investissement qui doit permettre aux pouvoirs organisateurs, après une capitalisation sur 27 ans, de payer à la SICAF une indemnité à l'expiration du droit de superficie » (Doc. parl., Parlement flamand, 2000-2001, pièce 19, n° 7-J, p. 6).

B.15. L'article 7 du décret du 6 juillet 2001 rend dès lors le système de subvention conforme aux intentions originaires du législateur décrétal.

Afin d'éviter la mise en cause des subventions d'entretien allouées avant 2001, le législateur décrétal a pu prévoir un fondement juridique explicite pour ces subventions. En effet, cette mise en cause pourrait gravement compromettre l'objectif poursuivi par ces subventions, qui est de prévoir du logement adéquat pour les personnes âgées, compte tenu du vieillissement croissant de la population.

Par conséquent, la disposition en cause est dictée par un motif impérieux d'intérêt général et ne porte pas atteinte aux garanties juridictionnelles d'une catégorie de personnes.

B.16. La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 5, § 1er, des décrets de la Communauté flamande relatifs aux structures destinées aux personnes âgées, coordonnés le 18 décembre 1991, et l'article 7 du décret flamand du 6 juillet 2001 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2001 ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 6.1 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 27 novembre 2008.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.