FEDERALE OVERHEIDSDIENST BINNENLANDSE ZAKEN

12 JULI 2012. - Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 tot vaststelling van de basisnormen voor de preventie van brand en ontploffing waaraan de nieuwe gebouwen moeten voldoen. - Rechtzetting

In het Belgisch Staatsblad nr. 297 van 21 september 2012, moet het hierna volgende advies van de Raad van State worden toegevoegd aan het Verslag aan de Koning bij het koninklijk besluit van 12 juli 2012 tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 tot vaststelling van de basisnormen voor de preventie van brand en ontploffing waaraan de nieuwe gebouwen moeten voldoen.

RAAD VAN STATE Advies 50.548/4 van 28 november 2011 van de afdeling Wetgeving van de Raad van State De Raad van State, afdeling Wetgeving, vierde kamer, op 4 november 2011 door de Minister van Binnenlandse Zaken verzocht haar, binnen een termijn van dertig dagen, van advies te dienen over een ontwerp van koninklijk besluit "tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 tot vaststelling van de basisnormen voor de preventie van brand en ontploffing waaraan de nieuwe gebouwen moeten voldoen", heeft het volgende advies gegeven : Aangezien de adviesaanvraag ingediend is op basis van artikel 84, § 1, eerste lid, 1°, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het is vervangen bij de wet van 2 april 2003, beperkt de afdeling Wetgeving overeenkomstig artikel 84, § 3, van de voornoemde gecoördineerde wetten haar onderzoek tot de rechtsgrond van het ontwerp, de bevoegdheid van de steller van de handeling en de te vervullen voorafgaande vormvereisten.

Wat deze drie punten betreft, geeft het ontwerp aanleiding tot de volgende opmerkingen.

Voorafgaande vormvereisten Het ontwerp van besluit valt onder de regelingen die, in ontwerpvorm, moeten worden medegedeeld aan de Europese Commissie, overeenkomstig artikel 8 van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 `betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij'. Bij het dossier zijn verscheidene stukken gevoegd om aan te tonen dat aan het genoemde vormvoorschrift is voldaan. Uit die stukken blijkt dat dit, voor de meeste ontworpen bepalingen, reeds enkele jaren geleden vervuld is, in casu in 2008 en 2009.

Voor het ontwerp van besluit is ook het advies van de Hoge Raad voor beveiliging tegen brand en ontploffing vereist, overeenkomstig artikel 6, § 1, van de wet van 30 juli 1979Relevante gevonden documenten type wet prom. 30/07/1979 pub. 24/06/2011 numac 2011000394 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten `betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen'. Uit het dossier blijkt dat deze raad over de ontworpen bepalingen vier adviezen heeft gegeven. Drie van deze adviezen zijn enkele jaren geleden uitgebracht, in casu in 2007, 2008 en 2009.

Er wordt aan herinnerd dat de tijd die verstrijkt tussen het vervullen van vormvoorschriften alvorens een beslissing wordt genomen en de beslissing zelf in beginsel kort moet zijn. Indien zulks niet het geval is, mag een overheid alleen op de vervulde vormvoorschriften steunen als is aangetoond dat de feitelijke en de juridische omstandigheden die in aanmerking moeten worden genomen, niet zodanig zijn gewijzigd dat de gevolgde procedure als niet meer ter zake dienend moet worden aangemerkt.

Het staat aan de steller van het ontwerp om na te gaan of in dit geval, wat de twee ter sprake gebrachte vormvoorschriften betreft, aan die voorwaarde is voldaan.

Onderzoek van het ontwerp van besluit Algemene opmerkingen 1. Het ontwerp van besluit maakt talrijke NBN-normen verbindend voor de adressanten ervan. Ze moeten dus volledig worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad overeenkomstig artikel 190 van de Grondwet, artikel 6 van de wet van 31 mei 1961 `betreffende het gebruik der talen in wetgevingszaken, het opmaken, bekendmaken en inwerkingtreden van wetten en verordeningen' en artikel 56, § 1, van de gecoördineerde wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken. 2. Verschillende bepalingen van het ontwerp van besluit verwijzen naar bepalingen met een algemene strekking die vervat zijn in beschikkingen van de Europese Commissie uitgevaardigd met toepassing van Richtlijn 89/106/EG van de Raad van 21 december 1988 `betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake voor de bouw bestemde producten'.In casu gaat het om Beschikking 96/603/EEG van 4 oktober 1996, Beschikking 2000/147/EG van 8 februari 2000, Beschikking 2000/553/EG van 6 september 2000 en Beschikking 2001/671/EG van 21 augustus 20011.

De bepalingen van de beschikkingen waarnaar aldus wordt verwezen worden hierdoor van toepassing verklaard op particulieren, die de adressaten van het ontworpen besluit zijn.

De bewuste beschikkingen zijn evenwel aldus opgevat dat ze uitsluitend voor de Lid-Staten bestemd zijn.

Om de bepalingen van deze beschikkingen van toepassing te kunnen verklaren op particulieren, mag het ontwerpbesluit zich dan ook niet ertoe bepalen ernaar te verwijzen, maar moeten ze in intern recht worden omgezet2.

Het ontwerpbesluit moet dienovereenkomstig worden herzien. 3. Enkele bepalingen van het ontwerp van besluit verwijzen naar Richtlijn 95/16/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 1995 `inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende liften'3. In een regelgevende tekst echter, die bedoeld is om op particulieren van toepassing te zijn, is er geen reden om rechtstreeks naar een richtlijn te verwijzen, die als zodanig wordt geciteerd. Er moet veeleer naar de bepalingen van intern recht worden verwezen die vastgesteld zijn om die richtlijn om te zetten.

Het ontwerp van besluit behoort dienovereenkomstig te worden herzien. 4. Uit artikel 10 van de wet van 30 juli 1979Relevante gevonden documenten type wet prom. 30/07/1979 pub. 24/06/2011 numac 2011000394 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten volgt dat de niet-naleving van de voorschriften vastgesteld bij het ontworpen besluit een strafbaar feit oplevert. Krachtens het beginsel van de wettelijkheid van de strafbaarstellingen, een beginsel dat inzonderheid voortvloeit uit artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 12, tweede lid, van de Grondwet, moeten feiten waarop een straf wordt gesteld in voldoende duidelijke, nauwkeurige en rechtszekerheid biedende bewoordingen worden omschreven, zodat de rechtzoekende vooraf kan weten voor welke handelingen of voor welk verzuim hij strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld.

Voorts moet worden herinnerd aan de machtiging die artikel 2, § 1, van de wet van 30 juli 1979Relevante gevonden documenten type wet prom. 30/07/1979 pub. 24/06/2011 numac 2011000394 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de preventie van brand en ontploffing en betreffende de verplichte verzekering van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid in dergelijke gevallen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten aan de Koning verleent : "Met het oog op de preventie van brand en ontploffing, bepaalt de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de basispreventienormen die één of meer categorieën van constructies gemeen hebben, ongeacht hun bestemming".

In tegenstelling echter tot alle bepalingen van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 `tot vaststelling van de basisnormen voor de preventie van brand en ontploffing waaraan de nieuwe gebouwen moeten voldoen', bevat het ontwerp bepalingen die, zonder enige verduidelijking, de verplichting opleggen om te voldoen aan de "regels van goede praktijk" in de aangelegenheden waarop ze betrekking hebben4.

Een dergelijke wijze van regelgeving kan niet aanvaard worden : als het in feite de bedoeling is te verwijzen naar NBN-normen, dient uitdrukkelijk naar die normen te worden verwezen zoals het geval is in vele andere bepalingen zowel van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 als van het voorliggende ontwerpbesluit5; als het integendeel de bedoeling is te verwijzen naar andere "normen of regels van goed vakmanschap", zou moeten worden voorzien in een procedure tot erkenning van de normen of regels van goed vakmanschap, rekening houdend met algemene opmerking 5.

Het ontwerpbesluit behoort dienovereenkomstig te worden herzien. 5. Bij verscheidene ontworpen bepalingen wordt de verplichting opgelegd om in bepaalde aangelegenheden te voldoen aan de normen of aan de regels van goed vakmanschap die erkend zijn door de minister volgens de procedure en de voorwaarden die hij bepaalt6. De verordeningsbevoegdheid die aldus aan de minister wordt opgedragen om de procedure en de voorwaarden voor de in het vooruitzicht gestelde erkenning te bepalen, is uitermate ruim.

Het ontwerpbesluit behoort aldus te worden herzien dat op zijn allerminst de essentiële regels ter zake vastgelegd worden. 6. Bij enkele ontworpen bepalingen wordt de verplichting opgelegd om te voldoen aan de voorschriften van het ministerieel rondschrijven van 14 oktober 1975 `betreffende de watervoorraden voor het blussen van branden'.Daarin wordt een van de bepalingen van dat rondschrijven uitdrukkelijk geciteerd7.

Bij een regelgevende tekst mag niet de verplichting worden opgelegd om te voldoen aan een document dat niet bedoeld is regelgevend te zijn, zoals het geval is met een ministerieel rondschrijven. Het is veeleer raadzaam in die regelgevende tekst de bepalingen van het rondschrijven op te nemen die men verplicht wil maken.

Bovendien is het in casu blijkbaar de bedoeling om alleen die bepaling van het ministerieel rondschrijven van 14 oktober 1975 verplicht te maken die uitdrukkelijk geciteerd wordt in het ontwerpbesluit. Het heeft dus hoe dan ook geen zin om te verwijzen naar dat rondschrijven in het algemeen.

Het ontwerpbesluit behoort dienovereenkomstig te worden herzien.

Bijzondere opmerkingen Aanhef 1. De aanhef dient te worden aangevuld met de als volgt gestelde aanhefverwijzing : "Gelet op het voorafgaand onderzoek met betrekking tot de noodzaak om een effectbeoordeling uit te voeren, waarin besloten wordt dat een effectbeoordeling niet vereist is". 2. Het lid betreffende het advies van de Raad van State behoort als volgt te worden gesteld : "Gelet op advies 50.548/4 van de Raad van State, gegeven op 28 november 2011, met toepassing van artikel 84, § 1, eerste lid, 1°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973;"8.

Dispositief Artikel 9 Zoals de gemachtigde ambtenaar bevestigd heeft, zijn de "tabellen I, II, III en IV van bijlage 5/2011" in het ontworpen punt 3.4, eerste lid, in feite de tabellen I, II, III en IV van de ontworpen bijlage 5/1.

De tekst behoort dienovereenkomstig te worden herzien.

Artikelen 17, 19, 21, 22 en 23 Teneinde elke verwarring tussen de bijlagen bij het koninklijk besluit van 7 juli 1994 en de bijlagen bij het ontworpen besluit te voorkomen, dient te worden aangegeven dat de bijlagen 1, 2, 3, 4 en 5 waarnaar in de voorliggende bepalingen verwezen wordt, de bijlagen bij het ontworpen besluit zijn.

Bijlagen 1. Elk van de nieuwe bijlagen die in het koninklijk besluit van 7 juli 1994 zouden worden ingevoegd, moet voorafgegaan worden door het volgende opschrift : "Bijlage ... (1, 2, 3, 4 of 5) bij het koninklijk besluit van ... tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 tot vaststelling van de basisnormen voor de preventie van brand en ontploffing waaraan de nieuwe gebouwen moeten voldoen".

Teneinde elke verwarring tussen de bijlagen bij het koninklijk besluit van 7 juli 1994 en de bijlagen bij het ontworpen besluit te voorkomen, dient voorts in een tweede opschrift te worden aangegeven dat de ontworpen bijlagen 2/1, 3/1, 4/1, 5/1 en 7 bijlagen bij het koninklijk besluit van 7 juli 1994 zijn.

Ten slotte dient het dispositief van elke bijlage voorafgegaan te worden door een relevant opschrift9. 2. Doordat uit het ontwerp van besluit voortvloeit dat het de bedoeling is dat de bijlagen 2, 3, 4 en 5 bij het koninklijk besluit van 7 juli 1994 voortaan van toepassing zijn op de gebouwen waarvoor de aanvraag voor een bouwvergunning of een stedenbouwkundige vergunning ingediend is of wordt vóór de eerste dag van de derde maand na die waarin de ontworpen bijlagen 2/1, 3/1, 4/1 en 5/1 bekendgemaakt zijn in het Belgisch Staatsblad 20, dient, ter voorkoming van elke onderbreking, te worden bepaald dat die ontworpen bijlagen van toepassing zijn op de gebouwen waarvoor de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning ingediend wordt vanaf -en niet "na"- de eerste dag van de derde maand na de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad. In de ontworpen bijlagen 2/1, 3/1 en 4/1 behoort punt 0.2 dienovereenkomstig te worden herzien. 3. De ontworpen bijlage 5/1 geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen : a) Zoals de gemachtigde ambtenaar bevestigd heeft, is het de bedoeling dat deze bijlage geldt voor de gebouwen bedoeld in de ontworpen bijlagen 2/1, 3/1 en 4/1, en niet voor die bedoeld in de bijlagen 2, 3 en 4 van het koninklijk besluit van 7 juli 1994. Punt 1 behoort dienovereenkomstig te worden herzien. b) Uit punt 2 volgt dat de bouwheer of de uitbater voor elk gebouw of compartiment dienen te bepalen of het behoort tot type 1, type 2 of type 3. In de tekst wordt vervolgens aangegeven dat "bij gebrek aan deze informatie, ... het gebouw ingedeeld (wordt) in de klasse `type 1'".

Het ontwerp van besluit behoort aldus te worden aangevuld dat de nadere regels worden aangegeven van de informatie waarin het voorziet. _______ Nota's 1 Zie : - de ontworpen punten 3.1, 3.3, 3bis1 en 3bis3 van bijlage 1 bij het koninklijk besluit van 7 juli 1994; - de tabellen 5 en 6 in de ontworpen bijlage 5/1. 2 Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 juni 2007, Carp, C-80/06, Rec., blz. I-4473, met de conclusie van advocaat-generaal V. TRSTENJAK (zie inzonderheid punt 60 van de conclusie). 3 Zie, in de ontworpen bijlagen 2/1, 3/1 en 4/1, punt 6.1.1.4. 4 Zie bijvoorbeeld, in de ontworpen bijlage 4/1, punt 6.5.5. 5 Rekening houdend met algemene opmerking 1. 6 Zie, in de ontworpen bijlagen 2/1, 3/1 en 4/1, punt 2.1. 7 Zie, in de bijlagen 2/1 en 3/1, punt 6.8.5.4.2. 8 Beginselen van de wetgevingstechniek - Handleiding voor het opstellen van wetgevende en reglementaire teksten, www.raadvst-consetat.be, tabblad "Wetgevingstechniek", aanbeveling 36.1 en formule F 3-5-2. 9 Ibid., aanbeveling 174 en formule F 4-2-13-2. 10 Zie de wijzigingen die bij de artikelen 16, 18 en 20 van het ontwerpbesluit worden aangebracht in punt 0.2 van de bijlagen 2, 3 en 4 bij het koninklijk besluit van 7 juli 1994, alsook punt 0.2 van bijlage 5 bij dat besluit.