7 APRIL 2005. - Koninklijk besluit houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van een meergemeentenpolitiezone

VERSLAG AAN DE KONING Sire, Het ontwerp van koninklijk besluit dat ik de eer heb te Uwer ondertekening voor te leggen, heeft tot doel uitvoering te geven aan artikel 40, zesde lid, door de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de dotaties en de wijze waarop zij worden uitbetaald, vast te leggen.

Bij het koninklijk besluit zijn twee bijlagen gevoegd. De eerste bijlage bevat een omschrijving van de « KUL-norm ». De tweede bijlage vermeldt per gemeente de KUL-norm en het percentage dat moet gehanteerd worden om binnen de meergemeentenpolitiezone te komen tot een verdeling van de gemeentelijke dotatie, in het geval men niet tot een consensus kan komen.

Ook in het nieuwe koninklijk besluit wordt de KUL-norm gehanteerd, op ongewijzigde wijze, als één van de financiële verdeelsleutels. Bij de omschrijving van de KUL-norm werd rekening gehouden met de arresten van de Raad van State nrs. 113.088 d.d. 29 november 2002, 121.365 d.d. 4 juli 2003 en 135.394 d.d. 24 september 2004.

In vergelijking met de vorige versie is de tekst waarin de KUL-norm omschreven wordt, geherstructureerd en op bepaalde punten aangevuld.

De documentaire bronnen die gebruikt worden voor het vaststellen van de variabele waarden die de politiecapaciteit verklaren en de referentiejaren van de in aanmerking genomen criteria worden vermeld.

De aangewende wetenschappelijke methode wordt nauwkeurig beschreven.

Deze wetenschappelijke methode wordt de multiple regressieanalyse genoemd. De multipele regressieanalyse is de geijkte statistische methode om de waarden van een variabele te voorspellen op basis van meerdere onafhankelijke variabelen. In dit geval wordt de bestaande lokale politiecapaciteit zo goed mogelijk voorspeld op basis van een aantal relevante indicatoren van de betrokken gemeente.

Er wordt daarmee verondersteld dat de bestaande lokale politiecapaciteiten bepaald worden door enerzijds een reeks objectief meetbare indicatoren en anderzijds afwijkingen die het gevolg zijn van toevalligheden of niet verantwoorde over- of onderbemanning in de betrokken gemeente. De voorspelde waarden van de regressie worden bepaald door de waarden die elke gemeente scoort op de objectieve indicatoren. Het verschil tussen de voorspelde waarden en de bestaande lokale politiecapaciteit zijn de lokale afwijkingen.

Door de voorspelde waarden te gebruiken als norm, worden alle gemeenten op een gelijke, objectief meetbare basis behandeld. Alleen indien indicatoren die relevant zijn voor bepaalde gemeenten en niet voor anderen, zouden weggelaten worden, zou er sprake zijn van ongelijke behandeling. Deze situatie is vermeden door een heel grote set van mogelijke indicatoren in beschouwing te nemen (75 variabelen) en de oplossing te kiezen die de kleinst mogelijke afwijkingen oplevert (18,97 % van de onderlinge verschillen van de bestaande politiecapaciteit tussen de gemeenten). Enige uitzondering hierop is de aparte behandeling van Brussel, Antwerpen, Luik, Gent en Charleroi, die wegens hun grootstedelijk karakter relatief grote afwijkingen blijven vertonen. Dit betekent dus dat er geen meetbare indicatoren ter beschikking zijn om de precieze invloed van dat grootstedelijk karakter op de politiecapaciteit te meten. Voor deze vijf steden werd de bestaande politiecapaciteit de facto als norm gebruikt.

Het is evident dat de lokale besturen, voor wat betreft de gemeentelijke dotatie, in eerste instantie naar een consensus moeten streven om te komen tot een verdeelsleutel tussen de gemeenten die deel uitmaken van een meergemeentenpolitiezone. Pas indien een consensus niet kan bereikt worden moet toepassing gemaakt worden van de bepalingen van dit koninklijk besluit. Niets verhindert evenwel de gemeenten om bij wijze van consensus te komen tot een verdeelsleutel die dezelfde is als deze die door dit koninklijk besluit wordt vastgesteld.

Wat tenslotte bijlage II betreft, worden de percentages inzake de verdeelsleutel meer gedetailleerd weergegeven nl. tot vier cijfers na de komma. Dit is het gevolg van de vaststelling dat bij een afronding tot twee cijfers na de komma, zoals in de vorige versie, voor sommige politiezones de som van de percentages hetzij 99,99 %, hetzij 100,1 % bedroeg. Dit bleek in de praktijk soms problemen op te leveren. In de huidige bijlage bedraagt de som van de percentages per zone 100 %.

Door de afronding van twee naar vier cijfers na de komma te brengen, worden eventuele afrondingsverschillen, in vergelijking met de vorige versie, tot een te verwaarlozen bedrag herleid.

Ik heb de eer te zijn, Sire, Van Uw Majesteit, de zeer eerbiedige en zeer getrouwe dienaar, De Minister van Binnenlandse Zaken, P. DEWAEL

7 APRIL 2005. - Koninklijk besluit houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van een meergemeentenpolitiezone ALBERT II, Koning der Belgen, Aan allen die nu zijn en hierna wezen zullen, Onze Groet.

Gelet op de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, inzonderheid op het artikel 40, zesde lid;

Gelet op de arresten van de Raad van State nrs. 113.088 d.d. 29 november 2002, 121.365 d.d. 4 juli 2003 en 135.394 d.d. 24 september 2004;

Gelet op het advies van de Inspecteur-generaal van Financiën, gegeven op 12 november 2003;

Gelet op het advies van de Adviesraad van burgemeesters, gegeven op 20 november 2003;

Gelet op advies 38.073/2 van de Raad van State, gegeven op16 februari 2005;

Op de voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en op het advies van Onze in Raad vergaderde Ministers, Hebben Wij besloten en besluiten Wij :

Artikel 1.Voor de toepassing van dit besluit wordt onder « KUL-norm verstaan : het cijfer dat naast de naam van de gemeente is vermeld in bijlage II bij dit besluit, en dat bekomen is als resultaat van de herverdeling over de gemeenten van het totale lokale operationele politie-effectief, volgens de berekeningswijze beschreven in bijlage I bij dit besluit.

Art. 2.Onder voorbehoud van de toepassing van artikel 4, wordt het percentage van het aandeel van elke gemeente in de globale gemeentelijke dotatie bepaald in onderling akkoord tussen de verscheidene gemeenteraden.

Art. 3.Indien de gemeenteraden van de meergemeentenzone niet tot een akkoord komen, wordt, onder voorbehoud van de toepassing van artikel 4, het percentage met de volgende factoren bepaald : 1° de KUL-norm;2° het gemiddeld belastbaar inkomen per inwoner van de gemeente, van 1999;3° het gemiddeld kadastraal inkomen in de schoot van de gemeente, van 1999. Deze factoren worden gepondereerd als volgt : 6, 2, 2.

Het in het eerste lid bedoelde percentage wordt overeenkomstig bijlage II bij dit besluit bepaald voor de jaren 2002 tot en met 2005.

Art. 4.Met uitzondering van de kredieten voor burgerpersoneel dat niet ingedeeld is bij de politiezone, wordt de toelage die een gemeente in 2001 heeft ontvangen krachtens het gedeelte politie van een veiligheidscontract afgetrokken van de dotatie van die gemeente aan de politiezone, behoudens andersluidende eenstemmige beslissing van de gemeenteraden van de politiezone.

De aftrek waarvan sprake is in het eerste lid komt overeenkomstig de artikelen 2 of 3 ten laste van de andere gemeenten van de zone.

Art. 5.Dit besluit heeft uitwerking met ingang van 4 december 2001.

Art. 6.Onze Minister van Binnenlandse Zaken is belast met de uitvoering van dit besluit.

Gegeven te Brussel, 7 april 2005.

ALBERT Van Koningswege : De Minister van Binnenlandse Zaken, P. DEWAEL

Bijlage I bij het koninklijk besluit van 7 april 2005 houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van een meergemeentenpolitiezone KUL-norm : omschrijving De KUL-norm bepaalt de lokale politiecapaciteit voor elke gemeente van het Rijk. Deze capaciteit wordt bekomen door de toepassing van een wetenschappelijke techniek uit de verklarende statistiek, namelijk de meervoudige lineaire regressie-analyse met intercept. Uitgangspunt van regressie-analyse is: de bestaande lokale politiecapaciteit zo goed mogelijk voorspellen op basis van een aantal relevante indicatoren van de betrokken gemeente. Deze voorspelling neemt de vorm aan van een lineaire vergelijking, waarbij de voorspelde waarde het resultaat is van de som van de met een coëfficiënt gewogen indicatoren en een constante (de intercept). Deze vergelijking neemt de vorm aan van y = aX1 + bX2+cX3+...zXn+ C. De coëfficiënten worden zo berekend dat ze de kwadraatsommen van de afwijkingen tussen de berekende en de bestaande capaciteit zo klein mogelijk maken.

Er wordt verondersteld dat de bekomen voorspelde waarden het best de politienoden weergeven. De afwijkingen tussen de voorspelde capaciteit en de bestaande capaciteit worden beschouwd als het gevolg van toevalligheden of niet verantwoorde over- of onderbemanning in de betrokken gemeente.

Het resultaat van de meervoudige lineaire regressie met intercept is dus een formule die de bestaande lokale politiecapaciteit zo goed mogelijk benadert en dit op basis van objectieve, meetbare indicatoren.

Voor de bestaande lokale politiecapaciteit werd vertrokken van de volgende gegevens: voor de gemeentepolitie, de cijfers van de morfologische gegevensinzameling op teldatum 31 december 1999, met inbegrip van de hulpagenten; voor de rijkswacht, de situatie d.d. 23 mei 1998 op het niveau van de lokale brigades. Waar lokale brigades niet overeenstemmen met gemeenten werden de rijkswachteffectieven fictief over de gemeenten verdeeld.

Het gaat hierbij om respectievelijk om 19 783 en 7 539 mensen. Deze lokale politiecapaciteit werd omgezet in aantal effectieven per 1000 inwoners voor elke gemeente.

Voor de verklarende variabelen werden alle mogelijke beschikbare variabelen samengezocht, waarvan men kan aannemen dat het indicatoren zijn voor een aantal elementen die rechtstreeks of onrechtstreeks verband houden met de politiële werkdruk. Het gaat om 75 indicatoren die betrekking hebben op de omvang van de gemeente (oppervlakte en bevolkingsaantal), de verstedelijkingsgraad, toerisme, inkomens, tewerkstelling, werkloosheid, schoolgaande bevolking, scholingsgraad, leeftijds- en huishoudenstructuur, nationaliteit, migraties, woningkenmerken, kadastraal inkomen, criminaliteit, ongevallen, voetbalwedstrijden en gevangenispopulatie.

De regressieanalyse laat nu toe om die variabelen te identificeren die, alleen of in combinatie met andere variabelen, de beste mogelijke benadering geven van de bestaande lokale politiecapaciteit. Er wordt gezocht naar die variabelen die een grote voorspellingswaarde (predictiewaarde) hebben t.a.v. de politiecapaciteit. Het komt er dus niet op neer om zoveel mogelijk variabelen te behouden, maar wel om de meest optimale te detecteren.

Deze zoektocht naar de optimale groep verklarende variabelen gebeurt stapsgewijs. In een eerste stap zoekt het computerprogramma die verklarende variabele die het meest samenhangt met de bestaande politiecapaciteit. Bij de volgende stap wordt er dan gezocht naar die verklarende variabele die samen met de eerste het best de bestaande politiecapaciteit kan benaderen. Op deze wijze worden stap voor stap meerdere variabelen toegevoegd of ook weggelaten. Het kan immers voorkomen dat bepaalde variabelen die eerst gekozen werden in de daaropvolgende stappen geheel hun betekenis verliezen en een verwaarloosbare bijdrage hebben in het benaderen van de bestaande politiecapaciteit. Dit kan voorkomen wanneer andere variabelen onderling een betere samenhang vertonen met de politiecapaciteit. Het toevoegen en weglaten van variabelen stopt op het ogenblik dat de resterende variabelen geen significante bijdrage meer leveren tot het voorspellen of verklaren van de bestaande politiecapaciteit.

Na uitzuivering van de variabelen die in de wetenschappelijke berekening niet konden gebruikt worden, omdat er geen juiste, actuele en volledige gegevens beschikbaar zijn, werden op deze manier 14 verklarende variabelen geselecteerd. Daar werden dummy-variabelen aan toegevoegd om de politiecapaciteit van de 5 grote steden weer te geven. Zonder deze variabelen kon geen enkele regressievergelijking de bestaande politiecapaciteit van deze steden op voldoende wijze voorspellen. Een dummy variabele is een variabele met waarde 1 voor de betrokken stad en 0 voor alle gemeenten. Als gevolg zal de regressie-analyse de coëfficiënt voor deze dummy-variabele zodanig vastleggen dat de regressievergelijking exact de bestaande politiecapaciteit voor de betrokken stad weergeeft. Deze dummy-variabele heeft echter geen enkele invloed op de berekening van de capaciteit in de andere gemeenten.

De behouden variabelen zijn de volgende : * de uitrustingsscore (1) / 1000 inwoners * de totale bevolking van de gemeente * de totale oppervlakte van de gemeente in km2 * het aantal inwoners van de gemeente > 65 jaar / 1000 inwoners * het aantal bestaansminimumtrekkers + het aantal Uitkeringsgerechtigde volledig werkloze werkzoekende (UVW) / 1000 inwoners * het aantal tewerkgestelden in de horeca / 1000 inwoners * het aantal overnachtingen / 1000 inwoners * het aantal gepleegde criminele feiten / 1000 inwoners (het betreft hier alleen : inbraken in woningen, diefstal van of in auto's en geweld (extra familiaal)) * het aantal adresveranderingen binnen de gemeente + het aantal immigraties / 1000 inwoners * de gevangeniscapaciteit / 1000 inwoners * het aantal verkeersongevallen met doden en of gewonden (lichte en zware) / 1000 inwoners * het kadastraal inkomen per ha bebouwde oppervlakte * het aantal woningen met klein comfort / het totaal aantal woningen * gemiddeld netto-belastbaar inkomen per inwoner * de dummy-variabele voor Brussel (= 1 voor Brussel en 0 voor al de andere gemeenten) * de dummy-variabele voor Antwerpen (= 1 voor Antwerpen en 0 voor al de andere gemeenten) * de dummy-variabele voor Liège (= 1 voor Liège en 0 voor al de andere gemeenten) * de dummy-variabele voor Gent (= 1 voor Gent en 0 voor al de andere gemeenten) * de dummy-variabele voor Charleroi (= 1 voor Charleroi en 0 voor al de andere gemeenten) (1) De uitrustingsscore is een indicator die de 'stedelijkheid' en 'centraliteit' van een gemeente uitdrukt op basis van de uitrusting van de gemeente voor 8 functies, met name : medische, maatschappelijke en sociale zorg;sport, recreatie en horeca; verkeer; diensten met loketfunctie; overheidsfuncties; cultuur; onderwijs; detailhandelsfuncties. Deze indicator is het resultaat van een wetenschappelijke analyse van 35 variabelen, zie E.Van Hecke Actualisering van de stedelijke hiërarchie in België, Tijdschrift van het Gemeentekrediet, 1998/3, pp.45-76.

De bronnen van de waarden van de variabelen * Uitrustingsscore : de wetenschappelijke analyse van prof. Dr. E. Van Hecke, « Actualisering van de stedelijke hiërarchie in België, Tijdschrift van het Gemeentekrediet, 1998/3, pp. 45-76 (uitrustingsscore voor 8 functies / bevolking op 1/1/99 * 1000) * de totale bevolking van de gemeente : Nationaal Instituut voor de Statistiek (NIS) per 1/1/1999 * totale oppervlakte van de gemeente in km2 : NIS per 1/1/1999 * aantal inwoners van de gemeente > 65 jaar : NIS per 1/1/99 (in produizend van de totale bevolking) * aantal bestaansminimumtrekkers : Ministerie van Sociale Zaken, een gemiddelde voor de jaren 1997, 1998 en 1999 (in produizend van de totale bevolking op 1/1/99) * aantal uitkeringsgerechtigde volledig werkloze werkzoekende : Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, totaal uitkeringsgerechtigde volledig werklozen werkzoekenden voor de jaren 1997, 1998 en 1999 (in produizend van de totale bevolking op 1/1/99) * aantal tewerkgestelden in de horeca : Rijksdienst voor Sociale Zekerheid per 30/6/1998 (in produizend van de totale bevolking op 1/1/99) * aantal overnachtingen : NIS per 1/1/1999 (aantal overnachtingen in 1998 per duizend inwoners op 1/1/99) * aantal gepleegde criminele feiten : Algemene Politiesteundienst voor de jaren 1997, 1998 en 1999 (inbraak in woningen, autodiefstal, geweld extrafamiliaal, per duizend inwoners op 1/1/99) * aantal adresveranderingen binnen de gemeente en het aantal immigraties : NIS, gemiddelde voor de jaren 1996, 1997 en 1998 (per duizend inwoners op 1/1/99) * gevangeniscapaciteit : SIDIS (Système informatique de Détention / Detentie Informatica Systeem) per mei 2000 (per duizend inwoners op 1/1/99) * aantal verkeersongevallen met doden en of gewonden : NIS per 1/1/1999 (per duizend inwoners op 1/1/99) * kadastraal inkomen van bebouwde percelen per ha bebouwde oppervlakte : NIS per 1/1/1999 * aantal woningen met klein comfort : NIS, volkstelling 1991 (in procent van het totaal aantal woningen) * gemiddeld netto-belastbaar inkomen : NIS per 1/1/1999 (gemiddeld belastbaar inkomen, aanslagjaar 1998 per inwoner op 1/1/99) Met de intercept en de coëfficiënten wordt de formule dan als volgt : Het aantal effectieven per 1000 inwoners = - 0,316888 + 2,440647 x (de uitrustingsscore / 1000 inwoners) + 0,000004866 x (de totale bevolking van de gemeente) + 0,001392 x (de totale oppervlakte van de gemeente) + 0,005323 x (het aantal inwoners van de gemeente > 65 jaar / 1000 inwoners) + 0,003762 x (het aantal bestaansminimumtrekkers + het aantal UVW / 1000 inwoners) + 0,005006 x (het aantal tewerkgestelden in de horeca / 1000 inwoners) + 0,000008099 x (het aantal overnachtingen / 1000 inwoners) + 0,011825 x (het aantal gepleegde criminele feiten (inbraken in woningen, diefstal van of in auto's en geweld (extra familiaal) / 1000 inwoners) + 0,007887 x (het aantal adresveranderingen binnen de gemeente + het aantal immigraties / 1000 inwoners) + 8,713153 x (de gevangeniscapaciteit / 1000 inwoners) + (0,033242 x (het aantal verkeersongevallen met doden en of gewonden (lichte en zware) / 1000 inwoners) + 0,000000189 x het kadastraal inkomen per ha bebouwde oppervlakte + 0,004005 x (het aantal woningen met klein comfort / 100 woningen) - 0,000000787 x (gemiddeld nettobelastbaar inkomen per inwoner) + 6,965663 x (de dummy-variabele voor Brussel (= 1 voor Brussel en 0 voor al de andere gemeenten)) + 0,790629 x (de dummy-variabele voor Antwerpen (= 1 voor Antwerpen en 0 voor al de andere gemeenten)) + 1,450377 x (de dummy-variabele voor Liège (= 1 voor Liège en 0 voor al de andere gemeenten)) + 0,230696 x (de dummy-variabele voor Gent (= 1 voor Gent en 0 voor al de andere gemeenten)) + 0,104033 x (de dummy-variabele voor Charleroi (= 1 voor Charleroi en 0 voor al de andere gemeenten)) Om voor een precieze gemeente de door de KUL-norm bepaalde effectieven te berekenen moeten de waarden voor de 14 onafhankelijke variabelen in de formule ingevuld worden. Het resultaat is een norm voor het aantal effectieven per 1000 inwoners. Om de uiteindelijke lokale politiecapaciteit te bekomen, moet dit laatste cijfer gedeeld worden door 1000 en vervolgens vermenigvuldigd met het bevolkingsaantal van die gemeente.

De interpretatie van de resultaten vergt verdere toelichting : Een coëfficiënt geeft de waarde van de toename van het aantal effectieven per 1000 inwoners, voor een toename met één eenheid van de onafhankelijke variabele. M.a.w., gesteld dat twee gemeenten voor alle onafhankelijke variabelen exact dezelfde waarde hebben, uitgezonderd de oppervlakte die één km2 groter is bij de tweede gemeente, dan volgt uit de formule dat die tweede gemeente per 1000 inwoners 0,001392 effectieven meer heeft dan in de eerste gemeente.

De coëfficiënten mogen niet onderling vergeleken worden om de belangrijkheid van de bijdrage van verschillende variabelen tot KUL-norm met mekaar te vergelijken omdat niet alle variabelen in dezelfde meeteenheid zijn uitgedrukt (percentages, oppervlaktematen, aantallen,...).

Bij de interpretatie van de regressieanalyse moet men zich realiseren dat er geen causaal verband wordt gelegd tussen de berekende politiecapaciteit en de verklarende variabelen. Een stijging van de beroepsbevolking binnen de horeca kan bijvoorbeeld geen rechtstreekse oorzaak zijn van een stijging van de politiecapaciteit. Wel geeft die stijging aan dat de zone een centrumfunctie heeft, wat leidt tot een hogere werkdruk.

De berekende politiecapaciteit aan de hand van de KUL-norm, is een herverdeling van het bestaande aantal lokale politiecapaciteiten in 1998 en 1999. Daarom levert deze berekening een gemiddelde capaciteit per zone op die niet mag beschouwd worden als de minimale capaciteit die een zone nodig heeft in het kader van haar nieuwe taakomschrijving. Ze wordt enkel gebruikt als verdeelsleutel om het bestaand aantal politieambtenaren op lokaal niveau over de politiezones te verdelen, primo als uitgangspunt van de budgettaire verdeling van de middelen en secundo, indien men dienaangaande geen consensus kan bereiken, als een onderdeel van de financiële verdeelsleutel die de gemeentelijke dotatie aan de politiezone in die meergemeentenpolitiezones bepaalt.

Gezien om gevoegd te worden bij ons besluit van 7 april 2005 houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van de meergemeentenpolitiezone.

ALBERT Van Koningswege : De Minister van Binnenlandse Zaken, P. DEWAEL

Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld Gezien om te worden gevoegd bij Ons besluit van 7 april 2005 houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van een meergemeentenpolitiezone.

ALBERT Par le Roi : De Minister van Binnenlandse Zaken, P. DEWAEL