GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 173/2023 van 14 december 2023 Rolnummer 7909 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 41, § 1, eerste lid, 2°, en derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten « tot oprichting van Sciensano », gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters L. Lavrysen en P. Nihoul, en de rechters T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache en W. Verrijdt, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter L. Lavrysen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 255.318 van 20 december 2022, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 4 januari 2023, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 41, § 1, eerste lid, 2°, en derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten ` tot oprichting van Sciensano ' de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met de artikelen 33 en 108 van de Grondwet, in de mate dat deze bepaling de raad van bestuur van Sciensano ermee belast om regels, en dus ook van algemene strekking, inzake de aanwerving en de selectie van de algemeen directeur vast te stellen, zonder dat is vereist dat vooraf een basisregeling ter zake door de Koning wordt vastgesteld, zodat het voormelde orgaan enkel aanvullende detailregels kan vaststellen ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 41, § 1, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten « tot oprichting van Sciensano » (hierna : de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten) bepaalt : « De raad van bestuur : 1° bepaalt elk jaar de personeelsenveloppe;2° bepaalt, met naleving van de wet, de regelingen inzake selectie, aanwerving, loopbaan, evaluatie, tucht, bezoldiging en sociale voordelen van het personeel, met dien verstande dat de raad van bestuur onderscheiden regelingen kan vaststellen voor bepaalde categorieën van personeelsleden, waaronder : - algemeen directeur en/of wetenschappelijke directeurs; - wetenschappelijk personeel; - administratief en technisch personeel; - hoofd van een wetenschappelijke dienst of programma; - diensthoofd.

De in het eerste lid bedoelde regelingen kunnen bovendien onderling verschillen afhankelijk van de oorsprong van de financiering van de bedoelde categorie van personeelsleden.

De Koning kan voorwaarden opleggen waaraan de in deze paragraaf bedoelde regelingen minstens moeten voldoen ».

B.1.2. Sciensano is een « sui generis openbare instelling met rechtspersoonlijkheid » die is opgericht bij de wet van 25 februari 2018. Sciensano is ontstaan uit een fusie van twee federale wetenschappelijke instellingen, namelijk het Wetenschappelijk Instituut voor de Volksgezondheid (WIV) en het Centrum voor Onderzoek in Diergeneeskunde en Agrochemie (CODA) (Parl.St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-2795/001, p. 3).

De opdrachten van Sciensano worden gedefinieerd in artikel 4 van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten en zij vervult die opdrachten op federaal, gewestelijk, gemeenschappelijk, Europees en internationaal niveau.

De organen van Sciensano zijn de algemene raad, de raad van bestuur, de wetenschappelijke raad, de algemeen directeur, de directieraad en de jury (artikel 5 van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten).

B.1.3. Wat betreft de aanstelling van de algemeen directeur van Sciensano, bepaalt artikel 14, § 5, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten : « De algemeen directeur wordt aangesteld door de raad van bestuur, overeenkomstig de voorwaarden en nadere regels vastgesteld door de raad van bestuur. Zijn aanstelling gaat slechts in na goedkeuring door de bevoegde minister. De raad van bestuur staat in voor de bekendmaking van de aanstelling van de algemeen directeur in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad.

De Koning legt de duur van de aanstelling van de algemeen directeur vast en regelt de wijze waarop de algemeen directeur wordt vervangen in geval van afwezigheid of verhindering ».

Volgens de parlementaire voorbereiding waarborgt de goedkeuring van de aanstelling door de bevoegde minister « een voldoende band [...] tussen Sciensano en de minister die ermee belast is » (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-2795/001, p. 29).

B.2. Het Hof wordt ondervraagd over de bestaanbaarheid van artikel 41, § 1, eerste lid, 2°, en derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 33 en 108 van de Grondwet, in zoverre de in het geding zijnde bepaling de raad van bestuur van Sciensano ermee belast regels, « en dus ook van algemene strekking », inzake de aanwerving en de selectie van de algemeen directeur vast te stellen, zonder dat vooraf een basisregeling door de Koning wordt vastgesteld.

B.3.1. Allereerst werpt de Ministerraad op dat de prejudiciële vraag geen antwoord behoeft, aangezien artikel 108 van de Grondwet niet van toepassing zou zijn; de door de raad van bestuur van Sciensano vastgestelde functiebeschrijving en de « Procedure voor de selectie en aanduiding van de algemeen directeur van Sciensano (na de transitieperiode) » zouden geen verordenende administratieve rechtshandelingen zijn, maar individuele administratieve rechtshandelingen.

Tevens voert de Ministerraad aan dat het in geding zijnde artikel 41, § 1, eerste lid, 2°, en derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten geen uitvoeringsbevoegdheid toekent aan de raad van bestuur van Sciensano, waardoor artikel 108 van de Grondwet niet kan worden geacht van toepassing te zijn, maar wel artikel 105 van de Grondwet.

B.3.2.1. Het staat aan het verwijzende rechtscollege de bepalingen vast te stellen die op het eraan voorgelegde geschil van toepassing zijn; de partijen zijn niet ertoe gemachtigd die keuze ter discussie te stellen voor het Hof. Het Hof zou zich overigens enkel van een antwoord op de gestelde vraag kunnen onthouden indien het antwoord op die vraag klaarblijkelijk niet nuttig zou zijn voor de oplossing van dat geschil.

B.3.2.2. Een partij voor het Hof vermag niet de draagwijdte van de door het verwijzende rechtscollege gestelde prejudiciële vraag te wijzigen of te laten wijzigen. Het komt aan de verwijzende rechter toe te oordelen welke prejudiciële vraag hij aan het Hof dient te stellen en daarbij de omvang van de saisine te bepalen.

B.3.3. Bij het verwijzingsarrest oordeelde de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de door de raad van bestuur van Sciensano vastgestelde functiebeschrijving en de « Procedure voor de selectie en aanduiding van de algemeen directeur van Sciensano (na de transitieperiode) » bepalingen van verordenende aard zijn.

In het verwijzingsarrest heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ook geoordeeld dat de prejudiciële vraag betrekking heeft op de naleving van, onder andere, artikel 108 van de Grondwet en niet van artikel 105 van de Grondwet.

B.3.4. Het Hof beantwoordt de vraag zoals zij door het verwijzende rechtscollege is gesteld. De excepties worden verworpen.

B.4. Zoals is vermeld in B.1.2 is Sciensano een « sui generis openbare instelling met rechtspersoonlijkheid » die is opgericht bij de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten; de organen van Sciensano zijn de algemene raad, de raad van bestuur, de wetenschappelijke raad, de algemeen directeur, de directieraad en de jury.

De raad van bestuur bestuurt Sciensano en beschikt daartoe over de meest ruime bestuursbevoegdheden. Hij kan alle handelingen stellen die nodig of nuttig zijn voor de realisatie van de opdrachten van Sciensano, met uitzondering van de handelingen die krachtens de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten uitdrukkelijk zijn voorbehouden aan een ander orgaan van Sciensano (artikel 8 van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten).

Op grond van artikel 14, § 5, van de voormelde wet wordt de algemeen directeur aangesteld door de raad van bestuur, overeenkomstig de voorwaarden en nadere regels vastgelegd door de raad van bestuur.

B.5. Het in het geding zijnde artikel 41 van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten bevestigt de bevoegdheid van de raad van bestuur inzake personeelsmateries, bevoegdheid die tevens valt onder de algemene bevoegdheden van de raad van bestuur bepaald in artikel 8, zoals blijkt uit de parlementaire voorbereiding : « Artikel 41 bevestigt uitdrukkelijk dat de raad van bestuur die bevoegdheid uitoefent ` met naleving van de wet '. Bij het vaststellen van regelingen moet de raad van bestuur dus uiteraard de bepalingen van dit ontwerp naleven, alsook andere wettelijke en reglementaire bepalingen. Dit houdt onder meer in dat de mate waarin en de wijze waarop de raad van bestuur die bevoegdheid kan uitoefenen, verschilt naargelang de rechtspositie van het betrokken personeelslid. [...] Dit wettelijk en reglementair kader vormt als het ware de ` basisregeling ' inzake personeel waartoe de raad van bestuur gebonden is bij het vaststellen van regelingen inzake personeel.

Bovendien kan de Koning voorwaarden opleggen waaraan de regelingen bepaald door de raad van bestuur minstens moeten voldoen. [...] Uit één en ander volgt dat de regelingen over personeel die de raad van bestuur kan vaststellen niet de enige bron zijn van rechten en plichten van het personeel, en evenmin de hoogste in rang.

De regelingen die de raad van bestuur bepaalt kunnen betrekking hebben op het geheel van het personeel, vb. in een streven naar harmonisering tussen verschillende personeelscategorieën, dan wel op bepaalde categorieën van het personeel, of nog op specifieke functies, zoals bijvoorbeeld de algemeen directeur en/of de wetenschappelijke directeurs, het wetenschappelijk personeel, het administratief en technisch personeel en (desgevallend) de diensthoofden. De regelingen kunnen ook verschillen naargelang de oorsprong van financiering van de personeelsleden, met name financiering door het patrimonium van Sciensano of door externe middelen (bijvoorbeeld in het kader van een dienstverleningsovereenkomst met een derde partij). De regelingen kunnen betrekking hebben op selectie, aanwerving, loopbaan (in al haar aspecten, met inbegrip van evaluatie, tucht, mobiliteit, aanduiding in een functie en einde van de functie, einde loopbaan), bezoldiging en sociale voordelen van het personeel. [...] De wettelijke toekenning van bevoegdheden inzake personeel aan beheers- en beleidsorganen van publieke instellingen is niet ongebruikelijk. [...] Bij Sciensano, waaraan evengoed autonomie is toegekend, beschikt de raad van bestuur over de meest ruime bestuursbevoegdheden, en waken de bevoegde minister en de minister bevoegd voor de Begroting via hun regeringscommissarissen over de inachtneming van de wet, en de beheersovereenkomst. Regeringscommissarissen vergewissen zich ervan dat het beleid van Sciensano geen schade toebrengt aan de uitvoering van haar opdrachten » (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-2795/001, pp. 46-48).

B.6.1. De Ministerraad voert aan dat de prejudiciële vraag niet aangeeft met welke andere categorieën van personeelsleden of instellingen de situatie van de kandidaat-algemeen directeur zou moeten worden vergeleken.

B.6.2. Uit de motieven van het verwijzingsarrest blijkt dat het Hof wordt gevraagd om de situatie van een kandidaat-algemeen directeur bij Sciensano te vergelijken met de situatie van andere kandidaten voor een benoeming bij een ander openbaar bestuur.

De vaststelling, volgens de Ministerraad, dat er tal van openbare instellingen zijn waarvoor gelijksoortige regelingen zijn uitgewerkt als bij Sciensano, verhindert niet dat de voormelde categorieën van personen met elkaar kunnen worden vergeleken in het licht van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 33 en 108 van de Grondwet.

B.7. Artikel 33 van de Grondwet bepaalt : « Alle machten gaan uit van de Natie.

Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald ».

Artikel 108 van de Grondwet bepaalt : « De Koning maakt de verordeningen en neemt besluiten die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn, zonder ooit wetten zelf te mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen ».

B.8.1. Sciensano is een gedecentraliseerde openbare instelling die beschikt over een ruime autonomie en die aan een bestuurlijk toezicht is onderworpen. Het statuut en de opdrachten ervan zijn bepaald in de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten. Artikel 3 bepaalt dat zij een openbare instelling sui generis is met rechtspersoonlijkheid en artikel 4 preciseert de aan haar toevertrouwde opdrachten.

B.8.2. De verordenende bevoegdheid die de in het geding zijnde bepaling aan de raad van bestuur van Sciensano toevertrouwt, ligt in de lijn van de bevoegdheid die artikel 8 van die wet aan hem toekent.

Zij vormt geen delegatie aan een gedecentraliseerde openbare instelling van een algemene verordeningsbevoegdheid die enkel door de Koning kan worden uitgeoefend.

De artikelen 33 en 108 van de Grondwet staan niet eraan in de weg dat de wetgever specifieke uitvoerende bevoegdheden toevertrouwt aan een gedecentraliseerde openbare instelling die aan een bestuurlijk toezicht en aan een rechterlijke toetsing is onderworpen.

B.8.3.1. In de artikelen 28 tot 34 van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten heeft de wetgever voorzien in bestuurlijk en budgettair toezicht door de uitvoerende macht. Artikel 28 omvat een systeem van algemeen bestuurlijk en budgettair toezicht, dat wordt uitgeoefend door de bevoegde minister via een Regeringscommissaris die wordt benoemd en ontslagen door de Koning op voorstel van de bevoegde minister. De Regeringscommissaris waakt over de inachtneming van de wet en de beheersovereenkomst en verzekert zich ervan dat het beleid van Sciensano geen schade toebrengt aan haar opdrachten. In voorkomend geval kan de Regeringscommissaris optreden, door een advies te verlenen tijdens de vergaderingen van de raad van bestuur, waarin de Regeringscommissaris met raadgevende stem zitting neemt (artikel 28, § 3), of door een opschortend beroep bij de bevoegde minister in te stellen (artikel 28, § 4). Die minister is bevoegd om de betrokken beslissing te vernietigen, waardoor de minister ter verantwoording kan worden geroepen door het Parlement over de wijze waarop hij het algemeen bestuurlijk en budgettair toezicht uitoefent. Artikel 28, § 6, bepaalt overigens dat de bevoegde minister jaarlijks verslag uitbrengt « bij de wetgevende kamers over de toepassing van deze wet », waardoor de wetgever de politieke verantwoordelijkheid van bevoegde minister voor de werking van Sciensano heeft bevestigd.

Bovendien kan de Koning zelf de voorwaarden bepalen waaraan de regelingen die de raad van bestuur vaststelt, moeten voldoen (artikel 41, § 1, derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten). Indien de Koning dit wenst, kan Hij de bevoegdheid van de raad van bestuur van Sciensano om regelgevend op te treden met betrekking tot het personeel inperken door zelf regels vast te leggen die in elk geval moeten worden gerespecteerd, zoals Hij dit heeft gedaan in het koninklijk besluit van 28 maart 2018 « tot uitvoering, wat personeelszaken betreft, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten tot oprichting van Sciensano en tot vaststelling van de datum van de inwerkingtreding van bepaalde bepalingen van dezelfde wet ».

Ten slotte zijn de door de raad van bestuur aangenomen regelingen « inzake selectie, aanwerving, loopbaan, evaluatie, tucht, bezoldiging en sociale voordelen van het personeel » onderworpen aan rechterlijk toezicht.

B.8.3.2. Voorts is de bevoegdheid die aan de raad van bestuur van Sciensano is toevertrouwd inhoudelijk nauwkeurig door de wetgever afgebakend. De raad van bestuur is enkel bevoegd om regelingen vast te stellen inzake « selectie, aanwerving, loopbaan, evaluatie, tucht, bezoldiging en sociale voordelen van het personeel », waarmee worden bedoeld de « regelingen met algemene draagwijdte die van toepassing zijn op een deel of het volledige personeel tewerkgesteld bij Sciensano, al dan niet ter beschikking gesteld door de Staat » (Parl.

St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-2795/001, p. 45).

B.8.4. Uit het voorgaande vloeit voort dat de in het geding zijnde bepaling niet op discriminerende wijze afbreuk doet aan de waarborg dat een algemene verordeningsbevoegdheid niet aan gedecentraliseerde openbare instellingen kan worden toevertrouwd.

B.9. Artikel 41, § 1, eerste lid, 2°, en derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten is bijgevolg bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 33 en 108 van de Grondwet.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 41, § 1, eerste lid, 2°, en derde lid, van de wet van 25 februari 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 bron federale overheidsdienst volksgezondheid, veiligheid van de voedselketen en leefmilieu Wet tot oprichting van Sciensano sluiten « tot oprichting van Sciensano » schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 33 en 108 van de Grondwet.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 14 december 2023.

De griffier, De voorzitter, F. Meersschaut L. Lavrysen