COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 173/2023 du 14 décembre 2023 Numéro du rôle : 7909 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 41, § 1er, alinéa 1er, 2°, et alinéa 3, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer « portant création de Sciensano », posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et P. Nihoul, et des juges T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache et W. Verrijdt, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par l'arrêt n° 255.318 du 20 décembre 2022, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 4 janvier 2023, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 41, § 1er, alinéa 1er, 2°, et alinéa 3, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer ` portant création de Sciensano ' viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 33 et 108 de la Constitution, en ce que cette disposition charge le conseil d'administration de Sciensano de déterminer les règles, et donc aussi les règles ayant une portée générale, concernant l'engagement et la sélection du directeur général, sans qu'une réglementation de base en la matière doive être établie au préalable par le Roi, auquel cas l'organe précité ne pourrait fixer que des règles complémentaires portant sur des détails ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 41, § 1er, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer « portant création de Sciensano » (ci-après : la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer) dispose : « Le conseil d'administration : 1° détermine chaque année l'enveloppe du personnel;2° détermine, conformément à la loi, les règles concernant la sélection, l'engagement, la carrière, l'évaluation, la discipline, la rémunération et les avantages sociaux du personnel, étant entendu que le conseil d'administration peut fixer des réglementations différentes pour certaines catégories des membres du personnel, notamment : - le directeur général et/ou les directeurs scientifiques; - le personnel scientifique; - le personnel administratif et technique; - le chef de service scientifique ou de programme scientifique; - le chef de service.

Les règles visées à l'alinéa premier peuvent en outre différer entre elles en fonction de l'origine du financement de la catégorie visée de membres du personnel.

Le Roi peut imposer des conditions auxquelles les règles visées au présent paragraphe doivent au moins satisfaire ».

B.1.2. Sciensano est une « institution publique sui generis dotée de la personnalité juridique », créée par la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer.

Sciensano est née de la fusion de deux établissements scientifiques fédéraux, à savoir l'Institut scientifique de santé publique (ISP) et le Centre d'étude et de recherches vétérinaires et agrochimiques (CERVA) (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2795/001, p. 3).

Les missions de Sciensano sont définies à l'article 4 de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer et Sciensano accomplit ces missions aux niveaux fédéral, régional, communautaire, européen et international.

Les organes de Sciensano sont le conseil général, le conseil d'administration, le conseil scientifique, le directeur général, le conseil de direction et le jury (article 5 de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer).

B.1.3. En ce qui concerne la désignation du directeur général de Sciensano, l'article 14, § 5, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer dispose : « Le directeur général est désigné par le conseil d'administration, conformément aux conditions et modalités fixées par le conseil d'administration. Sa désignation ne prend effet qu'après approbation par le ministre compétent. Le conseil d'administration assure la publication de la désignation du directeur général aux annexes du Moniteur belge.

Le Roi fixe la durée de la désignation du directeur général et règle la manière dont le directeur général est remplacé en cas d'absence ou d'empêchement ».

Selon les travaux préparatoires, l'approbation de la désignation par le ministre compétent garantit « un lien suffisant entre Sciensano et le ministre qui en est chargé » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2795/001, p. 29).

B.2. La Cour est interrogée au sujet de la compatibilité de l'article 41, § 1er, alinéa 1er, 2°, et alinéa 3, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 33 et 108 de la Constitution, en ce que la disposition en cause charge le conseil d'administration de Sciensano de fixer les règles, « et donc aussi les règles ayant une portée générale », relatives au recrutement et à la sélection du directeur général, sans que le Roi ait au préalable fixé une réglementation de base.

B.3.1. Le Conseil des ministres fait tout d'abord valoir que la question préjudicielle n'appelle pas de réponse, étant donné que l'article 108 de la Constitution ne serait pas applicable; la description de fonction établie par le conseil d'administration de Sciensano et la « Procédure en vue de la sélection et de la désignation du directeur général de Sciensano (après la période de transition) » ne constitueraient pas des actes administratifs réglementaires, mais des actes administratifs individuels.

Le Conseil des ministres fait également valoir que l'article 41, § 1er, alinéa 1er, 2°, et alinéa 3, en cause, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer ne confère aucune compétence d'exécution au conseil d'administration de Sciensano, de sorte que l'article 108 de la Constitution ne saurait être réputé applicable, tandis que l'article 105 de la Constitution l'est.

B.3.2.1. Il appartient à la juridiction a quo de déterminer les dispositions qui sont applicables au litige dont elle est saisie; les parties ne sont pas habilitées à mettre ce choix en cause devant la Cour. La Cour ne pourrait par ailleurs s'abstenir de répondre à la question qui lui est posée que si la réponse à cette question n'était manifestement pas utile à la solution de ce litige.

B.3.2.2. Une partie devant la Cour ne peut pas modifier ou faire modifier la portée de la question préjudicielle posée par la juridiction a quo. C'est à la juridiction a quo qu'il appartient de juger quelle question préjudicielle elle doit poser à la Cour et de déterminer ainsi l'étendue de la saisine.

B.3.3. Dans l'arrêt de renvoi, la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat a jugé que la description de fonction établie par le conseil d'administration de Sciensano et la « Procédure en vue de la sélection et de la désignation du directeur général de Sciensano (après la période de transition) » sont des dispositions de nature réglementaire.

Dans l'arrêt de renvoi, la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat a également jugé que la question préjudicielle porte sur le respect, entre autres, de l'article 108 de la Constitution et non de l'article 105 de la Constitution.

B.3.4. La Cour répond à la question telle qu'elle est posée par la juridiction a quo. Les exceptions sont rejetées.

B.4. Comme il est dit en B.1.2, Sciensano est une « institution publique sui generis dotée de la personnalité juridique » qui a été créée par la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer; les organes de Sciensano sont le conseil général, le conseil d'administration, le conseil scientifique, le directeur général, le conseil de direction et le jury.

Le conseil d'administration gère Sciensano et dispose pour ce faire des pouvoirs de gestion les plus étendus. Il a le pouvoir d'accomplir tous les actes nécessaires ou utiles à la réalisation des missions de Sciensano, à l'exception des actes réservés expressément à un autre organe de Sciensano en vertu de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer (article 8 de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer).

En vertu de l'article 14, § 5, de la loi précitée, le directeur général est désigné par le conseil d'administration, conformément aux conditions et modalités fixées par le conseil d'administration.

B.5. L'article 41, en cause, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer confirme la compétence du conseil d'administration en ce qui concerne les matières de personnel, laquelle relève également des compétences générales du conseil d'administration déterminées à l'article 8, ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires : « L'article 41 confirme expressément que le conseil d'administration exerce cette compétence ` conformément à la loi '. Lors de la fixation de ces règles, le conseil d'administration doit donc bien entendu respecter les dispositions de ce projet, ainsi que les autres dispositions légales et réglementaires. Ceci implique entre autres que la mesure dans laquelle et la façon dont le conseil d'administration peut exercer cette compétence, diffère selon la position juridique du membre du personnel concerné. [...] Ce cadre légal et réglementaire forme en quelque sorte la ` réglementation de base ' en matière de personnel, qui lie le conseil d'administration lors de la fixation de règles en matière de personnel.

En outre le Roi peut imposer des conditions auxquelles les règles déterminées par le conseil d'administration doivent au moins satisfaire. [...] Il découle de tout ceci que les règles en matière de personnel que le conseil d'administration peut fixer ne sont pas la seule source de droits et obligations du personnel, ni la plus haute source.

Les réglementations fixées par le conseil d'administration peuvent avoir égard à l'ensemble du personnel, par exemple en visant à harmoniser diverses catégories de personnel, ou à des catégories déterminées du personnel ou encore à des fonctions spécifiques, comme par exemple le directeur général et/ou les directeurs scientifiques, le personnel scientifique, le personnel administratif et technique et (le cas échéant) les chefs de service. Les réglementations peuvent également différer en fonction de l'origine du financement des membres du personnel, notamment un financement par le patrimoine de Sciensano ou par des moyens externes (par exemple dans le cadre d'un contrat de prestation de services avec une tierce partie). Les réglementations peuvent avoir égard à la sélection, l'engagement, la carrière (dans tous ses aspects, y compris l'évaluation, la discipline, la mobilité, désignation dans une fonction et fin de fonction, fin de carrière), la rémunération et les avantages sociaux du personnel. [...] La reconnaissance [lire : L'attribution] légale de compétences en matière de personnel à des organes de gestion ou des directions d'institutions publiques n'est pas inusité [lire : inhabituelle]. [...] Auprès de Sciensano qui dispose également d'autonomie, [le] conseil d`administration dispose des pouvoirs de gestion les plus étendus, et le ministre compétent ainsi que le ministre qui a le Budget dans ses attributions veillent, via leurs commissaires du gouvernement, au respect de la loi et du contrat de gestion. Les commissaires du gouvernement s'assurent également que la politique de Sciensano ne porte pas préjudice à la mise en oeuvre de ses missions » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2795/001, pp. 46-48).

B.6.1. Le Conseil des ministres fait valoir que la question préjudicielle n'indique pas avec quelles autres catégories de membres du personnel ou d'organismes la situation du candidat directeur général devrait être comparée.

B.6.2. Il ressort des motifs de l'arrêt de renvoi que la Cour est invitée à comparer la situation d'un candidat directeur général auprès de Sciensano avec la situation d'autres candidats à une nomination auprès d'un autre établissement public.

Le constat, fait par le Conseil des ministres, qu'il existe de nombreux établissements publics pour lesquels des règles analogues à celles de Sciensano ont été élaborées n'empêche pas que les catégories de personnes précitées puissent être comparées entre elles à la lumière des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 33 et 108 de la Constitution.

B.7. L'article 33 de la Constitution dispose : « Tous les pouvoirs émanent de la Nation.

Ils sont exercés de la manière établie par la Constitution ».

L'article 108 de la Constitution dispose : « Le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ».

B.8.1. Sciensano est un organisme public décentralisé qui dispose d'une large autonomie et qui est soumis à une tutelle administrative.

Son statut et ses missions sont fixés dans la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer.

L'article 3 dispose que Sciensano est une institution publique sui generis dotée de la personnalité juridique et l'article 4 précise les missions qui lui sont confiées.

B.8.2. Le pouvoir réglementaire que la disposition en cause confie au conseil d'administration de Sciensano s'inscrit dans le prolongement de la compétence qui lui est conférée par l'article 8 de cette loi.

Elle ne constitue pas une délégation à un organisme public décentralisé d'un pouvoir réglementaire général pouvant uniquement être exercé par le Roi.

Les articles 33 et 108 de la Constitution ne s'opposent pas à ce que le législateur confie des compétences exécutives spécifiques à un organisme public décentralisé qui est soumis à une tutelle administrative et à un contrôle juridictionnel.

B.8.3.1. Aux articles 28 à 34 de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer, le législateur a prévu un contrôle administratif et budgétaire par le pouvoir exécutif. L'article 28 prévoit un système de contrôle administratif et budgétaire général, qui est exercé par le ministre compétent via l'intervention d'un commissaire du Gouvernement nommé et révoqué par le Roi sur la proposition du ministre compétent. Le commissaire du Gouvernement veille au respect de la loi et du contrat de gestion et s'assure de ce que la politique de Sciensano ne porte pas préjudice à la mise en oeuvre de ses missions. Le cas échéant, le commissaire du Gouvernement peut intervenir, en rendant un avis au cours des réunions du conseil d'administration, où le commissaire du Gouvernement siège avec voix consultative (article 28, § 3), ou en introduisant un recours suspensif auprès du ministre compétent (article 28, § 4). Ce ministre est compétent pour annuler la décision concernée, de sorte que le ministre peut être appelé par le Parlement à se justifier quant à la manière dont il exerce le contrôle administratif et budgétaire général. L'article 28, § 6, dispose par ailleurs que, chaque année, le ministre compétent fait rapport « aux Chambres législatives de l'application de la [...] loi », si bien que le législateur a confirmé la responsabilité politique du ministre compétent, pour ce qui concerne le fonctionnement de Sciensano.

En outre, le Roi peut Lui-même déterminer les conditions auxquelles les règles établies par le conseil d'administration doivent satisfaire (article 41, § 1er, alinéa 3, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer). Si le Roi le souhaite, Il peut limiter la compétence du conseil d'administration de Sciensano en ce qui concerne l'établissement de règles concernant le personnel, en fixant Lui-même des règles qui doivent être respectées en toute hypothèse, comme Il l'a fait par l'arrêté royal du 28 mars 2018 « portant exécution, en ce qui concerne la matière du personnel, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer portant création de Sciensano et fixant la date d'entrée en vigueur de certaines dispositions de la même loi ».

Enfin, les règles adoptées par le conseil d'administration « concernant la sélection, l'engagement, la carrière, l'évaluation, la discipline, la rémunération et les avantages sociaux du personnel » sont soumises à un contrôle juridictionnel.

B.8.3.2. Par ailleurs, le législateur a délimité avec précision le contenu de la compétence qui a été confiée au conseil d'administration de Sciensano. Le conseil d'administration est uniquement compétent pour fixer des règles concernant « la sélection, l'engagement, la carrière, l'évaluation, la discipline, la rémunération et les avantages sociaux du personnel », ce par quoi il y a lieu d'entendre « des réglementations à portée générale qui sont applicables à une partie ou à l'ensemble du personnel occupé au sein de Sciensano, mis ou non à disposition par l'Etat » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-2795/001, p. 45).

B.8.4. Il découle de ce qui précède que la disposition en cause ne porte pas une atteinte discriminatoire à la garantie qu'un pouvoir réglementaire général ne peut être conféré à des organismes publics décentralisés.

B.9. L'article 41, § 1er, alinéa 1er, 2°, et alinéa 3, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer est dès lors compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 33 et 108 de la Constitution.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 41, § 1er, alinéa 1er, 2°, et alinéa 3, de la loi du 25 février 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/02/2018 pub. 21/03/2018 numac 2018011241 source service public federal sante publique, securite de la chaine alimentaire et environnement Loi portant création de Sciensano fermer « portant création de Sciensano » ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 33 et 108 de la Constitution.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 14 décembre 2023.

Le greffier, Le président, F. Meersschaut L. Lavrysen