GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 107/2023 van 29 juni 2023 Rolnummer 7963 In zake : de vordering tot schorsing van de artikelen 5, 9°, 9, c), 10, b) en d), 18, 27, 28 en 40 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 15 december 2022 « tot wijziging van de ordonnantie van 24 april 2008 betreffende de voorzieningen voor opvang of huisvesting van bejaarde personen », ingesteld door de vzw « Fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) » (Femarbel).

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters Y. Kherbache, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt en K. Jadin, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de vordering en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 30 maart 2023 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 31 maart 2023, heeft de vzw « Fédération des Maisons de Repos privées de Belgique (MR-MRS) » (Femarbel), bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. J.-P. Hordies en Mr. Y. Rimokh, advocaten bij de balie te Brussel, en door Mr. G. de Foestraets, advocaat bij het Hof van Cassatie, een vordering tot schorsing ingesteld van de artikelen 5, 9°, 9, c), 10, b) en d), 18, 27, 28 en 40 van de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 15 december 2022 « tot wijziging van de ordonnantie van 24 april 2008 betreffende de voorzieningen voor opvang of huisvesting van bejaarde personen » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 30 januari 2023). Bij hetzelfde verzoekschrift vordert de verzoekende partij eveneens de vernietiging van dezelfde ordonnantiebepalingen. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen en de context ervan B.1. De ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 15 december 2022 « tot wijziging van de ordonnantie van 24 april 2008 betreffende de voorzieningen voor opvang of huisvesting van bejaarde personen » (hierna : de ordonnantie van 15 december 2022) wijzigt de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 24 april 2008 « betreffende de voorzieningen voor opvang of huisvesting van bejaarde personen » (hierna : de ordonnantie van 24 april 2008), die onder meer de erkenning, de programmering en de subsidies van de ouderenvoorzieningen in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad regelt.

B.2.1. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de ordonnantie van 15 december 2022 drie doelstellingen nastreeft. Ten eerste houdt zij rekening met de oprichting van « Iriscare », dat wil zeggen de bicommunautaire Dienst voor Gezondheid, Bijstand aan Personen en Gezinsbijslag, die werd opgericht bij de ordonnantie van 23 maart 2017 « houdende de oprichting van de bicommunautaire Dienst voor Gezondheid, Bijstand aan Personen en Gezinsbijslag ». Ten tweede brengt de ordonnantie van 15 december 2022, in de ordonnantie van 24 april 2008, technische en dringende verbeteringen aan. Ten derde wijzigt de ordonnantie van 15 december 2022 de regeling van de specifieke vergunningen tot ingebruikneming en exploitatie « om de gebreken van de huidige regeling te verhelpen [...] en om beter tegemoet te komen aan de behoeften van de ouderen in Brussel [...], in afwachting van een bredere hervorming » (Parl. St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2022-2023, B-132/1, p. 2).

B.2.2. De regeling van de specifieke vergunningen tot ingebruikneming en exploitatie is ingevoerd bij de artikelen 6, 7 en 8 van de ordonnantie van 24 april 2008.

Krachtens artikel 6 van de ordonnantie van 24 april 2008 wordt een specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie door het Verenigd College verleend voor het in gebruik nemen of exploiteren van een nieuwe ouderenvoorziening of van een uitbreiding van de opvang- of huisvestingscapaciteit van een van die bestaande voorzieningen indien de betrokken voorziening onder een categorie van voorzieningen valt waarvoor het Verenigd College een « programmering » heeft vastgesteld.

Artikel 4 van de ordonnantie van 24 april 2008 regelt de programmering, voor de ouderenvoorzieningen, die het Verenigd College kan vaststellen teneinde de evolutie van het aanbod inzake opvang, huisvesting of ouderenzorg te beheersen rekening houdend met de evolutie van de behoeften van de Brusselse bevolking.

Met de specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie kan het Verenigd College dus nagaan of de ingebruikneming of exploitatie van een nieuwe ouderenvoorziening of van een uitbreiding van zulk een voorziening verenigbaar is met de programmering van het door het Verenigd College vastgestelde aantal bedden.

B.2.3. Parallel met de specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie dient elke ouderenvoorziening te beschikken over een erkenning om in gebruik te kunnen worden genomen (artikel 11 van de ordonnantie van 24 april 2008). Tijdens de procedure tot aanvraag van een erkenning kan de ouderenvoorziening een « voorlopige werkingsvergunning » verkrijgen (artikel 13 van de ordonnantie van 24 april 2008).

De erkenning en de voorlopige werkingsvergunning worden geregeld bij hoofdstuk III (« Erkenning ») van de ordonnantie van 24 april 2008, dat bestaat uit de artikelen 11 tot 19/3 van de ordonnantie.

B.2.4. Wat de gebreken van de regeling van de specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie betreft, vermeldt de parlementaire voorbereiding : « De huidige regeling van de SVIE's [lees : specifieke vergunningen tot ingebruikneming en exploitatie] is niet afgestemd op het aanbod van voorzieningen voor ouderen en de behoeften van ouderen en dreigt het budget te overschrijden.

De programmering van de voorzieningen voor ouderen is de hoeksteen van de ordonnantie van 24 april 2008. Er moet wel op worden gewezen dat het Verenigd College al dertien jaar geen programmering heeft opgesteld. De SVIE's werden dus toegekend buiten enige programmering om. Daardoor ontstond er in de loop der jaren een groot overschot aan plaatsen die een SVIE hebben, maar niet worden geëxploiteerd in het kader van een erkenning of een voorlopige werkingsvergunning » (Parl.

St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2022-2023, B-132/1, p. 2).

B.3.1. Om een oplossing te bieden voor het overschot aan plaatsen in de ouderenvoorzieningen die niet worden geëxploiteerd in het kader van een erkenning of een voorlopige werkingsvergunning hoewel zij gedekt zijn door een specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie, maar ook om beter tegemoet te komen aan de behoeften van ouderen, voert de ordonnantie van 15 december 2022 drie maatregelen in.

B.3.2. Ten eerste is het Verenigd College gemachtigd om een overgangsprogrammering vast te stellen, in afwachting van de programmering bedoeld in artikel 4 van de ordonnantie van 24 april 2008 (artikel 31 van de ordonnantie van 24 april 2008, zoals vervangen bij artikel 34 van de ordonnantie van 15 december 2022).

Zoals het werd vervangen bij artikel 34 van de ordonnantie van 15 december 2022, bepaalt het voormelde artikel 31 : « In afwachting van een overeenkomstig hoofdstuk II vastgelegde programmering kan het Verenigd College per categorie van ouderenvoorzieningen het maximale aantal plaatsen vaststellen dat in aanmerking komt voor een specifieke vergunning voor ingebruikneming en exploitatie op het grondgebied van Brussel-Hoofdstad. Het Verenigd College stelt in elk geval het maximale aantal plaatsen vast voor de rusthuizen, met inbegrip van de plaatsen met een bijzondere erkenning voor de verzorging van zwaar afhankelijke en hulpbehoevende ouderen, en de centra voor dagverzorging die een specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie kunnen krijgen voor het gebied van Brussel-Hoofdstad ».

De voorlopige programmering heeft tot doel het risico van budgetoverschrijding te neutraliseren, want « zolang het aantal plaatsen dat over een SVIE beschikt hoger blijft dan het aantal plaatsen waarin de overgangsprogrammering voorziet, zullen er [...] geen nieuwe SVIE worden toegekend » (Parl. St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2022-2023, B-132/1, p. 4). B.3.3. Ten tweede voert de ordonnantie van 15 december 2022 kwalitatieve criteria in voor de toekenning van specifieke vergunningen tot ingebruikneming en exploitatie (artikel 7, § 1/1, van de ordonnantie van 24 april 2008, zoals ingevoegd bij het bestreden artikel 10, b), van de ordonnantie van 15 december 2022), aan de hand waarvan de controle door het Verenigd College en door Iriscare op de kwaliteit van de projecten voor opening of uitbreiding van ouderenvoorzieningen kan worden versterkt (Parl. St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2022-2023, B-132/1, p. 4). Eén van die criteria is de sector waartoe de beheerder van de ouderenvoorziening behoort.

Artikel 7, § 1/1, van de voormelde ordonnantie van 24 april 2008 bepaalt : « Het Verenigd College stelt op advies van de Beheerraad bijkomende nadere regels vast voor de toekenning van de specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie. Het stelt op advies van de Beheerraad met name de criteria vast die gelden voor de toekenning van de specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie.

De in het eerste lid bedoelde criteria hebben met name betrekking op : [...] 10° de sector waartoe de beheerder behoort, met het oog op een evenwichtige verdeling van de capaciteit van de voorzieningen behorende tot de openbare sector, tot de private sector zonder winstoogmerk en tot de private sector met winstoogmerk.Met het oog op het waarborgen van de keuzevrijheid van de ouderen tussen voorzieningen van de verschillende sectoren, en van de toegang tot betaalbare en toegankelijke voorzieningen, zal geen enkele vergunning voor de exploitatie van rusthuisplaatsen worden toegekend aan voorzieningen die tot de private sector met winstoogmerk behoren, zolang deze sector een aandeel vertegenwoordigt van meer dan 50 % van het totaal van de op grond van deze ordonnantie of van de uitvoeringsbesluiten hiervan als rusthuisplaatsen erkende plaatsen, met inbegrip van de rusthuisplaatsen die een voorlopige werkingsvergunning hebben. Zonder afbreuk te doen aan het voorgaande principe, bepaalt het Verenigd College wat moet worden verstaan onder ` een evenwichtige verdeling '.

Het Verenigd College kan de nadere regels, waaronder de weging, vaststellen van de in het vorige lid bedoelde criteria ».

Aan de voorzieningen van de « private sector met winstoogmerk » wordt bijgevolg elke nieuwe specifieke vergunning tot ingebruikneming en exploitatie die betrekking zou hebben op de exploitatie van rusthuisplaatsen geweigerd zolang die sector een aandeel vertegenwoordigt van meer dan 50 % van het totaal van de als rusthuisplaatsen erkende plaatsen, met inbegrip van die welke een voorlopige werkingsvergunning hebben.

De « private sector met winstoogmerk » omvat de « voorzieningen waarvan de beheerder, hetzij, de vorm aanneemt van een rechtspersoon met winstoogmerk, hetzij, onderworpen is aan het toezicht van een vennootschap in de zin van artikel I:14, § 1, van het Wetboek van vennootschappen en verenigingen, terwijl hij de vorm aanneemt van een rechtspersoon zonder winstoogmerk. Het Verenigd College kan bepalen wat moet worden verstaan onder de notie ` onderworpen zijn aan het toezicht van ' [...] » (artikel 2, 15°, van de ordonnantie van 24 april 2008, ingevoegd bij het bestreden artikel 5, 9°, van de ordonnantie van 15 december 2022).

De parlementaire voorbereiding vermeldt : « Vandaag is op het grondgebied van Brussel-Hoofdstad het evenwicht tussen de sectoren op het vlak van erkende rusthuisplaatsen zoek, met een overwicht van 65 % voor de profitsector, tegenover 20 % voor de openbare sector en 15 % voor de private non-profitsector.

Dat onevenwicht heeft een impact op de aard van de dienstverlening aan de ouderen, en kan de keuze belemmeren van mensen die een publieke voorziening of een voorziening zonder winstoogmerk willen vinden in de buurt van hun woonplaats » (Parl. St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2022-2023, B-132/1, p. 10).

B.3.4. Ten derde wordt bij de ordonnantie van 15 december 2022, teneinde de controle te versterken die het Verenigd College en Iriscare uitoefenen door de kwalitatieve criteria bedoeld in artikel 7, § 1/1, van de ordonnantie van 24 april 2008 toe te passen op de specifieke vergunningen tot ingebruikneming en exploitatie, de mogelijkheid afgeschaft om, tussen voorzieningen van hetzelfde type, vergunde bedden of plaatsen over te dragen (bestreden artikel 9, c), van de ordonnantie van 15 december 2022, waarbij het tweede lid van artikel 6 van de ordonnantie van 24 april 2008 wordt opgeheven).

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt immers : « Om te garanderen dat de SVIE's in de toekomst zullen worden toegekend volgens de in het nieuwe ontwerpartikel 7, § 1/1, voorziene kwalitatieve criteria, stelt dit artikel een einde aan de mogelijkheden om vergunde of erkende bedden (of plaatsen) over te dragen tussen beheerders.

Door de overdracht van bedden of plaatsen tussen voorzieningen van hetzelfde type, onder de door het Verenigd College vastgestelde voorwaarden, toe te staan, had artikel 6, tweede lid, van de ordonnantie van 24 april 2008 in werkelijkheid een ` markt ' van de ` vergunde of erkende bedden ' gecreëerd, in het bijzonder sinds de invoering van het moratorium op de SVIE's en de erkenningen van ROB-en RVT-bedden.

Aangezien de ` moratoriumordonnantie ' de toekenning van nieuwe SVIE's (en nieuwe erkenningen) verhinderde, moesten de beheerders die een nieuw ROB(-RVT)-project wilden ontwikkelen, bij de indiening van hun SVIE-aanvraag kunnen aantonen dat het aantal gevraagde vergunde bedden overeenstemde met een vermindering van evenveel vergunde bedden bij een andere beheerder.

Ondanks het feit dat de SVIE niet als zodanig kon worden overgedragen (dat wil zeggen als een ministeriële vergunning), had de overdracht van plaatsen - die over het algemeen onder bezwarende titel wordt gesloten, onder de opschortende voorwaarde dat de overdragende beheerder een SVIE verkrijgt - op die manier de facto betrekking op deze ` vergunde bedden ' of vergunningen.

De ` erkende bedden ' konden het voorwerp zijn van een soortgelijke verrichting, met dien verstande dat de overdracht nooit betrekking kon hebben op de erkenning zelf, aangezien de erkenning geen zakelijk recht is, maar een administratieve vergunning » (Parl. St., Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2022-2023, B-132/1, pp. 8-9).

B.4. Parallel met de drie maatregelen beschreven in B.3.2 tot B.3.4, voert de ordonnantie van 15 december 2022 verschillende andere maatregen in waaronder die waarbij de erkenning van de helft van de erkende maar onbezette plaatsen van rechtswege vervalt, voor zover bepaalde voorwaarden zijn vervuld.

Om de ontwikkeling te bevorderen van projecten die beter beantwoorden aan de behoeften van ouderen (ibid., p. 13), bepaalt de ordonnantie van 15 december 2022 concreet dat, wanneer een ouderenvoorziening, met uitzondering van de centra voor dagverzorging, over een bepaalde referentieperiode een jaarlijkse gemiddelde niet-bezettingsgraad van haar erkende plaatsen heeft die groter is dan nul, de erkenningen van de helft van de onbezette plaatsen van rechtswege vervallen. Een voorziening mag evenwel over onbezette plaatsen ten belope van 5 % van haar erkende plaatsen beschikken, met een minimum van drie onbezette erkende plaatsen (bestreden artikel 18 van de ordonnantie van 15 december 2022, dat artikel 15, § 1, van de ordonnantie van 24 april 2008 vervangt).

B.5. Tot slot stelt artikel 40, eerste lid, van de ordonnantie van 15 december 2022, die op 30 januari 2023 werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, de inwerkingtreding van de ordonnantie vast op 1 januari 2023. Artikel 40, tweede lid, van de ordonnantie van 15 december 2022 bepaalt dat de artikelen 9, c), 10, b), 23 en 35 van de ordonnantie in werking treden op een door het Verenigd College bepaalde datum.

Aangezien het Verenigd College die bepaling nog niet ten uitvoer heeft gelegd, zijn de bestreden artikelen 9, c), en 10, b), van de ordonnantie van 15 december 2022 nog niet in werking getreden.

Daaruit volgt dat de kwalitatieve criteria vastgesteld in artikel 7, § 1/1, van de ordonnantie van 24 april 2008, ingevoegd bij artikel 10, b), van de ordonnantie van 15 december 2022, alsook de afschaffing van de mogelijkheid tot overdracht van vergunde bedden of plaatsen tussen voorzieningen van hetzelfde type door artikel 9, c), van de ordonnantie van 15 december 2022, nog niet in werking zijn getreden.

Ten aanzien van de vordering tot schorsing B.6. Naar luid van artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof dient aan twee grondvoorwaarden te zijn voldaan opdat tot schorsing kan worden besloten : - de middelen die worden aangevoerd moeten ernstig zijn; - de onmiddellijke uitvoering van de bestreden maatregel moet een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kunnen berokkenen.

Daar de twee voorwaarden cumulatief zijn, leidt de vaststelling dat één van die voorwaarden niet is vervuld tot verwerping van de vordering tot schorsing.

Ten aanzien van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel B.7.1. Een schorsing door het Hof moet kunnen voorkomen dat voor de verzoekende partij door de onmiddellijke toepassing van de bestreden norm een ernstig nadeel zou ontstaan dat bij een eventuele vernietiging niet of nog moeilijk zou kunnen worden hersteld.

B.7.2. Uit artikel 22 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten blijkt dat, om te voldoen aan de tweede voorwaarde van artikel 20, 1°, van die wet, de persoon die een vordering tot schorsing instelt, in zijn verzoekschrift concrete en precieze feiten moet uiteenzetten waaruit voldoende blijkt dat de onmiddellijke toepassing van de bepalingen waarvan hij de vernietiging vordert, hem een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen. Die persoon moet met name het bestaan van het risico van een nadeel, de ernst en de moeilijk te herstellen aard ervan en het verband tussen dat risico en de toepassing van de bestreden bepalingen aantonen.

B.8. De verzoekende partij doet enerzijds gelden dat de retroactiviteit van de meeste bepalingen van de ordonnantie van 15 december 2022, die werd bekendgemaakt op 30 januari 2023 en die in werking is getreden op 1 januari 2023 behalve wat de artikelen 9, c), 10, b), 23 en 35 betreft, een rechtsonzekerheid heeft gecreëerd, omdat de leden van de verzoekende partij beslissingen hebben genomen op een tijdstip waarop zij niet wisten dat die beslissingen door een nieuwe ordonnantie zouden worden geregeld.

Anderzijds wijst de verzoekende partij op de ernst van de impact van de bij de ordonnantie van 15 december 2022 ingevoerde maatregelen. Ze wijst met name op het wegvallen van de mogelijkheid om bedden of plaatsen over te dragen tussen voorzieningen en op het feit dat de vergunningsaanvragen voor de exploitatie van rusthuisplaatsen die worden ingediend door voorzieningen van de private sector met winstoogmerk worden geweigerd zolang die sector een aandeel vertegenwoordigt van meer dan 50 % van het totaal van de erkende plaatsen. Die maatregelen beletten de voorzieningen van de private sector met winstoogmerk een economisch evenwicht te bereiken.

B.9.1. De verzoekende partij is een vereniging zonder winstoogmerk waarvan het statutaire doel erin bestaat de beroeps- of morele belangen van haar leden te verdedigen, met name « van de verenigingen, vennootschappen en natuurlijke personen die verantwoordelijk zijn voor of beheerder zijn van voorzieningen voor huisvesting van bejaarden of personen die sterk afhankelijk zijn, die [...] huisvesting en/of opvang alsook [...] ouderenzorg aanbieden ». Zij heeft eveneens tot doel de beroepsbelangen te verdedigen van de natuurlijke en rechtspersonen die, onder welke benaming ook, instaan voor hulp en zorg aan huis alsook voor de coördinatie daarvan.

B.9.2. Om het ernstig en moeilijk te herstellen karakter van het nadeel te beoordelen, mag een vereniging zonder winstoogmerk die het collectief belang van een beroepsgroep verdedigt, niet worden verward met de leden van die beroepsgroep die in hun persoonlijke situatie worden geraakt en waarop dat belang betrekking heeft.

Voor de verzoekende partij is het aangevoerde nadeel een louter moreel nadeel dat voortvloeit uit de aanneming of de toepassing van wetsbepalingen die de individuele belangen van haar leden kunnen raken.

Dat moreel nadeel is niet moeilijk te herstellen, daar het bij vernietiging van de bestreden bepalingen zou verdwijnen.

B.9.3. Aangezien een van de voorwaarden opdat het Hof tot een schorsing zou kunnen besluiten niet is vervuld, dient de vordering tot schorsing te worden verworpen.

Om die redenen, het Hof verwerpt de vordering tot schorsing.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 29 juni 2023.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, P. Nihoul