GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 116/2023 van 20 juli 2023 Rolnummer 7883 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 2 en 15 van de wet van 1 juni 2022 « tot wijziging van de wet van 23 maart 1989 betreffende de verkiezing van het Europees Parlement, teneinde de burgers vanaf de leeftijd van 16 jaar de mogelijkheid te geven om te stemmen », ingesteld door Mark Deweerdt.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters L. Lavrysen en P. Nihoul, en de rechters T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne, D. Pieters, S. de Bethune, E. Bribosia, W. Verrijdt en K. Jadin, bijgestaan door de griffier N. Dupont, onder voorzitterschap van voorzitter L. Lavrysen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 4 november 2022 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 7 november 2022, heeft Mark Deweerdt beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 2 en 15 van de wet van 1 juni 2022 « tot wijziging van de wet van 23 maart 1989 betreffende de verkiezing van het Europees Parlement, teneinde de burgers vanaf de leeftijd van 16 jaar de mogelijkheid te geven om te stemmen » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 28 juni 2022). (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1.1. De verzoekende partij vordert de vernietiging van de artikelen 2 en 15 de wet van 1 juni 2022 « tot wijziging van de wet van 23 maart 1989 betreffende de verkiezing van het Europees Parlement, teneinde de burgers vanaf de leeftijd van 16 jaar de mogelijkheid te geven om te stemmen » (hierna : de wet van 1 juni 2022). Met die bepalingen wordt, voor de verkiezing van de leden, voor België, van het Europees Parlement, onder bepaalde voorwaarden het kiesrecht ingevoerd voor 16- en 17-jarigen.

B.1.2. Artikel 2 van de wet van 1 juni 2022 bepaalt : « In artikel 1 van de wet van 23 maart 1989 betreffende de verkiezing van het Europees Parlement, laatstelijk gewijzigd bij de wet van 17 november 2016, worden de volgende wijzigingen aangebracht : 1° in paragraaf 2, eerste lid, 1°, worden de woorden ` die voldoen aan de kiesvoorwaarden bedoeld in § 1, eerste lid, 2° en 4° ' vervangen door de woorden ` die op de dag van de verkiezing de volle leeftijd van 16 jaar bereikt hebben en die zich niet bevinden in een geval van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 8 van het Kieswetboek ';2° in paragraaf 2, eerste lid worden de bepalingen onder 1° /1 en 1° /2 ingevoegd, luidende : ` 1° /1 de minderjarige Belgen die in de bevolkingsregisters van een Belgische gemeente ingeschreven zijn, die op de dag van de verkiezing de volle leeftijd van 16 jaar bereikt hebben en zich niet bevinden in een geval van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 8 van het Kieswetboek, en die erom vragen overeenkomstig paragraaf 3/1, bij de gemeente waar ze in de bevolkingsregisters ingeschreven zijn;1° /2 de minderjarige Belgen die in de bevolkingsregisters in de consulaire beroepsposten in een niet-lidstaat van de Europese Unie ingeschreven zijn, die op de dag van de verkiezing de volle leeftijd van 16 jaar bereikt hebben en zich niet bevinden in een geval van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 8 van het Kieswetboek, en die erom vragen overeenkomstig hoofdstuk II, afdeling II, van deze titel, bij de Belgische consulaire post waarvan ze afhangen;'; 3° in paragraaf 2, eerste lid, 2°, worden de woorden `, behalve wat betreft de nationaliteit, voldoen aan de voorwaarden gesteld in § 1 en die overeenkomstig § 3, de wil te kennen gegeven hebben om hun stemrecht in België uit te oefenen ' vervangen door de woorden ` in de bevolkingsregisters van een Belgische gemeente ingeschreven zijn, die op de dag van de verkiezing de volle leeftijd van 16 jaar hebben bereikt, die zich niet bevinden in een geval van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 tot 8 van het Kieswetboek en die erom vragen overeenkomstig paragraaf 3 ';4° paragraaf 2 wordt aangevuld met een lid, luidende : ` De minderjarigen kunnen slechts een aanvraag bedoeld in het eerste lid, 1° tot 2°, indienen wanneer ze de volle leeftijd van veertien jaar bereikt hebben.'. 5° er wordt een paragraaf 3/1 ingevoegd, luidende : ` § 3/1.Om op de kiezerslijst bedoeld in artikel 3 ingeschreven te kunnen worden, moeten de minderjarigen bedoeld in § 2, eerste lid, 1° /1, die in de bevolkingsregisters van een Belgische gemeente ingeschreven zijn, bij deze gemeente een schriftelijke aanvraag indienen overeenkomstig het door de minister van Binnenlandse Zaken vastgestelde model.

De artikelen 7bis en 13 van het Kieswetboek zijn van toepassing. De in artikel 13 van het Kieswetboek bedoelde kennisgevingen worden door de betrokken parketten of griffies van de hoven en rechtbanken gedaan op uitdrukkelijk verzoek van de gemeentelijke overheden, wanneer deze laatste hebben vastgesteld dat de persoon die om inschrijving op de kiezerslijst heeft gevraagd, onder de toepassing kan vallen van de maatregelen van uitsluiting of schorsing bedoeld in de artikelen 6 en 7 van het Kieswetboek.

Deze kennisgevingen worden binnen tien dagen na ontvangst van de aanvraag van de gemeentelijke overheden doorgestuurd. Indien er geen grond tot kennisgeving bestaat, worden de gemeentelijke overheden daarvan binnen dezelfde termijn in kennis gesteld.

In geval van kennisgeving nadat de kiezerslijst is opgemaakt, wordt de betrokkene van deze lijst geschrapt.

Na te hebben gecontroleerd dat de kiesvoorwaarden wat hem betreft zijn vervuld, geeft het College van burgemeester en schepenen van de gemeente van verblijf aan de betrokkene kennis van zijn gemotiveerde beslissing om deze aanvraag, overeenkomstig de door de minister van Binnenlandse Zaken vastgestelde modellen, al dan niet in te willigen.

In geval van weigering geschiedt de kennisgeving bij een aangetekende zending.

Onontvankelijk worden verklaard, de aanvragen die worden ingediend tijdens de periode die begint op de datum van het opmaken van de kiezerslijst en afloopt op de datum van de verkiezing waarvoor ze werd opgemaakt.

Buiten de in het zevende lid bedoelde periode kan iedereen die in de hoedanigheid van kiezer erkend is, om intrekking van deze erkenning vragen bij de gemeente waar hij zijn hoofdverblijfplaats heeft gevestigd. De in het zesde lid bedoelde erkenning blijft geldig tot de leeftijd van achttien jaar, zolang de betrokkene blijft voldoen aan de kiesvoorwaarden of niet om intrekking van de hem verleende erkenning gevraagd heeft. ' ».

B.1.3. Artikel 15 van de wet van 1 juni 2022 bepaalt : « Artikel 39, eerste lid, van dezelfde wet, laatstelijk gewijzigd bij de wet van 17 november 2016, wordt vervangen als volgt : ` De deelneming aan de stemming is verplicht : 1° voor de meerderjarige Belgen die in het bevolkingsregister van een Belgische gemeente ingeschreven zijn;2° voor de minderjarige Belgen die ouder zijn dan 16 jaar, in het bevolkingsregister van een Belgische gemeente ingeschreven zijn en op de kiezerslijst van de gemeente van hun verblijfplaats ingeschreven zijn, in uitvoering van artikel 3;3° voor de meerderjarige Belgen die op het grondgebied van een Staat verblijven die geen lidstaat is van de Europese Unie en in de bevolkingsregisters in de consulaire beroepsposten ingeschreven zijn;4° voor de minderjarige Belgen die ouder zijn dan 16 jaar, op het grondgebied van een Staat verblijven die geen lidstaat is van de Europese Unie en ingeschreven zijn op de kiezerslijst van de Belgische consulaire beroepspost waarvan zij afhangen, in uitvoering van artikelen 5 tot 7;5° voor de Belgen die ouder zijn dan 16 jaar, op het grondgebied van een andere lidstaat van de Europese Unie verblijven en ingeschreven zijn op de kiezerslijst van de Belgische consulaire beroepspost waarvan zij afhangen, in uitvoering van artikelen 5 tot 7;6° voor de onderdanen van de andere lidstaten van de Europese Unie die ouder zijn dan 16 jaar en ingeschreven zijn op de kiezerslijst van hun Belgische gemeente van inschrijving, in uitvoering van artikel 3.' ».

B.1.4. In de parlementaire voorbereiding worden de bestreden bepalingen als volgt toegelicht : « In het regeerakkoord van 30 september 2020 stelt de federale regering het vertrouwen van de burgers in de politiek als positieve kracht te willen versterken door van democratische vernieuwing een prioriteit te maken. Daartoe moet de democratische werking worden gemoderniseerd door met name te streven naar een opening voor nieuwe participatievormen.

In die zin voorziet het regeerakkoord in de verlaging van de stemgerechtigde leeftijd bij de Europese verkiezingen tot 16 jaar: jongeren die Europees willen stemmen, kunnen zich in het kiesregister van hun gemeente inschrijven en zijn, zodra ze geregistreerd zijn, onderworpen aan de verplichting om te stemmen.

Deze wens van de regering kadert volledig binnen de resolutie van het Europees Parlement van 11 november 2015 over de hervorming van de kieswet van de Europese Unie (2015/2035(INL)), waarin aan de lidstaten wordt aanbevolen om, als een volgende stap, na te denken over manieren om te komen tot een geharmoniseerde minimumleeftijd voor de kiezers van 16 jaar, teneinde de electorale gelijkheid van de burgers van de Unie verder te vergroten.

Momenteel geven Oostenrijk (16 jaar), Malta (16 jaar) en Griekenland (17 jaar) jongeren de mogelijkheid om te stemmen bij de verkiezing van het Europees Parlement.

Op basis van deze aanbeveling van het Europees Parlement en met het oog op het creëren van een wederkerigheid van het stemrecht voor kiezers van 16 jaar, strekt dit wetsontwerp ertoe te beantwoorden aan de in het regeerakkoord geformuleerde wens » (Parl. St., Kamer, 2021-2022, DOC 55-2373/001, p. 3).

Ten aanzien van het belang B.2.1. De Ministerraad betwist het belang van de verzoekende partij bij de vernietiging van de bestreden bepalingen.

B.2.2. De Grondwet en de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof vereisen dat elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een beroep tot vernietiging instelt, doet blijken van een belang. Van het vereiste belang doen slechts blijken de personen wier situatie door de bestreden norm rechtstreeks en ongunstig zou kunnen worden geraakt; bijgevolg is de actio popularis niet toelaatbaar.

B.2.3. De verzoekende partij die zich beroept op haar hoedanigheid van kiezer, is van oordeel dat de bestreden bepalingen van dien aard zijn dat zij haar recht om te kiezen kunnen aantasten, daar zij zouden leiden tot het verminderen van het gewicht van de door de verzoekende partij uitgebrachte stem.

B.2.4. De bestreden bepalingen hebben betrekking op het kiesrecht. Het kiesrecht is een aspect van de democratische rechtsstaat dat dermate essentieel is dat de vrijwaring ervan alle burgers aanbelangt.

De exceptie wordt verworpen.

Ten gronde Wat betreft het derde middel B.3.1. Het derde middel is afgeleid uit een schending, door de bestreden bepalingen, van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 25, b), van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De verzoekende partij klaagt aan dat de bestreden bepalingen op onverantwoorde wijze het kiesrecht uitbreiden naar minderjarigen die daartoe niet de vereiste politieke rijpheid hebben en die niet in staat zijn met kennis van zaken te oordelen. Zij klaagt aan dat minderjarigen onvoldoende bekwaam worden geacht om te stemmen bij de federale verkiezingen en de verkiezingen van de deelentiteiten, maar wel bekwaam worden geacht om deel te nemen aan de Europese verkiezing.

B.3.2. In essentie klaagt de verzoekende partij aan dat het kiesrecht in het kader van de Europese verkiezing wordt uitgebreid naar 16- en 17-jarigen, wat volgens haar een onverantwoorde gelijke behandeling inhoudt ten aanzien van de meerderjarige Belgen die in België verblijven.

B.4.1. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat beginsel verzet er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de betwiste maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.4.2. Artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt : « Elke burger heeft het recht en dient in de gelegenheid te worden gesteld, zonder dat het onderscheid bedoeld in artikel 2 wordt gemaakt en zonder onredelijke beperkingen : a) deel te nemen aan de behandeling van openbare aangelegenheden, hetzij rechtstreeks of door middel van vrijelijk gekozen vertegenwoordigers;b) te stemmen en gekozen te worden door middel van betrouwbare periodieke verkiezingen die gehouden worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht en bij geheime stemming, waardoor het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers wordt verzekerd;c) op algemene voet van gelijkheid te worden toegelaten tot de overheidsdiensten van zijn land ». B.4.3. Het komt de Grondwetgever en de wetgever toe te bepalen of en onder welke voorwaarden het recht tot stemmen wordt uitgeoefend, een recht waaraan met name artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten eveneens uitdrukking geeft.

B.4.4. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de bestreden bepalingen kaderen in de doelstelling van de wetgever om te streven naar democratische vernieuwing, waartoe de democratische werking wordt gemoderniseerd door met name te streven naar een opening voor nieuwe participatievormen : « In die zin voorziet het regeerakkoord in de verlaging van de stemgerechtigde leeftijd bij de Europese verkiezingen tot 16 jaar : jongeren die Europees willen stemmen, kunnen zich in het kiesregister van hun gemeente inschrijven en zijn, zodra ze geregistreerd zijn, onderworpen aan de verplichting om te stemmen.

Deze wens van de regering kadert volledig binnen de resolutie van het Europees Parlement van 11 november 2015 over de hervorming van de kieswet van de Europese Unie (2015/2035(INL)), waarin aan de lidstaten wordt aanbevolen om, als een volgende stap, na te denken over manieren om te komen tot een geharmoniseerde minimumleeftijd voor de kiezers van 16 jaar, teneinde de electorale gelijkheid van de burgers van de Unie verder te vergroten.

Momenteel geven Oostenrijk (16 jaar), Malta (16 jaar) en Griekenland (17 jaar) jongeren de mogelijkheid om te stemmen bij de verkiezing van het Europees Parlement.

Op basis van deze aanbeveling van het Europees Parlement en met het oog op het creëren van een wederkerigheid van het stemrecht voor kiezers van 16 jaar, strekt dit wetsontwerp ertoe te beantwoorden aan de in het regeerakkoord geformuleerde wens » (Parl. St. Kamer, 2021-2022, DOC 55-2373/001, p. 3).

In de resolutie van het Europees Parlement van 11 november 2015 « over de hervorming van de kieswet van de Europese Unie » (2015/2035(INL)) beveelt het Europees Parlement de lidstaten aan om « na te denken over manieren om te komen tot een geharmoniseerde minimumleeftijd voor de kiezers van 16 jaar, teneinde de electorale gelijkheid van de burgers van de Unie verder te vergroten » (punt 15). Die aanbeveling kadert in de overweging « dat de hervorming van de verkiezingsprocedure van het Europees Parlement gericht moet zijn op het versterken van de democratische en transnationale dimensie van de Europese verkiezingen en de democratische legitimiteit van het besluitvormingsproces van de Unie, het bevorderen van het concept burgerschap van de Unie, het verbeteren van de werking van het Europees Parlement en het bestuur van de Unie, het legitiemer maken van de werkzaamheden van het Europees Parlement, het versterken van de beginselen van electorale gelijkheid en gelijke kansen, het vergroten van de doeltreffendheid van het systeem voor de organisatie van Europese verkiezingen, alsook moet voorzien in een grotere nabijheid van de leden van het Europees Parlement bij hun kiezers, met name de jongeren » (overweging B).

Daarbij wordt benadrukt « dat de minimumleeftijd in de 28 lidstaten varieert van 18 tot 25 jaar voor het passief kiesrecht en van 16 tot 18 jaar voor het actief kiesrecht, vanwege de verschillende constitutionele en electorale tradities in de lidstaten; [...] dat de harmonisatie van de kiesgerechtigde leeftijd en de minimumleeftijd voor kandidaten uiterst wenselijk is, met het oog op werkelijke electorale gelijkheid voor de burgers van de Unie en het voorkomen van discriminatie met betrekking tot het meest fundamentele aspect van burgerschap, namelijk het recht op deelneming aan het democratisch proces » (overweging AC).

B.4.5. De keuze om 16- en 17-jarigen de mogelijkheid te geven om te stemmen bij de Europese verkiezing, valt onder de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever.

Het staat niet aan het Hof zijn beoordeling in de plaats te stellen van die van de wetgever, terwijl uit niets blijkt dat die kennelijk onredelijk zou zijn.

B.4.6. In het licht van de beoogde doelstellingen om bij te dragen aan een geleidelijke harmonisatie van de voorwaarden van de deelname aan de Europese verkiezing en om de interesse voor die verkiezing, ook bij jongeren, aan te wakkeren, kon de wetgever, zonder het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie te schenden, in redelijkheid het stemrecht voor die verkiezing uitbreiden naar 16- en 17-jarigen.

B.4.7. Het derde middel is niet gegrond.

Wat betreft het tweede middel B.5.1. Het tweede middel is afgeleid uit de schending, door artikel 2 van de wet van 1 juni 2022, van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 25, b), van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De verzoekende partij klaagt aan dat de verkiezing van de parlementsleden van de federale Staat en de deelentiteiten is voorbehouden aan meerderjarige Belgen, terwijl de bestreden bepaling het mogelijk maakt dat minderjarigen deelnemen aan de verkiezing van de leden, voor België, van het Europees Parlement.

B.5.2. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van het tweede middel in zoverre het is gericht tegen de leeftijdsvereiste voor het stemrecht bij de federale parlementsverkiezing en de verkiezing van de parlementen van de deelentiteiten. Die vereisten zijn immers vastgelegd in bepalingen die niet het voorwerp uitmaken van het onderhavige beroep.

B.5.3. In zoverre het tweede middel zo moet worden begrepen dat het gericht is tegen de leeftijdsvoorwaarden van andere verkiezingen dan de verkiezing van het Europees Parlement, vindt het verschil in behandeling zijn oorsprong niet in de bestreden bepalingen en is het middel onontvankelijk.

B.5.4. In zoverre het tweede middel zo moet worden begrepen dat het gericht is tegen de leeftijdsvoorwaarde voor de verkiezing voor het Europees Parlement, wordt verwezen naar hetgeen is vermeld in B.4.1. tot B.4.6.

B.5.5. Het tweede middel, voor zover het ontvankelijk is, is niet gegrond.

Wat betreft het eerste middel B.6. Het eerste middel is afgeleid uit een schending, door artikel 2, 2°, van de wet van 1 juni 2022, van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 25, b), van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De verzoekende partij klaagt aan dat de bestreden bepaling een nieuwe categorie van kiezers invoert, de 16- en 17-jarige Belgen, die, in tegenstelling tot de meerderjarige Belgen, enkel onder de opkomstplicht vallen als ze zich hebben ingeschreven op de kiezerslijst.

B.7.1. In de mate dat de uitbreiding van het stemrecht voor die verkiezing naar 16- en 17-jarigen is ingegeven door de vaststelling dat jongeren, net als meerderjarigen, in staat zijn om zich een politieke mening te vormen en te kiezen voor de partij of de kandidaat die hun mening het best vertegenwoordigt (Parl. St., Kamer, 2021-2022, DOC 55-2373/004, pp. 27 en 50), is het niet redelijk verantwoord om voor de 16- en 17-jarige Belgen de uitoefening van dat recht afhankelijk te maken van de vereiste om een aanvraag in te dienen om ingeschreven te worden op de kiezerslijst. Immers, zoals is vermeld in B.2.4, is het kiesrecht een fundamenteel politiek recht in een representatieve democratie.

B.7.2. Het eerste middel is gegrond. De wet van 1 juni 2022 dient te worden vernietigd in zoverre zij het stemrecht voor 16- en 17-jarigen afhankelijk maakt van de vereiste om een aanvraag in te dienen om ingeschreven te worden op de kiezerslijst.

Om die redenen, het Hof - vernietigt de wet van 1 juni 2022 « tot wijziging van de wet van 23 maart 1989 betreffende de verkiezing van het Europees Parlement, teneinde de burgers vanaf de leeftijd van 16 jaar de mogelijkheid te geven om te stemmen », in zoverre zij het stemrecht voor 16- en 17-jarigen afhankelijk maakt van de vereiste om een aanvraag in te dienen om ingeschreven te worden op de kiezerslijst; - verwerpt het beroep voor het overige.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 20 juli 2023.

De griffier, N. Dupont De voorzitter, L. Lavrysen