GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 178/2021 van 9 december 2021 Rolnummer 7360 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 2 van de wet van 11 april 1995 « tot invoering van het ' handvest ' van de sociaal verzekerde », artikel 325 van het Waalse Wetboek van Sociale Actie en Gezondheid (besluit van de Waalse Regering van 29 september 2011) en artikel 3, eerste lid, van het decreet van het Waalse Gewest van 30 maart 1995 « betreffende de openbaarheid van bestuur », gesteld door de Arbeidsrechtbank te Luik, afdeling Luik.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters J.-P. Moerman, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne en D. Pieters, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij vonnis van 5 februari 2020, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 10 februari 2020, heeft de Arbeidsrechtbank te Luik, afdeling Luik, de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Ten aanzien van de bestaanbaarheid van artikel 2 van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het ' handvest ' van de sociaal verzekerde en van artikel 325 van het Waalse Wetboek van Sociale Actie [en Gezondheid] met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, eventueel in samenhang gelezen met het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap Zijn artikel 2, 1°, van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het ' handvest ' van de sociaal verzekerde en artikel 325 van het Waalse Wetboek van 29 september 2011 van Sociale Actie en Gezondheid bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenhang gelezen met het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, en in het bijzonder de artikelen 19 en 26 ervan, alsook met het herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996, in zoverre zij onder personen met een handicap een verschil in behandeling instellen naargelang zij verzoeken om een tegemoetkoming aan personen met een handicap of om een maatregel tot sociale reclassering en dan niet dezelfde procedurele waarborgen genieten, inzonderheid de beroepstermijn en de nadere regels voor de aanvang van die termijn ? 2. Ten aanzien van de bestaanbaarheid van artikel 3, eerste lid, van het Waalse decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap Is artikel 3, eerste lid, van het Waalse decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in samenhang gelezen met het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, en in het bijzonder de artikelen 19 en 26 ervan, alsook met het herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996, in zoverre het niet erin voorziet dat de termijn om een beroep in te stellen wordt geschorst indien de administratieve beslissing niet de bij die bepaling voorgeschreven vermeldingen bevat ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.1.1. De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 2 van de wet van 11 april 1995 « tot invoering van het ' handvest van de sociaal verzekerde ' » en op artikel 325 van het Waalse Wetboek van Sociale Actie en Gezondheid, vastgesteld bij het besluit van de Waalse Regering van 29 september 2011 « houdende codificatie van de wetgeving over de gezondheid en de sociale actie ».

Uit de motieven van het verwijzingsvonnis blijkt dat de verwijzende rechter de beroepstermijn die is ingesteld bij artikel 325, tweede lid, van het Waalse Wetboek van Sociale Actie en Gezondheid, dat van toepassing is op de voor hem hangende zaak, en de regels inzake de aanvang van die termijn vergelijkt met de beroepstermijn die is bepaald in artikel 23 van het Handvest van de sociaal verzekerde, termijn die van toepassing is op de beroepen die worden ingesteld tegen de beslissingen genomen inzake sociale zekerheid, en de regels inzake de aanvang van die termijn, gelet op de beperking van het toepassingsgebied van het Handvest van de sociaal verzekerde zoals gedefinieerd in artikel 2, 1°, van dat Handvest.

B.1.2. Artikel 325, tweede lid, van het Waalse Wetboek van Sociale Actie en Gezondheid bepaalt : « De betwiste administratieve rechtshandelingen moeten, op straffe van verval, binnen een maand na de kennisgeving ervan aan de bevoegde arbeidsrechtbank voorgelegd worden ».

Artikel 23 van het Handvest van de sociaal verzekerde bepaalt : « Onverminderd gunstiger termijnen voortvloeiend uit specifieke wetgevingen moet tegen de beslissingen van de instellingen van sociale zekerheid die bevoegd zijn voor de toekenning, betaling of de terugvordering van prestaties, op straffe van verval, beroep worden ingesteld binnen drie maanden na de kennisgeving van die beslissingen of na de kennisneming van de beslissing door de sociaal verzekerde indien geen kennisgeving plaats had.

Onverminderd gunstiger termijnen voortvloeiend uit specifieke wetgevingen moet elk beroep tot erkenning van een recht tegen een instelling van sociale zekerheid ook worden ingesteld op straffe van verval, binnen drie maand na de vaststelling van het in gebreke blijven van de instelling ».

Artikel 2, 1°, van hetzelfde Handvest bepaalt : « Voor de uitvoering en de toepassing van deze wet en van haar uitvoeringsmaatregelen wordt verstaan onder : 1° ' sociale zekerheid ' : a) alle regelingen opgesomd in artikel 21 van de wet van 29 juni 1981Relevante gevonden documenten type wet prom. 29/06/1981 pub. 02/09/2014 numac 2014000386 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers. - Duitse vertaling van wijzigingsbepalingen type wet prom. 29/06/1981 pub. 17/11/2015 numac 2015000647 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers. - Duitse vertaling van wijzigingsbepalingen type wet prom. 29/06/1981 pub. 31/05/2011 numac 2011000295 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers, alsmede die van de sociale zekerheid voor de zeelieden ter koopvaardij en voor de mijnwerkers;b) alle regelingen bedoeld onder a) waarvan de toepassing is uitgebreid tot de personen tewerkgesteld in de openbare sector, en de regelingen van de openbare sector die een gelijkwaardige functie vervullen als de regelingen bedoeld onder a);c) alle regelingen opgesomd in artikel 1 van het koninklijk besluit nr.38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen; d) alle regelingen opgesomd in artikel 12 van de wet van 17 juli 1963 betreffende de overzeese sociale zekerheid of bedoeld door de wet van 16 juni 1960, die de organismen belast met het beheer van de sociale zekerheid van de werknemers van Belgisch-Congo en Rwanda-Urundi onder de controle en de waarborg van de Belgische Staat plaatst en die waarborg draagt door de Belgische Staat van de maatschappelijke prestaties ten gunste van deze werknemers verzekerd;e) alle regelingen van het stelsel van sociale bijstand, bestaande uit de tegemoetkomingen aan gehandicapten, het recht op een bestaansminimum, (het maatschappelijk welzijn,) de gewaarborgde gezinsbijslag en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden;f) alle voordelen ter aanvulling van de voorzieningen in het raam van de in littera a bedoelde sociale zekerheid, toegekend binnen de perken van hun statuten door de in 2°, littera c), bedoelde fondsen voor bestaanszekerheid;g) alle regels betreffende de heffing en de invordering van de bijdragen en andere inkomsten die tot de financiering van de voormelde takken en voordelen bijdragen; [...] ».

B.2.1. Krachtens artikel 128 van de Grondwet en artikel 5, § 1, II, 4°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen is de Franse Gemeenschap bevoegd voor : « Het beleid inzake minder-validen, met inbegrip van de beroepsopleiding, de omscholing en de herscholing van minder-validen en de mobiliteitshulpmiddelen, met uitzondering van : a) de regelen betreffende en de financiering, met inbegrip van de individuele dossiers, van de toelagen aan de mindervaliden behoudens de tegemoetkoming voor hulp aan bejaarden;b) de regelen betreffende de financiële tegemoetkoming voor de tewerkstelling van minder-valide werknemers, die toegekend wordt aan de werkgevers die minder-validen tewerkstellen ». B.2.2. Bij de decreten van de Franse Gemeenschap van 19 juli 1993 en van het Waalse Gewest van 22 juli 1993 « tot toekenning van de uitoefening van sommige bevoegdheden van de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie » en vervolgens bij de decreten van de Franse Gemeenschap van 3 april 2014 en van het Waalse Gewest van 11 april 2014 « betreffende de bevoegdheden van de Franse Gemeenschap waarvan de uitoefening aan het Waalse Gewest en aan de Franse Gemeenschapscommissie wordt overgedragen » is de uitoefening van die bevoegdheid aan de Waalse decreetgever overgedragen voor wat het Franse taalgebied betreft.

B.3.1. Daar de federale wetgever niet bevoegd is voor het beleid inzake personen met een handicap, onder voorbehoud van de uitzonderingen vermeld in B.2.1, kan hij de toepassing van het Handvest van de sociaal verzekerden niet uitbreiden tot de beslissingen die de gewestelijke administratieve overheden in die aangelegenheid nemen zonder de voormelde bevoegdheidverdelende bepalingen te schenden.

B.3.2. Het bekritiseerde verschil in behandeling is overigens het gevolg van de autonomie die aan de gewesten en aan de federale overheid door of krachtens de Grondwet is toegekend, in de aangelegenheden die onder hun respectieve bevoegdheden vallen.

Bovendien houdt het verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende procedures voor verschillende administratieve overheden, op zich geen discriminatie in. Er zou slechts een discriminatie kunnen zijn, indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van die procedures, gepaard zou gaan met een onevenredige beperking van de rechten van de betrokken partijen. Rekening houdend met het feit dat de tegemoetkomingen voor personen met een handicap, enerzijds, en de maatregelen inzake sociale reclassering, anderzijds, verschillende doelstellingen hebben en onder de bevoegdheid van verschillende wetgevers vallen, is het verschil in behandeling betreffende de beroepstermijnen en de regels inzake de aanvang van die termijnen niet discriminerend.

B.4. Uit hetgeen voorafgaat, vloeit voort dat de eerste prejudiciële vraag geen aanleiding kan geven tot een vaststelling van schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, noch in zoverre zij betrekking heeft op het toepassingsgebied van het Handvest van de sociaal verzekerde zoals het is afgebakend bij artikel 2, 1° ervan, noch in zoverre daarin wordt verzocht de beroepstermijnen en de regels inzake de aanvang van die termijnen bepaald bij, enerzijds, artikel 325 van het Waalse Wetboek van Sociale Actie en Gezondheid en, anderzijds, artikel 23 van het Handvest van de sociaal verzekerde met elkaar te vergelijken.

De inaanmerkingneming van het Verdrag van 13 december 2006 inzake de rechten van personen met een handicap en van het herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996 leidt niet tot een andere conclusie.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag B.5.1. De tweede prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 3, eerste lid, van het decreet van het Waalse Gewest van 30 maart 1995 « betreffende de openbaarheid van bestuur », dat bepaalt : « Met het oog op een duidelijke en objectieve voorlichting van het publiek over het optreden van de entiteiten : 1° publiceert elke entiteit een document met de beschrijving van haar bevoegdheden en haar interne organisatie;dit document wordt ter beschikking gesteld van eenieder die erom vraagt; 2° vermeldt elke briefwisseling uitgaande van een entiteit de naam, de hoedanigheid, het adres en het telefoonnummer van degene die meer inlichtingen kan verstrekken over het dossier;3° vermeldt elk document waarmee een beslissing of een administratieve handeling met individuele strekking uitgaande van een entiteit ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, de eventuele beroepsmogelijkheden. [...] ».

B.5.2. Het Hof wordt verzocht de bestaanbaarheid te onderzoeken van die bepaling met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 19 en 26 van het Verdrag van 13 december 2006 inzake de rechten van personen met een handicap en met het herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996, in zoverre het niet erin voorziet dat de termijn om een beroep in te stellen tegen de ter kennis gebrachte administratieve beslissing wordt opgeschort indien die niet de bij punt 3° van die bepaling voorgeschreven vermeldingen bevat.

B.6. Het onderzoek van de bestaanbaarheid van een wetsbepaling met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie veronderstelt in beginsel de precieze identificatie van twee categorieën van personen die het voorwerp uitmaken van een verschillende of een gelijke behandeling.

Uit de motieven van het verwijzend vonnis kan te dezen worden afgeleid dat de verwijzende rechter het Hof beoogt te ondervragen in verband met de categorie van de personen die een beroep willen indienen tegen een administratieve beslissing met individuele strekking uitgaande van een Waalse administratieve overheid, in zoverre hun recht op toegang tot de rechter zou zijn aangetast door de afwezigheid van een sanctie bij niet-naleving van de in het geding zijnde bepaling.

B.7.1. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dat beginsel verzet er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de betwiste maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.7.2. Het recht op toegang tot de rechter, dat een onderdeel is van het recht op een eerlijk proces, kan eveneens worden onderworpen aan ontvankelijkheidsvoorwaarden. Die voorwaarden mogen echter niet ertoe leiden dat het recht op zodanige wijze wordt beperkt dat de kern ervan wordt aangetast. Dat zou het geval zijn wanneer de beperkingen geen wettig doel nastreven en indien er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel. De verenigbaarheid van die beperkingen met het recht op toegang tot een rechterlijke instantie hangt af van de bijzonderheden van de in het geding zijnde procedure en wordt beoordeeld in het licht van het proces in zijn geheel (EHRM, 24 februari 2009, L'Erablière A.S.B.L. t. België, § 36; 29 maart 2011, RTBF t. België, § 69; 18 oktober 2016, Miessen t. België, § 64; 17 juli 2018, Ronald Vermeulen t. België, § 43).

Meer in het bijzonder zijn de regels betreffende de vormvoorschriften en termijnen om beroep in te stellen gericht op een goede rechtsbedeling en het weren van de risico's van rechtsonzekerheid. Die regels mogen de rechtzoekenden echter niet verhinderen de beschikbare rechtsmiddelen te doen gelden. « Het recht op toegang tot een rechter wordt immers aangetast wanneer de reglementering ervan niet langer de doelstellingen van de rechtszekerheid en de goede rechtsbedeling dient en een soort van hinderpaal vormt die de rechtzoekende verhindert zijn geschil ten gronde door het bevoegde rechtscollege beslecht te zien » (EHRM, 24 mei 2011, Sabri Günes t. Turkije, § 58 ; 13 januari 2011, Evaggelou t.

Griekenland, § 19 ; 18 oktober 2016, Miessen t. België, § 66).

B.8. Uit de parlementaire voorbereiding van het decreet van 30 maart 1995 vloeit voort dat de decreetgever beoogde te vereisen dat elk document waarmee een administratieve beslissing met individuele strekking uitgaande van een gewestelijke administratieve overheid ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, de beroepsmogelijkheden, de instanties die bevoegd zijn om daarvan kennis te nemen en de in acht te nemen vormen en termijnen vermeldt. Hij heeft dat voornemen evenwel niet concreet gestalte gegeven in de tekst van het decreet, om reden dat die vereiste, indien daarvan een wezenlijke vormvereiste wordt gemaakt waarvan de niet-naleving zou leiden tot de vernietiging van de handeling, een « te grote rechtsonzekerheid » zou doen ontstaan (Parl.

St., Waalse Gewestraad, 1994-1995, nr. 301/5, p. 6). De decreetgever heeft, ervan uitgaande dat het « gaat om bijzonder ingewikkelde en evolutieve aangelegenheden, die alleen juristen goed kennen » (ibid.), het wenselijk geacht om « die demarche, met name door middel van omzendbrieven, op te leggen of aan te bevelen aan zowel de diensten van de Waalse Regering als verschillende gewestelijke administratieve overheden, in plaats van een substantiële vormvereiste op te leggen » (ibid., p. 7).

B.9.1. Hoewel die doelstelling kan verantwoorden dat de niet-naleving van de in het geding zijnde verplichting niet de nietigheid van de betrokken beslissing tot gevolg heeft, kan zij daarentegen niet verantwoorden dat de niet-naleving van die verplichting op geen enkele manier wordt gesanctioneerd. Van de rechtzoekende, zelfs indien hij wordt bijgestaan door een advocaat, kan immers niet worden verwacht dat hij binnen de beroepstermijn op correcte wijze de rechtsmiddelen en modaliteiten van beroep te identificeren, terwijl de decreetgever toegeeft dat het voor de overheid zelf die de betrokken beslissing heeft genomen, niet gemakkelijk is dat te doen (Parl. St., Waalse Gewestraad, 1994-1995, nr. 301/1, p.12).

B.9.2. De vermelding van het bestaan van rechtsmiddelen en beroepstermijnen in de betekening van een administratieve beslissing is een essentieel element van het algemeen beginsel van behoorlijke rechtsbedeling en van het recht op toegang tot de rechter.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft overigens geoordeeld dat de regels met betrekking tot de mogelijkheden inzake de rechtsmiddelen en de termijnen niet alleen duidelijk moeten worden gesteld, maar ook dat zij zo expliciet mogelijk aan de rechtzoekenden ter kennis moeten worden gebracht, opdat die gebruik ervan kunnen maken overeenkomstig de wet (EHRM, 1 maart 2011, Faniel t. België, § 30; 31 januari 2012, Assunçao Chaves t. Portugal, § 81).

B.9.3. Door aan de niet-vermelding van de beroepsmogelijkheden en -termijnen in de kennisgeving van de administratieve beslissingen met individuele strekking geen sanctie te verbinden die de daadwerkelijke uitoefening van het recht op toegang tot een rechter vrijwaart, heeft de decreetgever een maatregel genomen met onevenredige gevolgen voor de categorie van bestuurden voor wie een administratieve beslissing met individuele strekking uitgaande van een gewestelijke administratieve overheid die de in het geding zijnde bepaling niet eerbiedigt, bestemd is.

B.10.1. In zoverre zij niet voorziet in een sanctie wanneer, in het document waarmee een administratieve beslissing met individuele strekking uitgaande van een gewestelijke administratieve overheid ter kennis van een bestuurde wordt gebracht, de mogelijkheid en de termijn om beroep in te stellen tegen die beslissing niet worden vermeld, is de in het geding zijnde bepaling niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.10.2. De toetsing van de in het geding zijnde bepaling aan de andere in de tweede prejudiciële vraag vermelde bepalingen kan niet tot een ruimere vaststelling van ongrondwettigheid leiden.

B.10.3. Het staat aan de decreetgever om de precieze aard van de sanctie te bepalen die moet worden toegepast wanneer een Waalse administratieve overheid een administratieve beslissing met individuele strekking ter kennis brengt zonder de in het geding zijnde bepaling te eerbiedigen.

Het staat aan de verwijzende rechter om in concreto te onderzoeken of de niet-inachtneming door de administratieve overheid van de in het geding zijnde bepaling, heeft geleid tot een schending van het recht van de eiser op toegang tot de rechter en om een einde te maken aan die schending. Te dezen kan de verwijzende rechter rekening houden met het geheel van de feitelijke omstandigheden van de zaak, waaronder de kwetsbaarheid van de eiser, en met de pertinente internationale verbintenissen.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel 2, 1°, van de wet van 11 april 1995 « tot invoering van het ' handvest ' van de sociaal verzekerde » en artikel 325 van het Waalse Wetboek van Sociale Actie en Gezondheid schenden niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 19 en 26 van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap en met artikel 15 van het herziene Europees Sociaal Handvest. - Artikel 3, eerste lid, van het decreet van het Waalse Gewest van 30 maart 1995 « betreffende de openbaarheid van bestuur » schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het niet voorziet in een sanctie wanneer, bij de kennisgeving van een administratieve beslissing met individuele strekking uitgaande van een gewestelijke administratieve overheid, de mogelijkheid en de termijn om beroep in te stellen tegen die beslissing, niet wordt vermeld.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 9 december 2021.

De griffier, De voorzitter, F. Meersschaut P. Nihoul