GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 170/2021 van 25 november 2021 Rolnummer 7395 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 8ter van het decreet van het Waalse Gewest van 30 maart 1995 « betreffende de openbaarheid van bestuur », zoals ingevoegd bij artikel 7 van het decreet van 2 mei 2019Relevante gevonden documenten type decreet prom. 02/05/2019 pub. 30/08/2019 numac 2019203885 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur en het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie met het oog op het toewijzen van een sterkere rol aan de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten van het Waalse Gewest (1) sluiten, gesteld door de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters P. Nihoul en L. Lavrysen, en de rechters J.-P. Moerman, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache, T. Detienne en D. Pieters, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter P. Nihoul, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij beslissing van 27 april 2020, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 8 mei 2020, heeft de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten van het Waalse Gewest de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 8ter van het decreet van het Waalse Gewest van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur, zoals ingevoegd bij artikel 7 van het decreet van het Waalse Gewest van 2 mei 2019, in zoverre die bepaling voorziet in een verplichting voor de betrokken entiteit om de gevraagde documenten te bezorgen, terwijl het voormelde decreet van 30 maart 1995 niet zou voorzien in een specifieke vertrouwelijkheidsplicht die aan de leden van de bij dat decreet opgerichte Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten wordt opgelegd, de artikelen 10, 11 en 32 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 8 en 10 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, hetgeen een discriminatie zou doen ontstaan tussen de personen die aan het in artikel 458 van het Strafwetboek bedoelde beroepsgeheim zijn onderworpen en de leden van die Commissie, alsook tussen de entiteiten die vertrouwelijke documenten moeten bezorgen aan personen die aan dat beroepsgeheim zijn onderworpen en die welke vertrouwelijke documenten aan die Commissie moeten bezorgen, en hetgeen aan die Commissie de uitoefening van het toezicht waarmee zij bij het voormelde decreet van 30 maart 1995 is belast, zou ontzeggen en, bijgevolg, een schending van het recht op toegang tot bestuursdocumenten zou teweegbrengen ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De thans voorliggende vraag is gesteld door de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten van het Waalse Gewest (hierna : de Commissie), die optreedt in het kader van de opdracht die haar is toegewezen bij artikel 8, § 1, van het decreet van het Waalse Gewest van 30 maart 1995 « betreffende de openbaarheid van bestuur » (hierna : het decreet van 30 maart 1995).

B.2.1. Bij artikel 8 van het decreet van 30 maart 1995 wordt de Commissie ingesteld. Oorspronkelijk kon de Commissie een advies uitbrengen over een aanvraag tot raadpleging of verbetering van een bestuursdocument. Dat advies was niet bindend.

Het decreet van het Waalse Gewest van 2 mei 2019 « tot wijziging van het decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur en het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie met het oog op het toewijzen van een sterkere rol aan de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten (Franse afkorting ' CADA ') van het Waalse Gewest » (hierna : het decreet van 2 mei 2019Relevante gevonden documenten type decreet prom. 02/05/2019 pub. 30/08/2019 numac 2019203885 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur en het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie met het oog op het toewijzen van een sterkere rol aan de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten van het Waalse Gewest (1) sluiten) heeft het decreet van 30 maart 1995 gewijzigd, teneinde aan de Commissie een herzieningsbevoegdheid toe te vertrouwen (Parl. St., Waals Parlement, 2017-2018, nr. 1075/1, p. 2).

Artikel 8 van het decreet van 30 maart 1995, zoals vervangen bij het decreet van 2 mei 2019Relevante gevonden documenten type decreet prom. 02/05/2019 pub. 30/08/2019 numac 2019203885 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur en het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie met het oog op het toewijzen van een sterkere rol aan de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten van het Waalse Gewest (1) sluiten, bepaalt : « § 1. Er wordt een commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten opgericht, hierna ' de Commissie ' genoemd.

De Commissie behandelt de beroepen, ingediend tegen de, zelfs impliciete, beslissingen tot verwerping, door de bevoegde entiteit waarbij een aanvraag tot inzage, overlegging of rechtzetting van een bestuursdocument wordt ingediend, overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van dit decreet. § 2. De Commissie kan eveneens door een entiteit geraadpleegd worden. § 3. De Commissie kan op eigen initiatief adviezen uitbrengen over de algemene toepassing van het decreet. Zij kan het Parlement voorstellen voorleggen voor de toepassing en eventuele herziening ervan. § 4. De Commissie bestaat uit een voorzitter en vijf leden, onder wie een ondervoorzitter, die door de Regering aangewezen worden. § 5. Elk mandaat geldt 5 jaar vanaf de datum van het aanwijzingsbesluit en is twee keer hernieuwbaar. § 6. De voorzitter is een magistraat of eremagistraat van de Franstalige rol. Een lid is magistraat of eremagistraat van de Franstalige rol.

Twee leden zijn houders van een diploma van het universitair onderwijs en bezitten kennis inzake administratief recht. Onder hen wordt de ondervoorzitter aangewezen.

Onder de ambtenaren van het Gewest of van de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, van minstens rang A3, worden twee leden benoemd. Zij beschikken over een raadgevende stem.

Bij staking van stemmen is de stem van de voorzitter, diens plaatsvervanger bij verhindering of afwezigheid van de voorzitter, doorslaggevend. § 7. Er wordt voor elk der leden een plaatsvervanger benoemd, onder dezelfde voorwaarden als de gewone leden. § 8. Bij afwezigheid of verhindering van een lid wordt genoemd lid vervangen door zijn plaatsvervanger. Als een lid ontslagnemend is of om enige reden ophoudt, deel uit te maken van de Commissie, voltooit diens plaatsvervanger het mandaat van zijn voorganger.

Bij afwezigheid of verhindering van de voorzitter of in afwachting van diens vervanging worden zijn opdrachten vervuld door zijn plaatsvervanger.

Bij afwezigheid of verhindering van de voorzitter en diens plaatsvervanger of in afwachting van hun vervanging worden zijn opdrachten vervuld door de ondervoorzitter.

Bij afwezigheid of verhindering van de voorzitter, diens plaatsvervanger en de ondervoorzitter of in afwachting van hun vervanging worden de opdrachten vervuld door de plaatsvervanger van de ondervoorzitter. § 9. De Regering bepaalt de nadere werkingsregels van de Commissie, met inbegrip van de vergoeding van haar leden, en de samenstelling en de werking van het secretariaat ervan. § 10. De Commissie, ingesteld voor de inwerkingtreding van dit decreet, blijft geldig samengesteld tot de hernieuwing ervan. Zij oefent de opdrachten omschreven bij dit decreet uit ».

B.2.2. De artikelen 8bis tot 8sexies van het decreet van 30 maart 1995, zoals ingevoegd bij het decreet van 2 mei 2019Relevante gevonden documenten type decreet prom. 02/05/2019 pub. 30/08/2019 numac 2019203885 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur en het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie met het oog op het toewijzen van een sterkere rol aan de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten van het Waalse Gewest (1) sluiten, regelen de beroepsprocedure die zijn ingesteld bij de Commissie tegen de beslissingen tot verwerping door de bevoegde entiteit waarbij een aanvraag tot inzage, overlegging of rechtzetting van een bestuursdocument wordt ingediend.

B.2.3. Artikel 8bis van het decreet van 30 maart 1995 bepaalt : « Het beroep voor de Commissie kan worden ingediend door iedere aanvrager die niet voldoening gekregen heeft van de bevoegde entiteit, bij verzoekschrift gericht aan het secretariaat van de Commissie via aangetekend schrijven of ieder ander middel waarmee een vaste datum wordt verleend aan de zending en de uitreiking ervan binnen een termijn van dertig dagen, welke al naar gelang ingaat : - daags na de ontvangst van de beslissing tot afwijzing; - daags na verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 6, § 5, of in artikel 7, lid 2.

In het verzoekschrift staan de identiteit en de woonst van de verzoeker vermeld, evenals de identiteit en de zetel van de entiteit die de beslissing tot afwijzing heeft genomen, het exact omschreven voorwerp van de aanvraag en de beroepsmiddelen. De verzoeker voegt daar eveneens de omstreden beslissing tot afwijzing bij of, bij een impliciete beslissing tot afwijzing, de documenten waaruit de aanvraag blijkt die hij bij de entiteit heeft ingediend.

Het secretariaat van de Commissie richt onverwijld, en bij aangetekend schrijven of bij ieder ander middel waarmee een vaste datum wordt verleend aan de zending en aan de uitreiking van de zending, een afschrift van het beroep dat bij haar is ingediend aan de betrokken entiteit ».

B.2.4. Artikel 8ter van het decreet van 30 maart 1995 bepaalt : « De betrokken entiteit maakt een afschrift van het document dat het voorwerp uitmaakt van de aanvraag van de verzoeker, binnen de vijftien dagen van de aanvraag, evenals ieder ander rechtelijk of feitelijk element, stuk of gegeven dat haar beslissing tot afwijzing heeft gemotiveerd, aan de secretaris van de Commissie over. Daar voegt zij in voorkomend geval een opmerkingennota bij. De Commissie richt, middels de inachtneming van de uitzonderingen bepaald in artikel 6 van dit decreet, bij aangetekend schrijven of bij ieder ander middel dat een vaste datum verleent aan de zending en aan de uitreiking van die zending, een afschrift van die opmerkingennota aan de verzoeker.

Als de betrokken entiteit geen afschrift overmaakt van het document of van ieder ander element, document of gegeven dat haar beslissing tot afwijzing staaft, gaat de Commissie van ambtswege in op het beroep en beslist, middels de inachtneming van de uitzonderingen bepaald in artikel 6 van dit decreet, tot de overlegging van het aangevraagde document. De betrokken entiteit voert de beslissing van de Commissie binnen de door laatstgenoemde opgelegde termijn uit. Die termijn bedraagt minstens vijftien en hoogstens zestig dagen ».

Met uitzondering van de nota met opmerkingen, waarvan de Commissie, mits de in artikel 6 van het decreet van 30 maart 1995 bedoelde uitzonderingen in acht worden genomen, een afschrift aan de verzoeker moet richten, bevat artikel 8ter van het decreet van 30 maart 1995 geen enkele verplichting tot verzending van de door de betrokken entiteit aan de Commissie toegezonden documenten aan de verzoeker.

Het document waarop de aanvraag van de verzoeker betrekking heeft, moet hem niet worden meegedeeld bij het onderzoek van het beroep, aangezien de weigering om dat document mee te delen het voorwerp zelf van het beroep uitmaakt en aangezien het niet meedelen ervan aan de verzoeker bij het onderzoek van het beroep een onvermijdelijk gevolg is van het vertrouwelijke karakter dat inherent is aan de opdracht van de Commissie.

Wat betreft de andere rechtelijke of feitelijke elementen, stukken of gegevens die de beslissing tot afwijzing van de betrokken entiteit hebben gemotiveerd en die die overmaakt aan de Commissie, komt het de Commissie toe, wanneer de betrokken entiteit aanvoert dat die vertrouwelijk zijn, het aangevoerde vertrouwelijke karakter te beoordelen door de vereisten van de tegenspraak af te wegen tegen die van de door de betrokken entiteit aangevoerde belangen, teneinde die elementen, stukken of gegevens aan de tegenspraak te onderwerpen of ze, integendeel, eraan te onttrekken.

B.2.5. Artikel 8quater van het decreet van 30 maart 1995 bepaalt : « § 1. De verzoeker of diens raadsman, evenals de bevoegde entiteit of haar gemachtigde, worden, op hun verzoek, door de Commissie gehoord.

Wanneer een partij verzoekt gehoord te worden, worden de andere partijen verzocht te verschijnen. § 2. De Commissie kan alle betrokken partijen horen, evenals in voorkomend geval de deskundigen en personeelsleden van de betrokken entiteit, om bijkomende informatie te vragen. In de hoorzitting wordt het beginsel van tegensprekelijk debat in acht genomen ».

B.2.6. Artikel 8quinquies van het decreet van 30 maart 1995 bepaalt : « § 1. De Commissie spreekt zich achter gesloten deuren over het beroep uit en brengt haar beslissing ter kennis van de verzoeker en van de betrokken entiteit, bij aangetekend schrijven of ieder ander middel waarmee een vaste datum wordt verleend aan de zending en aan de uitreiking van die zending, binnen een termijn van vijfenveertig dagen te rekenen van de ontvangst van het afschrift van het bestuursdocument dat het voorwerp uitmaakt van de aanvraag. Zij kan deze termijn evenwel met maximum vijftien dagen verlengen. In geval van een hoorzitting wordt de termijn van ambtswege met vijftien dagen verlengd. Hij wordt van 16 juli tot en met 15 augustus geschorst. § 2. Als de Commissie op het beroep ingaat, voert de betrokken entiteit deze beslissing uit binnen de termijn die de Commissie in haar beslissing vermeldt. Die termijn bedraagt minstens vijftien en hoogstens zestig dagen. De Regering legt de straffen vast voor de niet-inachtneming van lid 1 ».

B.2.7. Artikel 8sexies van het decreet van 30 maart 1995 bepaalt : « De Commissie is onafhankelijk en onpartijdig in het uitvoeren van haar opdracht. Tijdens de behandeling van de beroepen, kan zij geen enkele onderrichting krijgen. Haar leden kunnen niet beoordeeld of aan een tuchtprocedure onderworpen worden wegens motieven vervat in de beslissingen die zij aangenomen hebben in het kader van de hen bij dit decreet of de uitvoeringsbesluiten ervan toegewezen taken ».

B.2.8. Ten slotte, hoewel zulks niet wordt herhaald in het decreet van 30 maart 1995, zijn de Commissie, haar leden en haar secretariaat, gelet op de aard van de opdrachten van de Commissie, onderworpen aan het in artikel 458 van het Strafwetboek bedoelde beroepsgeheim.

B.3. Krachtens artikel 142, derde lid, van de Grondwet en artikel 26, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof kunnen enkel de rechtscolleges prejudiciële vragen aanhangig maken bij het Hof. Hoewel in de parlementaire voorbereiding van die bepalingen geen enkele definitie wordt gegeven van het begrip « rechtscollege » dat ertoe is gemachtigd een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen, kan uit het doel dat met de invoering van de prejudiciële procedure is nagestreefd, worden afgeleid dat aan dat begrip een ruime interpretatie moet worden gegeven.

Het Hof is dus slechts bevoegd om een antwoord te geven op de prejudiciële vraag voor zover de Commissie een rechtscollege is in de zin van artikel 142 van de Grondwet.

B.4. Uit de parlementaire voorbereiding van het decreet van 2 mei 2019Relevante gevonden documenten type decreet prom. 02/05/2019 pub. 30/08/2019 numac 2019203885 bron waalse overheidsdienst Decreet tot wijziging van het decreet van 30 maart 1995 betreffende de openbaarheid van bestuur en het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie met het oog op het toewijzen van een sterkere rol aan de Commissie voor de toegang tot de bestuursdocumenten van het Waalse Gewest (1) sluiten blijkt dat de decreetgever de Commissie heeft willen beschouwen als een administratieve overheid en dat hij geen administratief rechtscollege ervan heeft willen maken : « De indieners van het voorliggende voorstel van decreet beklemtonen dat de Commissie een administratieve overheid is, en dat haar beslissingen bestuurshandelingen zijn die vatbaar zijn voor beroep bij de Raad van State » (Parl. St., Waals Parlement, 2017-2018, nr. 1075/1, p. 4); en « Bij het artikel wordt de CADA opgericht. De indieners preciseren dat die commissie geen administratief rechtscollege is maar zelf een administratieve overheid blijft. De commissie beantwoordt immers niet aan alle criteria die de Raad van State in zijn rechtsleer over het onderwerp formuleert (rechtsleer gebaseerd op de rechtspraak van diverse hoge rechtscolleges), zelfs met de nieuw voorgestelde samenstelling.

Dit heeft belangrijke gevolgen, aangezien een beslissing van de CADA niet het voorwerp zal kunnen uitmaken van een administratief cassatieberoep bij de Raad van State, maar wel van een schorsing of van een nietigverklaring zoals elke eenzijdige bestuurshandeling met individuele draagwijdte » (Parl. St., Waals Parlement, 2017-2018, nr. 1075/10, p. 2).

Bovendien blijkt uit diezelfde parlementaire voorbereiding dat die Commissie niet alleen een wettigheidstoezicht uitoefent op de beslissingen van de overheden waarbij de verzoeker inzage in een bestuursdocument had gevraagd, maar dat zij « over een echte herzieningsbevoegdheid » en « over een autonome beoordelingsbevoegdheid » beschikt en dat zij is « belast met het nemen van een beslissing die in de plaats zal treden van die van de overheid waarbij de aanvraag oorspronkelijk is ingediend » (Parl. St., Waals Parlement, 2017-2018, nr. 1075/1, p. 3).

De overweging met betrekking tot de wil van de decreetgever om geen administratief rechtscollege op te richten, volstaat om te besluiten dat de Commissie geen administratief rechtscollege is.

B.5. Bovendien zijn de in B.2.1 tot B.2.8 vermelde regels met betrekking tot de bevoegdheid, de samenstelling en de werking van de Commissie verenigbaar met de kwalificatie als administratieve overheid.

B.6. Uit het voorgaande vloeit voort dat de Commissie een administratieve overheid en geen rechtscollege is.

B.7. Bijgevolg is het Hof niet bevoegd om de gestelde vraag te beantwoorden.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De gestelde vraag behoort niet tot de bevoegdheid van het Hof.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 25 november 2021.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, P. Nihoul