GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 70/2019 van 23 mei 2019 Rolnummer 6773 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 11bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman en M. Pâques, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 239.646 van 26 oktober 2017 in zake Guillaume Blomme tegen de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 14 november 2017, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 11bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het enkel aan de verzoeker de keuze laat om bij de Raad van State een verzoek in te dienen tot schadevergoeding tot herstel, of om, voor de rechtbanken van de rechterlijke orde, de burgerlijke aansprakelijkheid van de administratieve overheid die de handeling heeft gesteld die door de Raad van State onwettig is bevonden, in het geding te brengen, waardoor aan die administratieve overheid de keuzemogelijkheid wordt ontzegd om het voordeel te genieten, in het kader van de procedure voor de rechtbanken van de rechterlijke orde : - van een dubbele aanleg; - van de mogelijkheid om te betwisten dat elke onwettigheid een fout vormt die de verplichting met zich meebrengt om de daaruit voortvloeiende schade te herstellen; - en van de mogelijkheid om cassatieberoep in te stellen ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling B.1. De vraag heeft betrekking op artikel 11bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : de gecoördineerde wetten op de Raad van State), dat bepaalt : « Elke verzoekende of tussenkomende partij die de nietigverklaring van een akte, een reglement, of een stilzwijgend afwijzende beslissing vordert met toepassing van artikel 14, § 1 of § 3, kan aan de afdeling bestuursrechtspraak vragen om haar bij wijze van arrest een schadevergoeding tot herstel toe te kennen ten laste van de steller van de handeling indien zij een nadeel heeft geleden omwille van de onwettigheid van de akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing, met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang.

Het verzoek tot schadevergoeding wordt uiterlijk ingediend zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld. Er wordt een uitspraak gedaan over het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.

Bij toepassing van artikel 38, moet het verzoek tot schadevergoeding uiterlijk worden ingediend zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de beroepsprocedure wordt afgesloten. Er wordt een uitspraak gedaan over het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de beroepsprocedure wordt afgesloten.

De partij die het verzoek tot schadevergoeding heeft ingediend, kan geen burgerlijke aansprakelijkheidsvordering meer instellen om het herstel van hetzelfde nadeel te bekomen.

Elke partij die een burgerlijke aansprakelijkheidsvordering instelt of heeft ingesteld, kan aan de afdeling bestuursrechtspraak geen vergoeding voor hetzelfde nadeel meer vragen ».

B.2. De prejudiciële vraag heeft betrekking op het bestaan van vier verschillen in behandeling tussen de verzoekende partij en de tegenpartij in de procedure tot het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel.

Ten eerste komt het aan de verzoekende of tussenkomende partij toe om de keuze te maken tussen het vorderen van een schadevergoeding tot herstel op grond van de in het geding zijnde bepaling en het vorderen van een schadevergoeding voor de burgerlijke rechter op grond van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek. De tegenpartij dient de gevolgen van die keuze, waaronder de drie volgende verschillen in behandeling, te ondergaan.

Ten tweede geniet de tegenpartij bij toepassing van de in het geding zijnde bepaling niet het recht op een dubbele aanleg, terwijl zij wel in hoger beroep kan gaan indien de verzoekende of tussenkomende partij een gemeenrechtelijke schadevergoeding vordert voor de burgerlijke rechter.

Ten derde kan de tegenpartij voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, niet nuttig aanvoeren dat de vastgestelde onwettigheid geen fout uitmaakt, terwijl zij dat in de gemeenrechtelijke procedure wel kan doen.

Ten vierde kan de tegenpartij tegen een arrest van de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, geen cassatieberoep instellen, terwijl zij in de gemeenrechtelijke procedure wel over een cassatieberoep beschikt.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid B.3.1. Volgens de Ministerraad en volgens de tussenkomende partijen valt de prejudiciële vraag niet onder de bevoegdheid van het Hof, omdat de in het geding zijnde verschillen in behandeling zouden voortvloeien uit een keuze van de Grondwetgever.

B.3.2. Artikel 144, tweede lid, van de Grondwet, ingevoegd op 6 januari 2014, bepaalt : « De wet kan echter, volgens de door haar bepaalde nadere regels, de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen ».

B.3.3. In zoverre de bevoegdheid van het Hof erdoor wordt beperkt, dient de keuze van de Grondwetgever beperkend te worden geïnterpreteerd. Het Hof dient derhalve ten aanzien van elk van de voorgelegde verschillen in behandeling na te gaan of zij bepalingen beogen waarvan de Grondwetgever zich de keuzes eigen heeft gemaakt.

De Grondwetgever heeft de wetgever gemachtigd om, in afwijking van artikel 144, eerste lid, van de Grondwet, de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges toe te laten zelf uitspraak te doen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen.

De wetgever die gebruik maakt van die machtiging, is niet ontslagen van de verplichting om daarbij de andere grondwetsbepalingen, met inbegrip van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, te eerbiedigen.

B.3.4. Artikel 144, tweede lid, van de Grondwet maakt geen onderscheid tussen de verzoekende partij en de tegenpartij in procedures voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak. Die bepaling beperkt evenmin het recht op hoger beroep of het recht op cassatieberoep. Zij bepaalt tot slot niet welke concepten dienen te worden gehanteerd om de aansprakelijkheid van de tegenpartij te beoordelen.

De voorgelegde verschillen in behandeling vinden hun grondslag in de in het geding zijnde bepaling, die de verzoekende partij de keuze biedt tussen het vorderen van een schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, en van een gemeenrechtelijke schadevergoeding voor de burgerlijke rechter.

Hieruit vloeit voort dat het Hof niet wordt ondervraagd over een grondwetsbepaling, noch over keuzes van de Grondwetgever die de in het geding zijnde bepaling zou weergeven, zodat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vraag te beantwoorden.

B.4.1. Volgens de tussenkomende partijen dient de prejudiciële vraag onontvankelijk te worden verklaard, aangezien een overheid haar eigen normen niet in rechte zou mogen bestrijden. Wanneer zij ontdekt dat haar normen niet bestaanbaar zijn met hogere rechtsnormen, zou zij ze immers onverwijld dienen te wijzigen.

B.4.2. In een procedure op prejudiciële vraag wordt de in het geding zijnde bepaling niet aan het Hof voorgelegd door een wetgevend of uitvoerend orgaan, maar door de verwijzende rechter. In de regel komt het de verwijzende rechter toe te oordelen of het antwoord op de prejudiciële vraag nuttig is voor het oplossen van het geschil. Alleen indien dat klaarblijkelijk niet het geval is, kan het Hof beslissen dat de vraag geen antwoord behoeft.

B.4.3. De verwijzende rechter dient zich uit te spreken over een schadevergoeding tot herstel nadat hij een tuchtbeslissing heeft vernietigd. Op verzoek van de verwerende partij stelt hij een prejudiciële vraag over de bestaanbaarheid van bepaalde aspecten van de toepasselijke procedure met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. Die vraag is niet kennelijk zonder nut voor de beslechting van het bodemgeschil.

B.5.1. De tussenkomende partijen voeren voorts aan dat de prejudiciële vraag onontvankelijk dient te worden verklaard omdat de Belgische Staat als steller van een onwettige handeling geen schadevergoeding kan vorderen ten laste van zichzelf.

B.5.2. De in het geding zijnde bepaling beoogt evenwel niet een schadevergoeding tot herstel te doen toekennen aan de steller van een onwettige handeling, maar aan de verzoekende partij of aan de tussenkomende partij die de vernietiging heeft gevorderd. Ook in het geschil voor de verwijzende rechter wordt de schadevergoeding tot herstel niet gevorderd door de Belgische Staat of door één van zijn organen, maar door de persoon die het voorwerp van een vernietigde tuchtbeslissing uitmaakte.

De excepties worden verworpen.

Ten gronde B.6. De partij die een schadevergoeding tot herstel vordert en de tegenpartij in het kader van die vordering, zijn partijen in hetzelfde geding en zijn bijgevolg voldoende vergelijkbaar in het licht van de wetsbepaling die de toepasselijke procedure regelt.

B.7.1. Het verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende procedureregels in verschillende omstandigheden houdt op zich geen discriminatie in. Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van die procedureregels een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.7.2. De vordering tot het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel verschilt op meerdere punten van de gemeenrechtelijke aansprakelijkheidsvordering.

Een eerste verschil heeft betrekking op het toepassingsgebied : terwijl een schadevergoeding tot herstel slechts kan worden gevorderd in het kader van een beroep tot nietigverklaring tegen een akte, een reglement of een stilzwijgend afwijzende beslissing met toepassing van artikel 14, § 1 of § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, kan een gemeenrechtelijke schadevergoeding ten laste van de overheid worden gevorderd ongeacht de grondslag van de procedure bij de Raad van State en zelfs los van enige procedure bij de Raad van State.

Een tweede verschil heeft betrekking op de oorzaak van de schade : terwijl de eiser in een gemeenrechtelijke aansprakelijkheidsvordering dient aan te tonen dat de schade het gevolg is van een burgerrechtelijke fout of nalatigheid vanwege de tegenpartij, dient de verzoeker die een schadevergoeding tot herstel vordert slechts aan te tonen dat de schade het gevolg is van een onwettige handeling van de tegenpartij. Dat verschil hangt samen met het derde door de verwijzende rechter voorgelegde verschil in behandeling.

Een derde verschil heeft betrekking op de hoedanigheid van de eisende partij : terwijl de schadevergoeding tot herstel slechts kan worden gevorderd door de verzoekende of tussenkomende partij die de nietigverklaring heeft gevorderd voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, kan de gemeenrechtelijke schadevergoeding ten laste van de overheid worden gevorderd door elke schadelijder, met inbegrip van de partij die voor de Raad van State in verweer is tussengekomen.

Een vierde verschil heeft betrekking op de hoedanigheid van de tegenpartij : terwijl een schadevergoeding tot herstel alleen kan worden ingesteld ten laste van de steller van de handeling, kan de gemeenrechtelijke schadevergoeding worden gevorderd tegen eenieder die door haar of zijn fout heeft bijgedragen tot de totstandkoming van de vernietigde handeling. De steller van de handeling die tot een schadevergoeding tot herstel wordt veroordeeld, kan wel op grond van het gemeenrecht een regresvordering indienen bij de burgerlijke rechter tegen elke overheid of particulier die door haar of zijn fout of nalatigheid heeft bijgedragen aan de totstandkoming van de vernietigde handeling.

Een vijfde verschil heeft betrekking op de aard van de schadevergoeding : terwijl een schadevergoeding tot herstel enkel kan bestaan uit een geldsom, kan de gemeenrechtelijke schadevergoeding eveneens bestaan uit een herstel in natura.

Een zesde verschil heeft betrekking op de omvang van de schadevergoeding : terwijl een gemeenrechtelijke schadevergoeding de veroorzaakte schade integraal vergoedt, kan de schadevergoeding tot herstel lager uitvallen, doordat de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, bij de begroting ervan alle omstandigheden van openbaar en particulier belang in acht neemt.

Een zevende verschil heeft betrekking op de termijn : terwijl een gemeenrechtelijke vordering tot schadevergoeding moet worden ingediend binnen de verjaringstermijn bedoeld in artikel 2262bis, § 1, tweede en derde lid, van het Burgerlijk Wetboek, moet een verzoek tot schadevergoeding tot herstel worden ingediend uiterlijk zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.

Een achtste verschil heeft betrekking op de rechtsmiddelen : terwijl tegen het vonnis in een gemeenrechtelijke procedure in beginsel een hoger beroep en vervolgens een cassatieberoep open staat, beschikt de in het ongelijk gestelde partij voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, niet over een dergelijke mogelijkheid. Dat verschil in behandeling wordt door de verwijzende rechter aan het Hof voorgelegd.

B.7.3. Uit die verschillen blijkt dat de schadevergoeding tot herstel anders is geconcipieerd dan de gemeenrechtelijke schadevergoeding. De schadevergoeding tot herstel is geen zelfstandige vordering, maar een accessorium van een beroep tot nietigverklaring. Zij betreft bovendien geen foutaansprakelijkheid op grond van privaatrechtelijke concepten, maar een objectieve overheidsaansprakelijkheid op grond van autonome concepten (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/1, pp. 5-8).

B.7.4. Aangezien een dergelijk systeem in principe is verantwoord, kan worden aanvaard dat bij een nadere vergelijking met het gemeenrechtelijke systeem verschillen in behandeling aan het licht komen, nu eens in de ene zin, dan weer in de andere, onder voorbehoud dat elk van de in het geding zijnde regels dient overeen te stemmen met de logica van het systeem waarvan die regel deel uitmaakt.

B.8. Met de schadevergoeding tot herstel streefde de wetgever met name proceseconomische doelstellingen na. In de parlementaire voorbereiding wordt daaromtrent het volgende vermeld : « Deze nieuwe bevoegdheid van de Raad van State laat toe dat de partij die een onwettigheid door de Raad van State heeft laten vaststellen, kan vermijden om vervolgens de zaak bij een burgerlijke rechtbank aanhangig te moeten maken om een vergoeding te krijgen voor het nadeel dat ze omwille van deze akte heeft geleden » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/1, p. 6).

B.9. De verschillen in behandeling hebben betrekking op de door de verzoekende partij gekozen procedure, te weten de schadevergoeding tot herstel, gevorderd voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, of de gemeenrechtelijke schadevergoeding, gevorderd voor de burgerlijke rechter. Dat criterium van onderscheid is objectief.

B.10.1. Het toekennen van de forumkeuze aan de verzoekende partij is in lijn met de door de wetgever nagestreefde doelstelling. Indien zij kiest voor de schadevergoeding tot herstel, wordt de aansprakelijkheidsvordering behandeld door de rechter die de nietigverklaring heeft uitgesproken en die het dossier dus kent. Die rechter « zal er beslist minder energie in steken dan een andere rechter, voor wie het dossier volledig nieuw is en aan wie de partijen alles van het begin af aan moeten uitleggen » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/2, p. 5).

De objectieve aansprakelijkheid van de steller van de onwettige handeling impliceert dat niet dient te worden onderzocht of hij een fout in de zin van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek heeft begaan. Aldus wordt de taak van de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, aanzienlijk vergemakkelijkt.

Ook de afwezigheid van een hoger beroep en - behoudens de hypothese van de conflicten van attributie - van een cassatieberoep draagt bij aan de snelheid van de definitieve geschillenbeslechting.

B.10.2. De door de verwijzende rechter voorgelegde verschillen in behandeling zijn bijgevolg pertinent in het licht van de door de wetgever nagestreefde proceseconomische doelstelling.

Het Hof dient evenwel nog na te gaan of de toepasselijke procedureregels geen onevenredige beperking van de rechten van de tegenpartij met zich meebrengen.

B.11.1. Dat de keuze voor de bevoegde rechter en voor de toepasselijke procedure toekomt aan de verzoekende partij, is eigen aan een forumkeuze. Het toekennen van een dergelijke keuze doet op zich geen afbreuk aan de rechten van de tegenpartij, voor zover beide mogelijke procedures het beginsel van de wapengelijkheid eerbiedigen.

Gelet op het beginsel « electa una via », dat tot uiting komt in het vierde en het vijfde lid van de in het geding zijnde bepaling, is de keuze van de verzoekende partij onherroepelijk, ook indien in de loop van de procedure blijkt dat zij voordeel zou hebben bij een overschakeling naar de andere procedure.

Een mogelijkheid voor de tegenpartij om de vordering tot betaling van een schadevergoeding tot herstel te onttrekken aan de rechter bij wie de vordering aanhangig is gemaakt en haar te laten behandelen door een andere rechter, zou niet aan de logica van het systeem beantwoorden.

B.11.2. Voorts dient rekening te worden gehouden met de objectieve verschillen tussen particuliere procespartijen en overheden die bij dezelfde procedure zijn betrokken.

Hoewel het juist is dat alle overheden die ertoe worden gebracht tegenpartij te zijn in de rechtsplegingen voor de Raad van State, niet over dezelfde middelen beschikken, met name op het vlak van personeel dat in het administratief contentieux is gespecialiseerd, kan worden aangenomen dat, in het algemeen, de overheid die de handeling aanneemt waarvan de wettigheid in het geding is gebracht, beschikt over menselijke en financiële middelen waarover de verzoekende partij niet noodzakelijk beschikt, om de verdediging van de wettigheid van de bestreden handeling en de verdediging tegen de vordering van een schadevergoeding tot herstel op bevredigende wijze te regelen.

B.12.1. Artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens waarborgt niet het recht op een dubbele aanleg of op een cassatieberoep. Behalve in strafzaken bestaat er bovendien geen algemeen beginsel dat een dergelijke waarborg inhoudt. Evenmin bestaat er een algemeen beginsel dat een recht op een cassatieberoep waarborgt.

Wanneer de wetgever evenwel ten aanzien van bepaalde rechterlijke beslissingen voorziet in de mogelijkheid om hoger beroep of cassatieberoep in te stellen, mag hij die mogelijkheid niet zonder redelijke verantwoording ontzeggen aan rechtzoekenden die zich in een vergelijkbare situatie bevinden.

B.12.2. Wat het recht op hoger beroep en het recht op een cassatieberoep betreft, bestaat binnen beide mogelijke procedures geen verschil in behandeling tussen de verzoekende partij en de tegenpartij.

In de procedure voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, kan geen van beide partijen in hoger beroep gaan, terwijl zij in de gemeenrechtelijke procedure - onder voorbehoud van de financiële drempels vermeld in artikel 617 van het Gerechtelijk Wetboek - allebei over die mogelijkheid beschikken.

In de procedure voor de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, kan - behoudens de specifieke hypothese van de conflicten van attributie - geen van beide partijen een cassatieberoep instellen, terwijl in de gemeenrechtelijke procedure voor beide partijen een cassatieberoep openstaat tegen de in laatste aanleg gewezen beslissing.

B.12.3. De afwezigheid van een hoger beroep en van een ander cassatieberoep dan dat met betrekking tot de conflicten van attributie tegen arresten van de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, wordt verklaard door de positie van de Raad van State als hoogste administratief rechtscollege.

Hoewel de partijen voor de Raad van State niet beschikken noch over hoger beroep bij een hoger rechtscollege, noch over het cassatieberoep, genieten zij wel het dubbele onderzoek door het auditoraat en door de kamer.

B.13. Dat de tegenpartij in het kader van de schadevergoeding tot herstel niet op nuttige wijze kan aanvoeren dat de vastgestelde onwettigheid geen fout uitmaakt, is een gevolg van de keuze van de wetgever om niet de fout, maar de onwettigheid als oorzaak van de vergoedbare schade in aanmerking te nemen. Die keuze stemt overeen met de logica van het systeem van een objectieve aansprakelijkheid.

Het nadeel dat daaruit voor de tegenpartij voortvloeit, wordt gecompenseerd doordat de Raad van State, in tegenstelling tot de burgerlijke rechter, bij het begroten van de schadevergoeding rekening houdt met « alle omstandigheden van openbaar en particulier belang ».

Dergelijke omstandigheden kunnen als gevolg hebben dat een lager bedrag dan een integrale schadevergoeding wordt toegekend (RvSt, 8 december 2016, nr. 236.697). De Raad van State kan onder meer rekening houden met de omstandigheid dat de tegenpartij « niet over de mogelijkheid beschikt om de volgens haar meest voordelige procedurele weg te kiezen, aangezien ze gebonden is door de keuze van de partij die de vergoeding vraagt » (Parl. St., Senaat, 2012-2013, nr. 5-2233/1, p. 7).

B.14. Aangezien de door de verwijzende rechter voorgelegde verschillen in behandeling geen onevenredige beperking van de rechten van de tegenpartij met zich meebrengen, is de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.

De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 11bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 23 mei 2019.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, F. Daoût