Uittreksel uit arrest nr. 47/2019 van 19 maart 2019 Rolnummer 7020 In zake : het beroep tot vernietiging van de woorden « de bestuurder van de proefbank » in artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens, alsook van artikel 8 van dezelfde wet, ingesteld door Jean-Luc Stassen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters J.-P. Snappe, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, R. Leysen en M. Pâques, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 8 oktober 2018 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 11 oktober 2018, heeft Jean-Luc Stassen, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. E. Lemmens, advocaat bij de balie te Luik, een beroep tot vernietiging ingesteld van de woorden « de bestuurder van de proefbank » in artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens, alsook van artikel 8 van dezelfde wet (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 17 juli 2018).

Bij afzonderlijk verzoekschrift vorderde de verzoekende partij eveneens de schorsing van dezelfde wetsbepalingen. Bij het arrest nr. 183/2018 van 19 december 2018, bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 24 december 2018, heeft het Hof artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens geschorst, in zoverre het betrekking heeft op de directeur van de proefbank voor vuurwapens zonder in een adequate overgangsbepaling te voorzien. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1. De verzoekende partij vordert de vernietiging van de woorden « de bestuurder van de proefbank » in artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens (hierna : de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten) en, voor zover als nodig, van artikel 8 van dezelfde wet.

B.2.1. Het bestreden artikel 19, § 2, maakt deel uit van de slotbepalingen, die in hoofdstuk 6 van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten zijn vervat. Het bepaalt : « Aan de mandaten van de bestuurder [lees : directeur] van de proefbank, de voorzitter, de ondervoorzitter en de wapenmeesters van de bestuurscommissie die bij de inwerkingtreding van deze wet in functie zijn, wordt van rechtswege een einde gesteld.

Zij oefenen hun mandaat verder uit tot er is voorzien in hun vervanging ».

B.2.2. Artikel 8 van de bestreden wet maakt deel uit van de bepalingen met betrekking tot de directeur van de proefbank, die in hoofdstuk 3 van diezelfde wet zijn vervat : « HOOFDSTUK 3. - De directeur

Art. 7.De directeur van de proefbank wordt benoemd door de Koning, en kan door Hem worden ontslagen.

De Koning bepaalt de procedure van de benoeming, de evaluatie, de schorsing en de beëindiging van het mandaat van de directeur.

Art. 8.De directeur wordt benoemd voor een periode van zes jaar. Het mandaat is hernieuwbaar na een gunstig advies van de Raad van Bestuur.

Art. 9.De directeur staat in voor het dagelijks bestuur van de proefbank en stelt alle handelingen die nodig of dienstig zijn voor de uitvoering van zijn opdrachten, en kan hiertoe verbintenissen afsluiten.

De directeur staat onder toezicht van de Raad van Bestuur ».

B.2.3. Volgens artikel 20 van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten treedt zij in werking op 1 januari 2019, tenzij de Koning een eerdere datum van inwerkingtreding bepaalt.

B.3.1. Bij de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten wou de wetgever het verouderde karakter dat werd vastgesteld door de wet van 24 mei 1888 « houdende regeling van den toestand der proefbank voor vuurwapens gevestigd te Luik » (hierna : de wet van 24 mei 1888), vervangen door middel van een volledige, grondige herziening van dat regelgevend kader, waarbij de beheersstructuur en de organisatie worden herzien op een manier die de interne werking van de proefbank, de werking ervan ten aanzien van derden en de dienstverlening van de bank ten goede komt (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-3111/001, p. 4).

De memorie van toelichting vermeldt : « Waar de wet van 1888 voorschrijft dat de bestuursraad van de proefbank bestaat uit een voorzitter en zes wapenmeesters, waarbij de burgemeester van Luik ambtshalve voorzitter is van de bestuursraad, wordt dit in het voorliggende wetsontwerp volledig herzien, gelet op de veranderde context. Daarnaast schrijft de wet van 1888 voor dat de bestuurder van de proefbank wordt benoemd door de Koning, gekozen uit een lijst opgemaakt door wapenfabrikanten. Ook van deze regel wordt afgestapt.

In dit wetsontwerp wordt een volledig nieuwe interne structuur van de proefbank voorgesteld. De organen van de proefbank zullen een raad van bestuur en een directeur zijn. De directeur zal geen deel uitmaken van de raad van bestuur. Het gaat dus om twee onderscheiden, onafhankelijke organen. [...] De directeur, die zal instaan voor het dagelijks beheer van de proefbank, zal worden benoemd door de Koning. De procedure die aan de benoeming voorafgaat wordt nog door de Koning bepaald. In tegenstelling tot wat het geval is onder de bepalingen van de wet van 1888 wordt de benoeming van de directeur op basis van een door de wapenfabrikanten opgestelde lijst, dus niet weerhouden. Dit alles om de transparantie en onafhankelijkheid van de benoeming van de directeur en van de werking van de proefbank in het algemeen beter te kunnen garanderen » (ibid., pp. 5 en 6).

B.3.2. De bepalingen betreffende de directeur werden als volgt verantwoord : « De directeur van de proefbank zal, in tegenstelling tot wat nu het geval is, niet meer op voordracht van de zogenoemde wapenmeesters worden benoemd. Wel zal het nog de Koning zijn die de volledige procedure bij uitvoeringsbesluit zal regelen, en zal de directeur door de Koning kunnen worden benoemd en ontslagen, maar het zal op een manier zijn die de onafhankelijkheid vooropstelt. Het mandaat van de directeur van 6 jaar zal slechts kunnen worden hernieuwd wanneer de raad van bestuur een gunstig advies geeft voor deze hernieuwing. [...] » (ibid., p. 12).

B.3.3. Het bestreden artikel 19, § 2, is ingevoerd door middel van het amendement nr. 1, dat als volgt werd verantwoord : « Het wetsontwerp betreffende de proefbank voor vuurwapens bepaalt een nieuwe samenstelling voor de raad van bestuur en, op grond van een uitvoeringsbesluit van artikel 7, zal een nieuwe directeur moeten worden benoemd. Alle mandaten worden dus opnieuw ingevuld.

Er moet voor continuïteit worden gezorgd en discussies en betwistingen met de huidige mandaathouders moeten zo veel als mogelijk worden vermeden » (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-3111/002, p. 2).

Dat amendement werd eenparig aangenomen in de bevoegde commissie (Parl. St., Kamer, 2017-2018, DOC 54-3111/003, p. 11).

B.4. Het eerste middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het beginsel van de scheiding der machten.

De verzoekende partij preciseert dat zij haar functie van directeur van de proefbank niet uitoefent krachtens een mandaat, maar door een benoeming door de Koning op grond van het koninklijk besluit van 10 februari 2004Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 10/02/2004 pub. 05/03/2004 numac 2004011096 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Koninklijk besluit houdende benoeming van de Directeur van de Proefbank voor vuurwapens sluiten « houdende benoeming van de Directeur van de Proefbank voor vuurwapens » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 5 maart 2004).

Zij voert aan dat het bestreden artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten van rechtswege een einde maakt aan haar betrekking, hetgeen een beslissing zou zijn die uitsluitend onder de bevoegdheid van de uitvoerende macht ressorteert. Aldus zou een verschil in behandeling worden ingevoerd tussen, enerzijds, de door de Koning benoemde statutaire ambtenaren, voor wie het de uitvoerende macht is die beslist om een einde te maken aan hun functies of om hen te bestraffen na afloop van een specifieke procedure met inachtneming van de van toepassing zijnde procedurele waarborgen, en, anderzijds, de verzoekende partij zelf, aan wier functie een einde wordt gemaakt door een wetskrachtige norm, los van enige procedure, terwijl de wetgever onbevoegd zou zijn om zulks te doen.

De verzoekende partij voert eveneens aan dat, indien het doel van de wetgever erin bestond de continuïteit van de instelling te waarborgen en risico's van betwisting te vermijden, overgangsmaatregelen hadden moeten worden aangenomen teneinde erin te voorzien dat zij haar functie van directeur van de proefbank zou behouden totdat zij die functie niet meer bekleedt.

B.5.1. De verhouding tussen het personeel van een openbare dienst en die dienst is in principe van publiekrechtelijke aard en dat personeel wordt bijgevolg geacht onder de toepassing te vallen van de algemene principes die de rechtspositie van vastbenoemde ambtenaren regelen.

Dat zou alleen anders kunnen zijn indien met zekerheid zou vaststaan, door met elkaar overeenstemmende gegevens, dat het door een overeenkomst met die dienst is verbonden (RvSt, 13 juli 1979, nr. 19.754; 24 januari 2001, nr. 92.580; 4 maart 2016, nr. 234.035).

B.5.2. Te dezen bepaalt artikel 3 van de wet van 24 mei 1888 dat « de bestuurder wordt benoemd door den Koning uit eene lijst van drie candidaten ». Uit het algemeen reglement der te Luik gevestigde wapenproefbank, goedgekeurd bij het koninklijk besluit van 30 juni 1924 « houdende algemeen reglement der te Luik gevestigde wapenproefbank », blijkt dat de directeur van de proefbank rang heeft van directeur bij het hoofdbestuur van het ministerie van Nijverheid en Arbeid, dat hij, na vijftien jaar functie, op voordracht van de minister van Nijverheid, Arbeid en Maatschappelijke Voorzorg, met de directeurs-generaal kan worden gelijkgesteld, dat zijn jaarwedde « gelijk [is] aan het maximum van de wedde van een directeur bij het hoofdbestuur », dat die wedde « in geen geval, noch rechtstreeks, noch onrechtstreeks, gewijzigd [mag] worden door een beslissing van de bestuurscommissie » en dat zij « de schommelingen [ondergaat] van het algemeen indexcijfer der kleinhandelsprijzen van het Rijk, overeenkomstig de modaliteiten bepaald bij de wet van 12 april 1960 tot eenmaking van de verschillende stelsels van koppeling aan het indexcijfer der kleinhandelsprijzen ».

B.6.1. Uit de in B.3 aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever een volledige en grondige herziening beoogde van de verouderde wet met betrekking tot de proefbank voor vuurwapens, met name door een herziening van de beheersstructuur en van de organisatie van de instelling.

B.6.2. Artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten maakt van rechtswege een einde aan het « mandaat » van de directeur, vanaf de inwerkingtreding van die wet, namelijk op 1 januari 2019, of op een eerdere datum die door de Koning moet worden bepaald, maar voorziet erin dat de directeur zijn « mandaat » zal blijven uitoefenen totdat in zijn vervanging is voorzien volgens de bij de artikelen 7 en 8 van de wet voorgeschreven regels.

Bij die bepaling wordt de betrekking van de verzoekende partij beëindigd op 1 januari 2019 of op een eerdere datum die door de Koning moet worden bepaald. De verzoekende partij wordt evenwel in de functie van directeur gehandhaafd tot de aanwijzing van de titularis van het mandaat van directeur volgens de in de artikelen 7 en 8 van dezelfde wet vastgestelde regels.

B.7.1. Elke wetswijziging of het uitvaardigen van een volledig nieuwe regeling zou onmogelijk worden, mocht worden aangenomen dat een nieuwe bepaling in strijd zou zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet om de enkele reden dat zij de toepassingsvoorwaarden van de vroegere wetgeving wijzigt.

B.7.2. Indien de wetgever een beleidswijziging noodzakelijk acht, vermag hij te oordelen dat die beleidswijziging met onmiddellijke ingang moet worden doorgevoerd en is hij, in beginsel, niet ertoe gehouden in een overgangsregeling te voorzien. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet zijn slechts geschonden indien de ontstentenis van een overgangsmaatregel leidt tot een verschil in behandeling waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat of indien aan het vertrouwensbeginsel op buitensporige wijze afbreuk wordt gedaan. Dit beginsel is nauw verbonden met het rechtszekerheidsbeginsel, dat de wetgever verbiedt om zonder objectieve en redelijke verantwoording afbreuk te doen aan het belang van de rechtsonderhorigen om in staat te zijn de rechtsgevolgen van hun handelingen te voorzien.

B.8. Te dezen gaat het om een instelling van openbaar nut. De wetgever vermocht derhalve te beslissen een aangelegenheid die hij aan de Koning heeft opgedragen en die Hem niet door de Grondwet is voorbehouden, zelf te regelen, door te voorzien in het vervangen van de tot dan van kracht zijnde regeling inzake de benoeming van de directeur van de proefbank door een systeem met een hernieuwbaar mandaat van zes jaar, volgens de procedure die bij een koninklijk uitvoeringsbesluit moet worden vastgesteld.

Daaruit volgt dat het middel niet gegrond is in zoverre het tegen artikel 8 van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten is gericht.

B.9. Het Hof dient evenwel te onderzoeken of de wetgever, door van rechtswege een einde te maken aan de betrekking van de verzoekende partij, rekening houdend met het doel dat hij wou nastreven, niet op onredelijke wijze afbreuk heeft gedaan aan de rechten van de betrokkene, door niet in een overgangsbepaling te voorzien.

B.10.1. Te dezen wordt het bestreden artikel 19, § 2, enkel verantwoord door de bekommernis om de continuïteit te waarborgen en discussies en betwistingen met de huidige mandaathouders zoveel mogelijk te vermijden.

Als statutair ambtenaar dient de verzoekende partij te aanvaarden dat haar ambt of elementen van haar statuut eenzijdig kunnen worden gewijzigd met toepassing van de « wet van de veranderlijkheid ». Zij kan evenwel, in het geval van de wijziging of de afschaffing van haar ambt, verwachten dat adequate overgangsbepalingen worden aangenomen zoals, in voorkomend geval, de overplaatsing naar een andere functie, een andere dienst of een andere instelling, teneinde rekening te houden met het vaste karakter van de betrekking, dat een wezenlijk kenmerk van het statutair ambt is.

Door de maatregel die van rechtswege een einde maakt aan de betrekking van de directeur van de proefbank, in werking te laten treden op 1 januari 2019, of op een eerdere datum die door de Koning moet worden bepaald, heeft de wetgever een maatregel genomen die ernstige gevolgen heeft voor de betrokkene, zonder in een adequate overgangsmaatregel te voorzien en zonder dat een dwingende reden van algemeen belang wordt aangevoerd om de ontstentenis ervan te verantwoorden.

Bij artikel 19, § 2, tweede lid, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten wordt de verzoekende partij in functie gehouden tot de aanwijzing van haar vervanger. Die bepaling is bestemd om de continuïteit van de openbare dienst te verzekeren, maar vormt voor de verzoekende partij geen adequate overgangsmaatregel, gelet op het vaste karakter van de betrekking, dat een wezenlijk kenmerk is van het statutair ambt. Zij verhelpt de ontstentenis van een adequate overgangsmaatregel dus niet.

B.10.2. Het bestreden artikel 19, § 2, vertoont bijgevolg een lacune in zoverre daarin een einde wordt gemaakt aan de betrekking van de in functie zijnde directeur van de proefbank voor vuurwapens, zonder te zijnen aanzien in een adequate overgangsmaatregel te voorzien.

De invoering van de nieuwe regeling is bijgevolg niet voldoende voorzienbaar en doet afbreuk aan de rechtmatige verwachtingen van de verzoekende partij.

B.11. Het eerste middel dat is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het beginsel van rechtszekerheid en van gewettigd vertrouwen, is gegrond, maar enkel in de in B.10.2 gepreciseerde mate.

B.12. Een tweede middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Volgens de verzoekende partij zou het aannemen van een wetskrachtige norm in plaats van een reglementaire norm tot gevolg hebben dat haar het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel wordt ontzegd, omdat niet de Raad van State maar enkel het Hof bevoegd is om de regelmatigheid van de tegen haar genomen beslissing te toetsen. Aldus zou aan de verzoekende partij een groot aantal procedurele waarborgen worden ontzegd die de overheden in acht dienen te nemen wanneer zij sancties tegen een ambtenaar aanneemt.

B.13. Gelet op de vernietiging van het bestreden artikel 19, § 2, in de in B.10.2 gepreciseerde mate, heeft de wet niet langer tot gevolg dat een einde wordt gemaakt aan de functie van de directeur van de proefbank voor vuurwapens, zodat het tweede middel, dat verband houdt met de jurisdictionele toetsing van een beslissing van wetgevende aard die per definitie geen gevolgen heeft kunnen hebben, niet moet worden onderzocht.

Om die redenen, het Hof - vernietigt artikel 19, § 2, van de wet van 8 juli 2018Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 bron federale overheidsdienst economie, k.m.o., middenstand en energie Wet houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens sluiten houdende bepalingen inzake de proefbank voor vuurwapens in zoverre het betrekking heeft op de directeur van de proefbank voor vuurwapens zonder in een adequate overgangsbepaling te voorzien; - verwerpt het beroep voor het overige.

Aldus gewezen in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 19 maart 2019.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, F. Daoût