Extrait de l'arrêt n° 47/2019 du 19 mars 2019 Numéro du rôle : 7020 En cause : le recours en annulation des mots « du directeur du banc d'épreuves » dans l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu, ainsi que de l'article 8 de la même loi, introduit par Jean-Luc Stassen.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges J.-P. Snappe, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, R. Leysen et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 8 octobre 2018 et parvenue au greffe le 11 octobre 2018, Jean-Luc Stassen, assisté et représenté par Me E. Lemmens, avocat au barreau de Liège, a introduit un recours en annulation des mots « du directeur du banc d'épreuves » dans l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu, ainsi que de l'article 8 de la même loi (publiée au Moniteur belge du 17 juillet 2018).

Par requête séparée, la partie requérante demandait également la suspension des mêmes dispositions légales. Par l'arrêt n° 183/2018 du 19 décembre 2018, publié au Moniteur belge du 24 décembre 2018, la Cour a suspendu l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu, en ce qu'il vise le directeur du banc d'épreuves des armes à feu sans prévoir de disposition transitoire adéquate. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1. La partie requérante demande l'annulation des mots « du directeur du banc d'épreuves » figurant dans l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu (ci-après : la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer) et, pour autant que de besoin, de l'article 8 de la même loi.

B.2.1. L'article 19, § 2, attaqué, relève des dispositions finales, contenues dans le chapitre 6 de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer. Il dispose : « Il est mis fin de plein droit aux mandats du directeur du banc d'épreuves, du président, du vice-président et des syndics de la commission administrative qui sont en fonction lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Ils continuent à exercer leur mandat jusqu'à ce qu'il soit pourvu à leur remplacement ».

B.2.2. L'article 8 de la loi attaquée compte parmi les dispositions relatives au directeur du banc d'épreuves, qui sont contenues dans le chapitre 3 de cette même loi : « CHAPITRE 3. - Le directeur

Art. 7.Le directeur du banc d'épreuves est nommé par le Roi, et peut être démis par Lui.

Le Roi fixe la procédure de nomination, d'évaluation, de suspension et de la fin du mandat du directeur.

Art. 8.Le directeur est nommé pour une période de six ans. Le mandat est renouvelable après un avis favorable du Conseil d'administration.

Art. 9.Le directeur est responsable de la gestion journalière du banc d'épreuves et pose toutes les actions nécessaires ou utiles pour l'exécution de ses missions, et peut à cet effet conclure des engagements.

Le directeur est soumis au contrôle du Conseil d'administration ».

B.2.3. D'après l'article 20 de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer, celle-ci entre en vigueur le 1er janvier 2019, sauf si le Roi fixe une date d'entrée en vigueur antérieure.

B.3.1. Par la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer, le législateur entendait remplacer le cadre obsolète établi par la loi du 24 mai 1888 « portant réglementation de la situation du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège » (ci-après : la loi du 24 mai 1888), au moyen d'une révision complète et profonde de ce cadre réglementaire, en revoyant la structure de gestion et l'organisation d'une manière qui bénéficie au fonctionnement interne du banc d'épreuves, à son fonctionnement vis-à-vis des tiers et à la prestation de services du banc (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-3111/001, p. 4).

L'exposé des motifs mentionne : « Alors que la loi de 1888 prescrit que le conseil d'administration du banc d'épreuves est composé d'un président et de six syndics, le bourgmestre de Liège étant de droit président du conseil d'administration, ce point a été entièrement révisé, vu le contexte changeant. En outre, la loi de 1888 prescrit que le directeur du banc d'épreuves soit nommé par le Roi, à partir d'une liste établie par les fabricants d'armes. Cette règle est également abandonnée.

Le présent projet de loi propose une structure interne du banc d'épreuves entièrement nouvelle. Les organes du banc d'épreuves seront un conseil d'administration et un directeur. Le directeur ne fera pas partie du conseil d'administration. Il s'agit donc de deux organes distincts et indépendants. [...] Le directeur, qui sera chargé de la gestion journalière du banc d'épreuves, sera nommé par le Roi. La procédure qui précède sa nomination sera encore déterminée par le Roi. Contrairement à ce qui est le cas suivant les dispositions de la loi de 1888, la nomination du directeur sur la base d'une liste établie par les fabricants d'armes, n'est donc pas retenue. Tout ceci vise à mieux pouvoir garantir la transparence et l'indépendance dans le cadre de la nomination du directeur et du fonctionnement du banc d'épreuves en général » (ibid., pp. 5 et 6).

B.3.2. Les dispositions relatives au directeur ont été justifiées comme suit : « Contrairement à ce qui est le cas maintenant, le directeur du banc d'épreuves ne sera plus nommé sur proposition de ce qu'on appelle les maîtres d'armes. Mais ce sera encore le Roi qui règlera la procédure complète par arrêté d'exécution, et pourra nommer et démettre le directeur, toutefois, ce sera d'une manière à poser l'indépendance comme principe. Le mandat de 6 ans du directeur, pourra alors être renouvelé quand le conseil d'administration donnera un avis favorable pour ce renouvellement. [...] » (ibid., p. 12).

B.3.3. L'article 19, § 2, attaqué, a été introduit par la voie de l'amendement n° 1, justifié comme suit : « Le projet de loi relatif au banc d'épreuves des armes à feu modifie la composition du conseil d'administration. Un nouveau directeur devra être nommé sur la base d'un arrêté d'exécution de l'article 7. Tous les mandats devront donc être redistribués.

Il convient de garantir la continuité et d'éviter au maximum l'apparition de discussions et de contestations avec les mandataires actuels » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-3111/002, p. 2).

Cet amendement a été adopté à l'unanimité au sein de la commission compétente (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-3111/003, p. 11).

B.4. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la séparation des pouvoirs.

La partie requérante précise qu'elle tient sa fonction de directeur du banc d'épreuves non pas d'un mandat, mais d'une nomination par le Roi en vertu de l'arrêté royal du 10 février 2004 « nommant le Directeur du Banc d'épreuves des armes à feu » (publié au Moniteur belge du 5 mars 2004).

Elle soutient que l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer met fin de plein droit à son emploi, alors qu'il s'agirait d'une décision relevant exclusivement de la compétence du pouvoir exécutif. Une différence de traitement serait ainsi établie entre, d'une part, les fonctionnaires statutaires nommés par le Roi, le pouvoir exécutif décidant de mettre fin à leurs fonctions ou de les sanctionner au terme d'une procédure spécifique dans le respect des garanties procédurales applicables et, d'autre part, la partie requérante elle-même, à la fonction de laquelle une norme législative met fin, indépendamment de toute procédure quelconque, alors que le législateur ne serait pas compétent pour ce faire.

La partie requérante soutient également que si l'objectif du législateur était de garantir la continuité de l'institution et d'éviter les risques de contestation, des mesures transitoires auraient dû être adoptées afin de prévoir son maintien au poste de directeur du banc d'épreuves jusqu'à ce qu'elle n'occupe plus cette fonction.

B.5.1. Le personnel d'un service public est, en principe, placé à l'égard de celui-ci dans une relation de droit public et se trouve, dès lors, réputé soumis aux principes généraux qui gouvernent la situation juridique des agents statutaires. Il ne pourrait en être autrement que s'il était établi de manière certaine, par des éléments concordants, qu'il est lié à ce service par contrat (C.E., 13 juillet 1979, n° 19.754; 24 janvier 2001, n° 92.580; 4 mars 2016, n° 234.035).

B.5.2. En l'espèce, l'article 3 de la loi du 24 mai 1888 dispose que « le directeur est nommé par le Roi sur la présentation d'une liste de trois candidats ». Il ressort du règlement général du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège, approuvé par l'arrêté royal du 30 juin 1924 « portant règlement général du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège », que le directeur du banc d'épreuves a rang de directeur à l'administration centrale du ministère de l'Industrie et du Travail, qu'il peut, après quinze années de fonction, sur proposition du ministre de l'Industrie, du Travail et de la Prévoyance sociale, être assimilé aux directeurs généraux, que son traitement annuel « est fixé au maximum du traitement d'un directeur de l'administration centrale », que ce traitement « ne peut en aucune façon, directement ou indirectement, être modifié par décision de la commission administrative » et qu'il est « lié aux fluctuations de l'indice général des prix de détail du Royaume, conformément aux modalités fixées par la loi du 12 avril 1960 unifiant les divers régimes de liaison à l'indice des prix de détail ».

B.6.1. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.3 que le législateur entendait procéder à une révision complète et profonde de la loi relative au banc d'épreuves des armes à feu, devenue obsolète, notamment par une révision de la structure de gestion et de l'organisation de l'institution.

B.6.2. L'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer, met fin de plein droit au « mandat » du directeur, dès l'entrée en vigueur de ladite loi, à savoir le 1er janvier 2019, ou à une date antérieure à fixer par le Roi, mais prévoit que le directeur continuera à exercer son « mandat » jusqu'à ce qu'il soit pourvu à son remplacement selon les règles prescrites par les articles 7 et 8 de la loi.

Cette disposition met fin à l'emploi de la partie requérante au 1er janvier 2019 ou à une date antérieure à fixer par le Roi. La partie requérante est cependant maintenue dans la fonction de directeur jusqu'à la désignation du titulaire du mandat de directeur, selon les règles établies aux articles 7 et 8 de la même loi.

B.7.1. A peine de rendre impossible toute modification législative ou toute réglementation entièrement nouvelle, il ne peut être soutenu qu'une disposition nouvelle serait contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution par cela seul qu'elle modifie les conditions d'application de la législation ancienne.

B.7.2. Si le législateur estime qu'un changement de politique s'impose, il peut décider de lui donner un effet immédiat et, en principe, il n'est pas tenu de prévoir un régime transitoire. Les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont violés que si l'absence d'une mesure transitoire entraîne une différence de traitement qui n'est pas susceptible de justification raisonnable ou s'il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance légitime. Ce principe est étroitement lié au principe de la sécurité juridique, qui interdit au législateur de porter atteinte, sans justification objective et raisonnable, à l'intérêt que possèdent les sujets de droit d'être en mesure de prévoir les conséquences juridiques de leurs actes.

B.8. En l'espèce, il s'agit d'un organisme d'intérêt public. Le législateur a donc pu décider de régler lui-même une matière qu'il a attribuée au Roi et que la Constitution ne Lui a pas réservée, en prévoyant de remplacer le régime de nomination du directeur du banc d'épreuves, jusqu'alors en vigueur, par un système de mandat de six ans renouvelable, selon la procédure à fixer par un arrêté royal d'exécution.

Il s'ensuit que le moyen n'est pas fondé en ce qu'il est dirigé contre l'article 8 de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer.

B.9. La Cour doit toutefois examiner si, en mettant fin de plein droit à l'emploi de la partie requérante, compte tenu de l'objectif qu'il entendait poursuivre, le législateur n'a pas porté atteinte de manière déraisonnable aux droits de l'intéressé, en ne prévoyant aucune disposition transitoire.

B.10.1. En l'espèce, l'article 19, § 2, attaqué, est justifié par le seul souci de garantir la continuité et d'éviter au maximum l'apparition de discussions et de contestations avec les mandataires actuels.

En tant qu'agent statutaire, la partie requérante doit admettre que sa fonction ou des éléments de son statut puissent être modifiés unilatéralement, par application de la « loi du changement ». Elle peut toutefois s'attendre, dans le cas de la modification ou de la suppression de sa fonction, à ce que des dispositions transitoires adéquates soient prises, comme, le cas échéant, le transfert dans une autre fonction, un autre service ou une autre institution, afin de tenir compte du caractère permanent de l'emploi, qui constitue une caractéristique substantielle de la fonction statutaire.

En faisant entrer en vigueur, au 1er janvier 2019 ou à une date antérieure à fixer par le Roi, la mesure qui met fin de plein droit à l'emploi du directeur du banc d'épreuves, le législateur a pris une mesure qui a des conséquences graves pour l'intéressé, sans prévoir de mesure transitoire adéquate et sans invoquer un motif impérieux d'intérêt général pour justifier le défaut de celle-ci.

L'article 19, § 2, alinéa 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer maintient la partie requérante en fonction jusqu'à la désignation de son remplaçant. Cette disposition est destinée à garantir la continuité du service public, mais ne constitue pas, pour la partie requérante, une mesure transitoire adéquate eu égard au caractère permanent de l'emploi, qui constitue une caractéristique substantielle de la fonction statutaire. Elle ne remédie donc pas à l'absence d'une mesure transitoire adéquate.

B.10.2. L'article 19, § 2, attaqué, présente dès lors une lacune en ce qu'il met fin à l'emploi du directeur du banc d'épreuves des armes à feu en fonction, sans prévoir de mesure transitoire adéquate à son égard.

Partant, l'instauration du nouveau régime n'est pas suffisamment prévisible et porte atteinte aux attentes légitimes de la partie requérante.

B.11. Le premier moyen, pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique et de la confiance légitime, est fondé, mais uniquement dans la mesure précisée au B.10.2.

B.12. Un second moyen est pris de la violation des articles 10, 11 et 13 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

D'après la partie requérante, l'adoption d'une norme législative en lieu et place d'une norme réglementaire aurait pour effet de la priver du droit à un recours effectif, dès lors que ce n'est pas le Conseil d'Etat, mais bien la Cour qui est seule compétente pour contrôler la régularité de la décision prise à son encontre. La partie requérante serait ainsi privée de tout un pan des garanties procédurales que les autorités sont tenues de respecter lorsqu'elles adoptent des sanctions à l'encontre d'un fonctionnaire.

B.13. Compte tenu de l'annulation de l'article 19, § 2, attaqué, dans la mesure précisée en B.10.2, la loi n'a plus pour effet de mettre fin à la fonction du directeur du banc d'épreuves des armes à feu, de sorte que le second moyen, qui porte sur le contrôle juridictionnel d'une décision de nature législative qui, par hypothèse, n'a pu sortir ses effets, ne doit pas être examiné.

Par ces motifs, la Cour - annule l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu en ce qu'il vise le directeur du banc d'épreuves des armes à feu sans prévoir de disposition transitoire adéquate; - rejette le recours pour le surplus.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 mars 2019.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût