GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 157/2016 van 8 december 2016 Rolnummer 6392 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 2 van de wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten « houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 », gesteld door het Hof van Beroep te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters E. De Groot en J. Spreutels, en de rechters J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, P. Nihoul en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter E. De Groot, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest van 17 maart 2016 in zake de Belgische Staat tegen Philippe Delsaut en Alessandra Timmerman, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 7 april 2016, heeft het Hof van Beroep te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 2 van de wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999, de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet indien het zo wordt geïnterpreteerd dat het met terugwerkende kracht van toepassing is op de aanslagjaren 2009 en 2010, zonder onderscheid tussen belastingplichtigen die hun woonplaats hebben in een gemeente gelegen in de Belgische grenszone in de zin van artikel 11, § 2, c), tweede lid, van het Belgisch-Frans dubbelbelastingverdrag, en belastingplichtigen die hun woonplaats hebben in een gemeente gelegen buiten die grenszone, ermee rekening houdend dat volgens de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof de terugwerkende kracht van de voormelde instemmingswet verantwoord is wat betreft de gemeenten gelegen in de Belgische grenszone ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 2 van de wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten « houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 ».

Dat artikel 2 bepaalt : « Het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999, (hierna ' het Avenant ' genoemd), zal volkomen gevolg hebben ».

De wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 8 januari 2010.

B.2. Het Avenant waarmee de in het geding zijnde wet instemt, bevat een artikel 3 dat bepaalt : « In het Slotprotocol van 10 maart 1964 wordt na het punt 6 een punt 7 toegevoegd dat als volgt luidt : ' 7. Voor het vaststellen van de aanvullende belastingen die worden gevestigd door de Belgische gemeenten en agglomeraties, houdt België, niettegenstaande elke andere bepaling van de Overeenkomst en van het Aanvullend Protocol inzake grensarbeiders, rekening met de beroepsinkomsten die in België vrijgesteld zijn van belasting volgens de Overeenkomst en dit Protocol. Die aanvullende belastingen worden berekend op de belasting die verschuldigd zou zijn in België indien de desbetreffende beroepsinkomsten van Belgische oorsprong zouden zijn.

Deze bepaling is van toepassing vanaf 1 januari 2009 ' ».

B.3.1. Volgens de Ministerraad zou het Hof niet bevoegd zijn om van de prejudiciële vraag kennis te nemen, vermits de in het geding zijnde terugwerkende kracht niet zou voortvloeien uit de instemmings wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten, maar uit de toepassing van artikel 3 van het Avenant van 12 december 2008.

B.3.2. Uit de prejudiciële vraag blijkt dat zij betrekking heeft op artikel 2 van de wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten houdende instemming met en uitvoering van het voormelde Avenant.

Enkel de wetten waardoor een constituerend verdrag betreffende de Europese Unie of het Europees Verdrag voor de rechten van de mens of een Aanvullend Protocol bij dat Verdrag instemming verkrijgt, zijn aan de prejudiciële bevoegdheid van het Hof onttrokken (artikel 26, § 1bis, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten).

Het Hof kan een wet houdende instemming met een verdrag niet op zinvolle wijze toetsen zonder de inhoud van de relevante bepalingen van dat verdrag in zijn onderzoek te betrekken.

Daar de toetsing van het Hof het onderzoek van de inhoud van het voormelde artikel 3 van het Avenant omvat, moet het Hof ermee rekening houden dat het niet gaat om een eenzijdige soevereiniteitsakte, maar om een verdragsnorm waartoe België zich ten aanzien van een andere Staat volkenrechtelijk heeft verbonden.

B.3.3. De exceptie wordt verworpen.

B.4.1. De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet, indien zij zo wordt geïnterpreteerd dat zij met terugwerkende kracht van toepassing is op de aanslagjaren 2009 en 2010, zonder onderscheid tussen belastingplichtigen naargelang zij gedomicilieerd zijn in of buiten de Belgische grenszone in de zin van artikel 11, paragraaf 2, c), tweede lid, van de voormelde Overeenkomst van 10 maart 1964.

B.4.2. Zoals het van toepassing was op het voor de verwijzende rechter hangende geschil bepaalde het tweede lid van dat artikel 11, paragraaf 2, c) : « De grenszone van elke Staat omvat alle gemeenten die gelegen zijn in de zone begrensd door de gemeenschappelijke grens van de overeenkomstsluitende Staten en een lijn getrokken op een afstand van twintig kilometer van die grens, met dien verstande dat de gemeenten die door deze lijn worden doorsneden, in de grenszone worden opgenomen ».

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de geïntimeerden voor de verwijzende rechter niet zijn gedomicilieerd in de Belgische grenszone in de zin van het voormelde artikel 11, paragraaf 2, c), tweede lid.

B.5. Het Avenant waarmee de in het geding zijnde wet instemt, heeft, in essentie, ten doel de afwijkende fiscale regeling voor grensarbeiders ingesteld door de Overeenkomst van 10 maart 1964 op te heffen, krachtens welke zij belastbaar waren in hun verblijfstaat, en, in beginsel, de algemene bepalingen krachtens welke zij belastbaar zijn in de Staat waar zij hun activiteiten uitoefenen op hen toepasselijk te maken (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1143/1, pp. 2 tot 8).

B.6.1. In de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde wet worden de redenen aangegeven die ten grondslag hebben gelegen aan de aanneming van de bepalingen die het mogelijk maken de aanvullende gemeentebelasting op te leggen aan de belastingplichtigen die in België verblijven, maar een voortaan aan de Franse belasting onderworpen beroepsactiviteit in Frankrijk uitoefenen : « Het Avenant biedt tevens een oplossing voor de financiële problemen van heel wat Belgische gemeenten.

Reeds vele jaren moeten de gemeenten uit de grensstreek met Frankrijk immers het hoofd bieden aan belangrijke financieringsproblemen. Die problemen zijn meer bepaald te wijten aan de aanwezigheid op hun grondgebied van inwoners (bijvoorbeeld Franse ambtenaren) waarvan de beroepsinkomsten ingevolge de Overeenkomst in Frankrijk belastbaar zijn. Conform de huidige bepalingen van die Overeenkomst betalen die personen, die in België vrijgesteld zijn van de personenbelasting, evenmin gemeentelijke opcentiemen, hetgeen voor de begroting van die gemeenten een winstderving betekent die in sommige gevallen aanzienlijk kan zijn. De door het nieuwe Avenant voorziene belastingheffing in Frankrijk van ' Belgische ' grensarbeiders had nog voor grotere problemen kunnen zorgen.

Dit zal echter niet het geval zijn. Het Avenant zal België immers in de mogelijkheid stellen om gemeentelijke opcentiemen te heffen van de beroepsinkomsten van zijn inwoners - grensarbeiders of anderen - die in België belastingvrijstelling genieten op grond van de Overeenkomst en van het Avenant.

Door niet toe te staan dat personen die op 31 december 2008 hun duurzaam tehuis in België hebben nog langer het voordeel van de grensarbeidersregeling genieten, zal het Avenant ook een einde maken aan het verschijnsel van de massale fiscale emigratie naar de Franse grensstreek (2 000 belastingplichtigen per jaar), die eveneens nadelig is voor de financiën van de Belgische gemeenten » (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1143/1, pp. 8 en 9; in dezelfde zin, ibid., pp. 24 en 25; nr. 4-1143/2, pp. 3 en 4).

Die bepalingen van het Avenant zijn een afspiegeling van artikel 466bis van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 (WIB 1992), dat luidt : « Wanneer een rijksinwoner beroepsinkomsten uit het buitenland verkrijgt die krachtens een internationale overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting in België van personenbelasting zijn vrijgesteld, worden de in artikel 466 bedoelde aanvullende gemeentebelasting en aanvullende agglomeratiebelasting desalniettemin, voor zover de internationale overeenkomst zulks toelaat, berekend op de personenbelasting die verschuldigd zou zijn in België indien de beroepsinkomsten in kwestie uit bronnen in België zouden zijn verkregen ».

B.6.2. In dezelfde parlementaire voorbereiding wordt voorts aangegeven dat de genoemde aanvullende belastingen kunnen worden geïnd vanaf het aanslagjaar 2009, dat betrekking heeft op de inkomsten van 2008 (ibid., nr. 4-1143/1, pp. 25 en 51; nr. 4-1143/2, p. 3). Omdat de wetgever het mogelijk achtte dat de inwerkingtreding van het Avenant uitbleef (ibid., nr. 4-1143/1, p. 36) en hij zich vragen stelde over de duur van de goedkeuringsprocedure in Frankrijk (Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1858/002, p. 4), heeft hij in artikel 8 van de wet, « voornamelijk » teneinde « te verzekeren dat België, mocht de inwerkingtreding van het Avenant uitblijven, vanaf aanslagjaar 2009 gemeentelijke opcentiemen kan heffen van de personenbelasting op de beroepsinkomsten van inwoners van België die op grond van de Overeenkomst en van het Avenant in België vrijgesteld zijn van belasting en belastbaar zijn in Frankrijk » (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1143/1, p. 36), bepaald dat de belastingen en de aanvullende belastingen die voortvloeien uit de toepassing van het Avenant zelfs buiten de aanslagtermijnen waarin is voorzien in het WIB 1992, zouden mogen worden gevestigd.

B.7. Inzake de inkomstenbelasting ontstaat de belastingschuld definitief op de datum van afsluiting van de periode waarin de inkomsten die de belastingbasis uitmaken, verworven zijn. Bovendien is aan de personenbelasting in België onderworpen elke persoon die op 1 januari van het jaar waarnaar het aanslagjaar wordt genoemd als rijksinwoner wordt beschouwd (artikel 308 van het WIB 1992) en de aanvullende gemeentebelasting wordt geheven ten laste van de rijksinwoner die in die gemeente belastbaar is (artikel 467 van het WIB 1992).

B.8. Uit de in B.6.2 aangegeven elementen volgt dat de in het geding zijnde bepalingen, in zoverre zij van toepassing zijn op feiten, handelingen en toestanden (de inkomsten verkregen in 2008 en in 2009) die definitief waren voltrokken op het ogenblik dat zij in werking zijn getreden (de instemmingswet werd bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 8 januari 2010), een retroactief karakter hebben.

B.9. De terugwerkende kracht van wetsbepalingen, die van die aard is dat zij rechtsonzekerheid in het leven kan roepen, kan enkel worden verantwoord op grond van bijzondere omstandigheden, inzonderheid wanneer zij onontbeerlijk is voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang.

B.10.1. De terugwerkende kracht van de in het geding zijnde bepalingen kan worden verantwoord door de bekommernis om de financiering te waarborgen van de gemeenten wier diensten vroeger werden gebruikt door inwoners die er een duurzaam tehuis hadden, maar er geen lokale belastingen betaalden, rekening houdend met het feit dat zij niet aan de Belgische belasting waren onderworpen. De wetgever heeft in dat opzicht rekening kunnen houden met de datum van 31 december 2008, vanaf wanneer die belastingplichtigen niet langer het voordeel van de grensarbeidersregeling kunnen genieten (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1143/1, p. 9).

In de parlementaire voorbereiding wordt in verband met artikel 3 van het Avenant trouwens aangegeven : « De tekst preciseert dat die bepaling met ingang van 1 januari 2009 van toepassing is. Met andere woorden, vanaf die datum mag België voor het bepalen van de gemeentelijke opcentiemen op de personenbelasting rekening houden met de beroepsinkomsten die krachtens de Overeenkomst en het Avenant vrijgesteld zijn. Teneinde alle betrokken belastingplichtigen op dezelfde manier te behandelen, zal de bepaling worden toegepast vanaf het eerste aanslagjaar dat aanvangt vanaf die datum, te weten aanslagjaar 2009 (dat betrekking heeft op de inkomsten van 2008) » (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1143/1, p. 25; in dezelfde zin, Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1858/002, p. 6).

B.10.2. Bij zijn voormelde arrest nr. 137/2012 heeft het Hof geoordeeld dat de in het geding zijnde maatregel niet op onevenredige wijze afbreuk doet aan de rechten van de betrokken belastingplichtigen die in de Belgische grenszone gedomicilieerd zijn en die in 2008 en 2009 bedrijfsinkomsten hebben verkregen, aangezien, enerzijds, het publiek over het Avenant was voorgelicht zodra het was ondertekend (Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1858/002, p. 5) en, anderzijds, zoals aangegeven in de parlementaire voorbereiding, het niveau van de belastingen waaraan die belastingplichtigen in Frankrijk zijn onderworpen, in de regel minder hoog is dan het niveau van de belastingen waaraan zij in België waren onderworpen.

B.11. Aan het voorgaande wordt geenszins afbreuk gedaan door het feit dat, in tegenstelling tot de zaak die tot het voormelde arrest nr. 137/2012 heeft geleid, te dezen de betrokken belastingplichtigen niet in de Belgische grenszone zijn gedomicilieerd. Het feit al dan niet in die grenszone te wonen is immers niet relevant, vermits de in het geding zijnde maatregel in voorkomend geval van toepassing is op alle belastingplichtigen, ongeacht of zij al dan niet buiten de Belgische grenszone zijn gedomicilieerd. In de parlementaire voorbereiding wordt die zienswijze uitdrukkelijk bevestigd. De wetgever vermocht bovendien ervan uit te gaan dat de financiën van de gemeenten moesten kunnen worden beschermd, ongeacht of die gemeenten al dan niet binnen die zone gelegen zijn.

In de memorie van toelichting wordt daaromtrent aangegeven : « [Het Avenant bevat] een bepaling die de Belgische gemeenten in de mogelijkheid zal stellen om hun opcentiemen te heffen van de beroepsinkomsten van hun inwoners die op grond van de Overeenkomst en van het Avenant belastbaar zijn in Frankrijk.

Deze bepaling (die vergelijkbaar is met die welke voorkomt in de Belgisch-Nederlandse Overeenkomst van 5 juni 2001 alsook in de meeste van de recentelijk door België gesloten overeenkomsten) betreft dus niet alleen de ' Belgische ' grensarbeiders die op grond van het Avenant in Frankrijk belastbaar worden, maar ook alle andere inwoners van België - ongeacht of ze in of buiten de grensstreek wonen - van wie de beroepsinkomsten reeds belastbaar waren in Frankrijk op grond van de Overeenkomst. Deze bepaling is van toepassing op de beroepsinkomsten van alle aard die worden beoogd in artikel 23 van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 en dus niet alleen op de beloningen van de bezoldigde werknemers » (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1143/1, pp. 24-25).

In het verslag van de Commissie van de Kamer van volksvertegenwoordigers staat te lezen : « Zoals aangestipt op bladzijde 25 van de memorie van toelichting (Doc Senaat 4-1143/1), kan België, voor de berekening van de gemeentelijke opcentiemen op de vanaf 1 januari 2009 vastgestelde personenbelasting, dus rekening houden met de beroepsinkomsten van de inwoners van België (grensarbeiders of anderen) die krachtens de Overeenkomst en het Avenant vrijgesteld zijn van belastingen » (Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1858/002, p. 6).

B.12. De in het geding zijnde bepaling is niet onbestaanbaar met de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet.

De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 2 van de wet van 7 mei 2009Relevante gevonden documenten type wet prom. 07/05/2009 pub. 08/01/2010 numac 2009015082 bron federale overheidsdienst buitenlandse zaken, buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Wet houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 (2) sluiten « houdende instemming met en uitvoering van het Avenant, ondertekend te Brussel op 12 december 2008, bij de Overeenkomst tussen België en Frankrijk tot voorkoming van dubbele belasting en tot regeling van wederzijdse administratieve en juridische bijstand inzake inkomstenbelastingen, ondertekend te Brussel op 10 maart 1964 en gewijzigd door de Avenanten van 15 februari 1971 en 8 februari 1999 » schendt de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet niet.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 8 december 2016.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, E. De Groot