GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 183/2014 van 10 december 2014 Rolnummer : 5824 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 2, 2°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 5 juli 2013 tot wijziging van diverse bepalingen van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten (vervanging van artikel 2, 9°, van het decreet van 19 april 1995 - begrip « eigenaar »), ingesteld door het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, F. Daoût en T. Giet, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 29 januari 2014 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 30 januari 2014, heeft het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. C. Lesaffer, advocaat bij de balie te Antwerpen, beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 2, 2°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 5 juli 2013 tot wijziging van diverse bepalingen van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten (vervanging van artikel 2, 9°, van het decreet van 19 april 1995 - begrip « eigenaar »), bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 29 juli 2013. (...) II. In rechte (...) B.1.1. Het beroep is gericht tegen artikel 2, 2°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 5 juli 2013 tot wijziging van diverse bepalingen van het decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten.

Die bepaling vervangt artikel 2, 9°, van het decreet van 19 april 1995 als volgt : « 9° eigenaar : de houder van een van de volgende zakelijke rechten met betrekking tot een bedrijfsgebouw : a) de volle eigendom;b) het recht van opstal of van erfpacht;c) het vruchtgebruik;».

B.1.2. De voormelde definitie is in het kader van de regelgeving betreffende de bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsgebouwen van belang doordat de « eigenaar » van een leegstaand of verwaarloosd bedrijfsgebouw in die regelgeving wordt aangewezen als de schuldenaar van de zogenaamde leegstandsheffing.

B.2.1. Het enige middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

De verzoekende partij voert aan dat de bestreden bepaling, in de interpretatie dat de volle eigenaar van een bedrijfsgebouw niet als de eigenaar dient te worden beschouwd in de zin van het decreet van 19 april 1995 wanneer de grondeigenaar aan de eigenaar van het bedrijfsgebouw een domeinconcessie heeft verleend, een niet-verantwoord verschil in behandeling in het leven roept tussen concessiegevers en naakte grondeigenaars, doordat de eersten belastingplichtig zijn en de tweeden niet. Bovendien meent zij dat die bepaling in die interpretatie een niet-verantwoord verschil in behandeling in het leven roept tussen, enerzijds, de volle eigenaars, de vruchtgebruikers, de erfpachters en de opstalhouders van bedrijfsgebouwen en, anderzijds, de concessiehouders die eigenaar zijn van een bedrijfsgebouw, omdat de eersten belastingplichtig zijn en de tweeden niet.

B.2.2. In haar verzoekschrift doet de verzoekende partij gelden dat de bestreden bepaling evenwel ook kan worden geïnterpreteerd in die zin dat de concessiehouder die volle eigenaar is van een bedrijfsgebouw dat zich bevindt op een deel van het openbaar domein dat het voorwerp uitmaakt van een domeinconcessie, wel als eigenaar dient te worden beschouwd in de zin van het decreet van 19 april 1995 en dat enkel hij, en dus niet de concessiegever, als belastingplichtige dient te worden beschouwd van de leegstandsheffing. Zij meent dat de bestreden bepaling in die interpretatie bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.3. De Vlaamse Regering voert aan dat de verzoekende partij in haar middel aan de bestreden bepaling een draagwijdte toekent die ze niet heeft. Zij is van oordeel dat die bepaling enkel kan worden geïnterpreteerd in die zin dat de concessiehouder, wanneer hij volle eigenaar is van het bedrijfsgebouw, de schuldenaar is van de leegstandsheffing.

B.4.1. Krachtens artikel 2.6.1.0.1 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 13 december 2013 houdende de Vlaamse Codex Fiscaliteit (hierna : Vlaamse Codex Fiscaliteit), wordt een leegstandsheffing geheven op de bedrijfsruimten die opgenomen zijn in de inventaris. Die inventaris wordt krachtens de artikelen 3 en 4 van het decreet van 19 april 1995 opgemaakt door het « Departement Ruimtelijk Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed » van de Vlaamse administratie, op basis van de door de gemeenten opgestelde lijsten van de leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimten, gelegen op hun grondgebied.

B.4.2. Krachtens artikel 2.6.2.0.1 van de Vlaamse Codex Fiscaliteit is de belastingplichtige degene die op 1 januari van het aanslagjaar eigenaar is van de bedrijfsgebouwen die onderworpen zijn aan de heffing.

Krachtens artikel 1.1.0.0.3, tweede lid, van de Vlaamse Codex Fiscaliteit dienen de begrippen, gehanteerd in titel 2, hoofdstuk 6 (« Leegstandsheffing bedrijfsruimten »), van die Codex te worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de bepalingen van het decreet van 19 april 1995.

Het begrip « eigenaar » vervat in artikel 2.6.2.0.1 van de Vlaamse Codex Fiscaliteit dient bijgevolg te worden begrepen in de zin zoals gedefinieerd in artikel 2 van het decreet van 19 april 1995. De bestreden bepaling betreft die definitie.

B.5.1. In de parlementaire voorbereiding wordt de bestreden bepaling toegelicht als volgt : « Het [decreet van 19 april 1995 (DLB)] bevat in artikel 2, 9°, de volgende definitie van ' eigenaar ': ' diegene die een geheel dan wel gedeeltelijk naakte eigendomsrecht kan laten gelden op het betrokken onroerend goed; '.

Het decreet bevat echter geen definitie van wat begrepen moet worden onder ' het betrokken onroerend goed ', zodat het onduidelijk is of hieronder de gebouwen, dan wel de grond, dan wel beide moet worden begrepen.

Doordat de invulling van dit ' naakt eigendomsrecht ' niet duidelijk is, is ook niet duidelijk wie heffingsplichtig is. De jaarlijkse heffing op de onroerende goederen die opgenomen zijn in de inventaris, komt immers ten laste van de eigenaar van de aan de heffing onderworpen onroerende goederen (artikel 15, § 2, DLB).

De onduidelijke invulling van het begrip ' eigenaar ' heeft voornamelijk gevolgen bij het bepalen van de heffingsplichtige bij gesplitste eigendomsrechten, bijvoorbeeld bij opstal of erfpacht. Bij opstal blijft de opstalgever eigenaar van de grond, de opstalhouder heeft een tijdelijk eigendomsrecht voor wat betreft de door hem opgerichte gebouwen en eventueel van de reeds bestaande gebouwen. Bij erfpacht blijft de erfpachtgever eigenaar van de grond, de erfpachter heeft een tijdelijk eigendomsrecht voor wat betreft de gebouwen.

Naargelang van welke invulling men geeft aan het begrip ' eigenaar ' is ofwel de opstalgever/erfpachtgever (als eigenaar van de grond) heffingsplichtig, dan wel de opstalhouder/erfpachter (als eigenaar van het gebouw).

Het decreet kan eveneens gelezen worden in de zin dat de aangesproken persoon eigendomsrechten kan laten gelden ofwel op de grond ofwel op de gebouwen. In deze interpretatie is zowel de eigenaar van de grond als de erfpachter/opstalhouder heffingsplichtig. Bij deze zienswijze stelt zich dan weer een probleem met betrekking tot de hoofdelijkheid (artikel 15, § 2, tweede zin, DLB), aangezien opstalgever en opstalhouder geen eigenaar van dezelfde onroerende goederen zijn.

Om verdere discussie uit te sluiten en de bedrijven rechtszekerheid te kunnen bieden naar de toekomst, is het aangewezen het decreet te verduidelijken.

Aangezien het veelal de eigenaar van het gebouw is die verantwoordelijk is voor de leegstand of verwaarlozing van de bedrijfsruimte en niet de eigenaar van de grond, is het aangewezen om de volle eigenaar van het bedrijfsgebouw, de opstalhouder en de erfpachter als heffingsplichtige aan te duiden.

Het sluit tevens beter aan bij de bedoeling van de decreetgever om, in geval een recht van vruchtgebruik werd verleend op het betrokken bedrijfsgebouw, de vruchtgebruiker hierop aan te spreken en niet de naakte eigenaar. Leegstand kan immers enkel ontstaan indien de vruchtgebruiker zijn plicht om het bedrijfsgebouw als een goed huisvader te beheren, niet nakomt. Dit geldt eveneens voor verwaarlozing, als zij haar oorzaak vindt in een gebrekkig onderhoud.

In geval van verhuring van het bedrijfsgebouw blijft de eigenaar verantwoordelijk voor het structureel onderhoud, zodat het aangewezen is om in dat geval niet de huurder maar wel de eigenaar als heffingsplichtig aan te merken.

Een domeinconcessie is een administratieve overeenkomst waarbij de overheid een persoon het recht verleent om een gedeelte van het openbaar domein tijdelijk en op een wijze die het recht van anderen uitsluit, in gebruik te nemen en die om redenen ontleend aan het openbaar belang eenzijdig kan worden herroepen. Een wezenlijk kenmerk van de domeinconcessie is dat de concessieverlenende overheid op ieder ogenblik, onmiddellijk en eenzijdig, tot beëindiging van de concessieovereenkomst kan overgaan, telkens wanneer het algemeen belang zulks vereist/verantwoordt. Gelet op het precaire karakter van de rechten van de concessiehouder is het niet aangewezen deze als heffingsplichtige te beschouwen.

Met de nieuwe definitie van ' eigenaar ' wordt ook aangesloten bij de regeling in het kader van de heffing ter bestrijding van verkrotting van gebouwen en/of woningen (artikel 27, § 1, eerste lid, van het decreet van 22 december 1995 houdende de bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996). Deze regeling in verband met verwaarloosde gebouwen en/of woningen beschouwt als heffingsplichtige de houder van een van de hierna vermelde zakelijke rechten met betrekking tot een gebouw en/of woning : - de volle eigendom; - het recht van opstal of van erfpacht; - het vruchtgebruik.

Voorgesteld wordt om een gelijkaardige regeling op te nemen voor de bedrijfsruimten. [...] [...] Tevens wordt een definitie van ' bedrijfsgebouw ' ingevoegd. Hieronder wordt verstaan : elk gebouw of gedeelte van een gebouw waarin een economische activiteit heeft plaatsgevonden of plaatsvindt. Aangezien het in de praktijk soms voorkomt dat een gedeelte van een gebouw wordt overgedragen aan een andere eigenaar en aldus een afzonderlijke entiteit gaat uitmaken, wordt in de definitie ook ' een gedeelte van een gebouw ' opgenomen als mogelijkheid » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 2052/1, pp. 3-5).

B.5.2. Daaruit blijkt dat de decreetgever met de bestreden bepaling een einde heeft willen maken aan de rechtsonzekerheid die was gerezen bij het bepalen van de belastingplichtige wanneer de persoon die zakelijke rechten heeft op het bedrijfsgebouw, niet de eigenaar is van de grond waarop dat gebouw is gevestigd, rechtsonzekerheid die voortvloeide uit de voorheen in het decreet van 19 april 1995 vervatte definitie van « eigenaar ». Ervan uitgaande dat het doorgaans « de eigenaar van het gebouw is die verantwoordelijk is voor de leegstand of verwaarlozing van de bedrijfsruimte en niet de eigenaar van de grond », heeft hij het aangewezen geacht de volle eigenaar van het bedrijfsgebouw, de opstalhouder, de erfpachter en de vruchtgebruiker als belastingplichtigen aan te wijzen.

B.6.1. Een domeinconcessie is een administratieve overeenkomst waarbij de overheid een persoon het recht verleent om een deel van het openbaar domein tijdelijk en op een wijze die het recht van anderen uitsluit, in gebruik te nemen, en die om redenen ontleend aan het algemeen belang eenzijdig kan worden beëindigd.

B.6.2. Uit de rechtspraak van het Hof van Cassatie blijkt dat een recht van opstal kan worden gevestigd op een goed van het openbaar domein, voor zover dat recht de bestemming ervan tot het gebruik van allen niet verhindert (Cass., 18 mei 2007, Arr. Cass., 2007, nr. 257).

Ofschoon een domeinconcessie op zich geen zakelijke rechten doet ontstaan (Cass., 17 maart 1924, Pas., 1924, I, p. 256), kan de concessiegever aan de concessiehouder het recht verlenen om op het desbetreffende deel van het openbaar domein een gebouw op te richten, waarvan de concessiehouder, op grond van een accessoir opstalrecht, tijdelijk de volle eigenaar is.

B.7.1. Zoals in B.4.2 is vermeld, is de schuldenaar van de leegstandsheffing, krachtens artikel 2.6.2.0.1 van de Vlaamse Codex Fiscaliteit, degene die op 1 januari van het aanslagjaar eigenaar is van de bedrijfsgebouwen die onderworpen zijn aan de heffing.

Krachtens artikel 2, 15°, van het decreet van 19 april 1995, zoals vervangen bij het decreet van 5 juli 2013, dient onder een « bedrijfsgebouw » te worden begrepen : elk gebouw of gedeelte van een gebouw waarin een economische activiteit heeft plaatsgevonden of plaatsvindt.

Krachtens de bestreden bepaling dient de houder van de erin opgesomde zakelijke rechten met betrekking tot een bedrijfsgebouw - volle eigendom, recht van opstal, recht van erfpacht en vruchtgebruik - te worden beschouwd als de « eigenaar » van het bedrijfsgebouw.

B.7.2. Uit het lezen in samenhang van de voormelde bepalingen volgt dat wanneer een persoon volle eigenaar is van een bedrijfsgebouw dat is gevestigd op een deel van het openbaar domein dat door de overheid in domeinconcessie is gegeven, die persoon de schuldenaar is van de leegstandsheffing en dus niet de concessieverlenende overheid.

B.8.1. De verzoekende partij verwijst evenwel naar de in B.5.1 aangehaalde parlementaire voorbereiding, die vermeldt dat het « gelet op het precaire karakter van de rechten van de concessiehouder [...] niet aangewezen [is] deze als heffingsplichtige te beschouwen ».

B.8.2. De zin van een decreetsbepaling kan niet worden omgebogen door verklaringen die aan de aanneming ervan zijn voorafgegaan, te laten voorgaan op de duidelijke tekst van die bepaling.

B.8.3. Overigens, zoals de Vlaamse Regering aanvoert, kan de voormelde passage uit de parlementaire voorbereiding worden geïnterpreteerd in die zin dat de concessiehouder niet als belastingplichtige kan worden beschouwd wanneer de concessieverlenende overheid volle eigenaar is van het desbetreffende bedrijfsgebouw, en dat in dat geval die laatste, als volle eigenaar in de zin van de bestreden bepaling, dient te worden beschouwd als belastingplichtige.

B.9. Uit het voorgaande volgt dat de bestreden bepaling niet de draagwijdte heeft die de verzoekende partij in haar middel eraan verleent.

B.10. Het enige middel is niet gegrond.

B.11. In zoverre de verzoekende partij in haar memorie van antwoord aanvoert dat de in B.8.3 vermelde interpretatie van de bestreden bepaling een niet te verantwoorden verschil in behandeling in het leven roept tussen, enerzijds, de overheid die volle eigenaar is van een bedrijfsgebouw dat aan een derde in domeinconcessie werd gegeven en, anderzijds, de eigenaar die een recht van opstal, erfpacht of vruchtgebruik toestaat aan een derde, voert zij een nieuw middel aan dat om die reden niet ontvankelijk is.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 10 december 2014.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, A. Alen