GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 171/2013 van 19 december 2013 Rolnummer : 5562 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 33bis, § 2, 5°, tweede lid, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, gesteld door het Hof van Beroep te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en J. Spreutels, en de rechters A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey en T. Giet, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij arrest van 19 december 2012 in zake Guido Verhaegen tegen de Vlaamse Landmaatschappij en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 23 januari 2013, heeft het Hof van Beroep te Brussel de volgende prejudiciële vragen gesteld : 1. « Schendt art.33bis, § 2, 5°, tweede lid, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen de art. 10 en 11 Gec. Gw., al dan niet in samenhang gelezen met het art. 1 eerste aanvullend protocol van 20 maart 1952 bij het verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, nu deze bepaling een verschil in behandeling invoert tussen een categorie van producenten enerzijds die geen herberekening hebben bekomen voor hun nutriëntenhalte en producenten die wel een herberekening hebben bekomen van hun nutriëntenhalte, terwijl dit verschil in behandeling een ernstige aantasting van het eigendomsrecht uitmaakt en er voor dit verschil geen redelijke verantwoording bestaat ? »; 2. « Schendt art.33bis, § 2, 5°, tweede lid, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen de art. 10 en 11 Gec. Gw., al dan niet in samenhang gelezen met het art. 1 eerste aanvullend protocol van 20 maart 1952 bij het verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, nu deze bepaling een verschil in behandeling invoert tussen enerzijds producenten die na herberekening van de nutriëntenhalte geen wijziging binnen de diersoort pluimvee hebben uitgevoerd en producenten die na herberekening nutriëntenhalte wel een wijziging binnen de diersoort pluimvee hebben ingevoerd, terwijl dit verschil in behandeling een ernstige aantasting van het eigendomsrecht uitmaakt en er voor dit verschil geen redelijke verantwoording bestaat ? »; 3. « Schendt art.33bis, § 2, 5°, tweede lid, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen de art. 10 en 11 Gec. Gw., al dan niet in samenhang gelezen met het art. 1 eerste aanvullend protocol van 20 maart 1952 bij het verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, nu deze bepaling een verschil in behandeling invoert tussen producenten, nl. enerzijds producenten-pluimveehouders die een compensatie nutriëntenhalte hebben bekomen en producenten-varkenshouders die een compensatie nutriëntenhalte hebben bekomen, nu voormelde producenten-pluimveehouders geen omvorming kunnen bekomen voor een diersoort andere dan deze waarvoor de compensatie is toegekend, terwijl de producenten-varkenshouders deze compensatie wel kunnen inzetten voor een diersoort andere dan deze waarvoor zij werd toegekend, en dit verschil in behandeling een ernstige aantasting van het eigendomsrecht uitmaakt en er voor dit verschil geen redelijke verantwoording bestaat ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Artikel 33bis, § 2, 5°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, zoals het gold voor het productiejaar 2004, bepaalde : « Voor de berekening van de nutriëntenhalte voor diersoorten die bij de aangifte van 1998, 1997 of 1996 werden aangegeven onder 'leghennen', 'opfokpoeljen' of 'ander pluimvee' kan op vraag en bewijs van de producent deze aangifte binnen dezelfde diersoorten worden gespecificeerd naar de diersoorten zoals bepaald in artikel 5, onder III. pluimvee. Voor de verdere berekening van de nutriëntenhalte voor deze diersoorten geldt dan de forfaitaire uitscheidingsnorm aangegeven in artikel 5, § l.

Het deel van de nutriëntenhalte dat toegekend werd voor de diersoorten waarvoor een herberekening werd toegestaan, mag enkel gebruikt worden voor de productie afkomstig van deze diersoorten ».

De prejudiciële vragen hebben betrekking op het tweede lid van die bepaling.

B.2.1. Het decreet van 23 januari 1991 strekt ertoe het leefmilieu te beschermen tegen de verontreiniging als gevolg van de productie en het gebruik van meststoffen (artikel 2). Het opleggen van heffingen is één van de maatregelen om die doelstelling te bereiken (hoofdstuk VII).

Het decreet voorziet in een basisheffing, een afzetheffing en een superheffing.

De superheffing wordt geheven ten laste van elke producent die, onder meer, meer dierlijke mest heeft geproduceerd dan de nutriëntenhalte (artikel 21, § 6, 1°).

Het begrip nutriëntenhalte werd ingevoerd om de toename van de productie van dierlijke mest op bedrijfsniveau tegen te gaan. Het betreft de maximumhoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in kilogram stikstof en difosforpentoxide, die een landbouw- of veeteeltinrichting mag voortbrengen (artikel 33ter, § 1, 1°, a).

De nutriëntenhalte wordt individueel toegekend aan elke landbouw- of veeteeltinrichting, of deel ervan, die voldoet aan de definitie van « bestaande veeteeltinrichting » (in de zin van artikel 2, 7°) en waarvan minstens sinds het aanslagjaar 1995 tijdig en regelmatig jaarlijks aangifte werd gedaan bij de Mestbank. Zij wordt bepaald op basis van de mestproductie in de jaren 1995, 1996 of 1997, waarbij het jaar met de hoogste productie in aanmerking wordt genomen (artikel 33bis, § 1).

B.2.2. Het voormelde artikel 33bis werd ingevoegd door artikel 29 van het decreet van 11 mei 1999Relevante gevonden documenten type decreet prom. 11/05/1999 pub. 20/08/1999 numac 1999035968 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning sluiten tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning.

In de parlementaire voorbereiding van het voormelde decreet van 11 mei 1999Relevante gevonden documenten type decreet prom. 11/05/1999 pub. 20/08/1999 numac 1999035968 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning sluiten werd artikel 29 van dat decreet als volgt toegelicht : « Dit artikel voegt de nieuwe artikelen 33bis en 33ter in het Meststoffendecreet in. Artikel 33bis voert het nieuwe begrip 'nutriëntenhalte' in. De regeling hieromtrent is reeds nader omschreven onder krachtlijn 7 van de algemene toelichting » (Parl.

St., Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1317/1, p. 13).

Krachtlijn 7 van de algemene toelichting, opgenomen onder de titel « Stand-still », vermeldt onder meer : « Aanvullend wordt ook een stand-still op niveau van de veeteeltinrichtingen voorzien. Vertrekkend van het gegeven dat de bedrijfsmatige dierlijke mestproductie evenredig is met de over een kalenderjaar gemiddelde dierenbezetting en niet met het vergunde aantal dieren, wordt met name het nieuwe begrip 'nutriëntenhalte' ingevoerd (het nieuwe artikel 33bis). Aldus kan worden belet dat een exploitant de gemiddelde veebezetting zou optimaliseren tot het vergunde maximum aantal dieren en wordt een daadwerkelijke stand-still bekomen.

Bedoelde nutriëntenhalte stemt overeen met de hoogste productie van de jaren 1995, 1996 of 1997 (het nieuwe artikel 33bis, § 1). Deze drie jaren worden voorzien om eventuele tijdelijke onderbezettingen (b.v. ingevolge varkenspest) te elimineren. Deze 'nutriëntenhalte' geldt tot en met 31 december 2004 en is gekoppeld aan de landbouwinrichting en/of de vergunde veeteeltinrichting of deel hiervan (het nieuwe artikel 33bis, § 5) » (Parl. St., Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1317/1, p. 7).

B.2.3. Bij artikel 23, 4°, van het decreet van 28 maart 2003Relevante gevonden documenten type decreet prom. 28/03/2003 pub. 08/05/2003 numac 2003035387 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet houdende wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen sluiten houdende wijziging van het decreet van 23 januari 1991 werd het tweede lid van artikel 33bis, § 2, 5°, van het decreet van 23 januari 1991 vervangen door de thans in het geding zijnde bepaling.

De parlementaire voorbereiding vermeldt dienaangaande : « De vervanging van de randvoorwaarde onder voetnoot (5) door het opleggen van beperkingen waarvoor de toegekende nutriëntenhalte kan gebruikt worden, is eveneens nodig om enerzijds de ongewenste effecten van de randvoorwaarde te voorkomen (te strikte beperking van de keuze van het aantal dieren dat gehouden wordt) en om anderzijds het doel van de invoering van deze randvoorwaarde te respecteren.

Hierbij moet opgemerkt worden dat deze beperking niet absoluut is.

Via het uitvoeringsbesluit (artikel 6, § 3bis) is immers voorzien dat bij een vergunde omvorming naar een andere diersoort, deze nutriëntenhalte wel kan omgezet worden naar een andere » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1559/1, p. 10).

B.2.4. Het decreet van 23 januari 1991 werd grotendeels opgeheven door het decreet van 22 december 2006Relevante gevonden documenten type decreet prom. 22/12/2006 pub. 29/12/2006 numac 2006037097 bron vlaamse overheid Decreet houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen sluiten houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.

Artikel 30 van het decreet van 22 december 2006Relevante gevonden documenten type decreet prom. 22/12/2006 pub. 29/12/2006 numac 2006037097 bron vlaamse overheid Decreet houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen sluiten voorziet in de vervanging van de nutriëntenhaltes, vermeld in de artikelen 33bis en 33ter van het decreet van 23 januari 1991, door nutriëntenemissierechten.

Bij artikel 78 van het decreet van 22 december 2006Relevante gevonden documenten type decreet prom. 22/12/2006 pub. 29/12/2006 numac 2006037097 bron vlaamse overheid Decreet houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen sluiten werd de in het geding zijnde bepaling met ingang van 1 januari 2005 opgeheven. Dat artikel bepaalt : « In artikel 33bis, § 2, (5), tweede lid, van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 11 mei 1999Relevante gevonden documenten type decreet prom. 11/05/1999 pub. 20/08/1999 numac 1999035968 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Decreet tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning sluiten en gewijzigd bij de decreten van 3 maart 2000, 8 december 2000, 9 maart 2001, 28 maart 2003 en 22 april 2005, wordt de zin 'Het deel van de nutriëntenhalte dat toegekend werd voor diersoorten waarvoor een herberekening werd toegestaan, mag enkel gebruikt worden voor de productie afkomstig van deze diersoorten' opgeheven met ingang van 1 januari 2005 ».

B.3. Bij zijn arresten nrs. 31/2006, 139/2007, 88/2008 en 99/2008 heeft het Hof de prejudiciële vragen die betrekking hadden op de mogelijke schending, door de artikelen 33bis en 33ter van het decreet van 23 januari 1991, van onder meer de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, ontkennend beantwoord.

B.4. De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen of artikel 33bis § 2, 5°, tweede lid, van het decreet van 23 januari 1991, in de redactie zoals van toepassing op het bodemgeschil, een schending inhoudt van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, doordat het voormelde artikel 33bis, § 2, 5°, tweede lid, drie verschillen in behandeling tussen verschillende categorieën van producenten invoert die een ernstige aantasting van het eigendomsrecht zouden kunnen uitmaken.

De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op een verschil in behandeling tussen pluimveehouders naargelang zij al dan niet een herberekening van hun nutriëntenhalte hebben verkregen.

De tweede prejudiciële vraag heeft betrekking op een verschil in behandeling tussen pluimveehouders die na herberekening van de nutriëntenhalte, al dan niet een wijziging binnen de diersoort pluimvee hebben doorgevoerd.

De derde prejudiciële vraag heeft betrekking op een verschil in behandeling tussen pluimveehouders en varkenshouders die beiden een compensatie van de nutriëntenhalte hebben verkregen, terwijl enkel de varkenshouders de compensatie kunnen inzetten voor een andere diersoort dan die waarvoor de compensatie werd toegekend.

B.5. Volgens de Vlaamse Regering zouden de verschillende categorieën van producenten die in de prejudiciële vragen worden onderkend, niet vergelijkbaar zijn, zodat van enig verschil in behandeling geen sprake zou kunnen zijn en dus evenmin van een aantasting van het eigendomsrecht.

B.6. Aan het Hof wordt gevraagd of een wetskrachtige bepaling bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met een verdragsbepaling waarin een grondrecht wordt gewaarborgd, te dezen het grondrecht dat wordt gewaarborgd bij artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Aangezien de in het geding zijnde categorieën van personen die zijn van wie dat grondrecht zou zijn geschonden en die voor wie dat grondrecht is gewaarborgd, betreft het vergelijkbare categorieën.

Het Hof dient derhalve na te gaan of de in het geding zijnde maatregel een verschil in behandeling invoert en voor een categorie van personen een aantasting uitmaakt van hun eigendomsrecht dat door artikel 1 van het voormelde Protocol wordt gewaarborgd.

B.7. Volgens de appellant voor de verwijzende rechter zou de in het geding zijnde maatregel verbieden dat hij zijn pluimveebedrijf, met eerbiediging van de hem toegekende nutriëntenhalte, omvormt van de ene subcategorie pluimvee naar een andere subcategorie pluimvee. Aldus zouden zijn vrijheid van exploitatie en zijn eigendomsrecht aanzienlijk worden beperkt, vermits met het herberekende gedeelte van de nutriëntenhalte enkel nog die diersoort zou kunnen worden gehouden waarvoor de herberekening is toegestaan. De in het geding zijnde bepaling zou volgens hem het evenwicht tussen de vereisten van het algemeen belang en het fundamentele recht op eigendom van het individu verstoren, vermits zij, naast het opleggen van een nutriëntenhalte, voor bepaalde bedrijven nog een omvormingsverbod zou invoeren dat geen enkele relevantie voor de bescherming van het leefmilieu zou hebben.

B.8. De in het geding zijnde maatregel strekt ertoe te verhinderen dat het deel van de nutriëntenhalte dat voor een bepaalde subcategorie van pluimvee werd toegekend, zou worden gebruikt voor een andere subcategorie van pluimvee.

De vervanging van de oorspronkelijke randvoorwaarde door de thans in het geding zijnde bepaling werd in de in B.2.3 aangehaalde parlementaire voorbereiding verantwoord met verwijzing naar de noodzaak om, onder meer, « het doel van de invoering van deze randvoorwaarde te respecteren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1559/1, p. 10). De invoering van de randvoorwaarde past in het kader van de regeling waarbij de nutriëntenhalte werd ingevoerd. Zoals uit de in B.2.2 aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt, streefde de decreetgever daarmee een standstill op het niveau van de veeteeltinrichtingen na. Met de invoering van de nutriëntenhalte kan aldus « worden belet dat een exploitant de gemiddelde veebezetting zou optimaliseren tot het vergunde maximum aantal dieren en wordt een daadwerkelijke stand-still bekomen » (Parl.

St., Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1317/1, p. 7).

B.9.1. Uit de formulering van de in het geding zijnde bepaling blijkt dat de maatregel enkel geldt « voor de diersoorten waarvoor een herberekening werd toegestaan ». Alle pluimveehouders kunnen een dergelijke herberekening vragen. Zij zijn daartoe geenszins verplicht.

Enkel in het geval dat een pluimveehouder ervoor kiest die herberekening te vragen, is de maatregel op hem van toepassing en kan de herberekende nutriëntenhalte enkel worden aangewend voor die specifieke pluimveesoort waarvoor de herberekening werd aangevraagd.

Daaruit volgt dat de eventuele toepassing van de in het geding zijnde maatregel uitsluitend volgt uit een eigen keuze van de betrokken pluimveehouder om een herberekening van zijn nutriëntenhalte te verkrijgen.

B.9.2. Uit de in B.2.3 aangehaalde parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde bepaling, blijkt tevens dat de ingevoerde beperking niet absoluut is, vermits artikel 6, § 3bis, van het besluit van de Vlaamse Regering van 3 maart 2000 in een regeling voorziet volgens welke « bij een vergunde omvorming naar een andere diersoort, deze nutriëntenhalte wel kan omgezet worden naar een andere » (Parl.

St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1559/1, p. 10).

B.9.3. Uit het voorgaande volgt dat, in tegenstelling tot wat de appellant voor de verwijzende rechter beweert, de in het geding zijnde maatregel niet in een verbod voor bepaalde pluimveebedrijven voorziet om van subcategorie van pluimvee om te schakelen. De argumentatie die op die grond is gebaseerd om tot een aantasting van het eigendomsrecht te besluiten, gaat aldus uit van een verkeerde lezing van de in het geding zijnde bepaling.

B.10. De prejudiciële vragen dienen ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 33bis, § 2, 5°, tweede lid, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, zoals het gold voor het productiejaar 2004, schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 19 december 2013.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, M. Bossuyt