GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 195/2009 van 3 december 2009 Rolnummer 4615 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, zoals gewijzigd bij artikel 9 van de wet van 17 februari 2005 (bekendgemaakt op 13 oktober 2005), gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en P. Martens, en de rechters M. Melchior, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij arrest nr. 189.463 van 14 januari 2009 in zake Philippe De Coene en anderen en, na hervatting van het geding, Renaat Landuyt en anderen tegen de vzw « Vrijheidsfonds » en de vzw « Vlaamse Concentratie », tussenkomende partijen : Frank Vanhecke en anderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 23 januari 2009, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Houdt artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven, zoals laatst gewijzigd door de wet van 17 februari 2005, een schending in van artikel 13 van de Grondwet, in samenhang met de artikelen 146 en 160 van de Grondwet, artikel 6.1, van het EVRM (Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, bekrachtigd bij wet van 13 mei 1955), artikel 14 van het BUPO-Verdrag (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten van 19 december 1966, bekrachtigd bij wet van 15 mei 1981) en het algemeen rechtsbeginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter, door de beslissing over de intrekking van de dotatie toe te vertrouwen aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, terwijl de Raad van State als adviesorgaan bij de totstandkoming van de wet van 4 juli 1989, en in het bijzonder bij artikel 15ter van die wet, betrokken is geweest en een strikte scheiding tussen de adviesverlenende en rechtsprekende functie van de Raad van State zou ontbreken ? 2.Is artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989, laatst gewijzigd door de wet van 17 februari 2005, waarbij een aanvraag tot intrekking van de dotaties moet worden voorgelegd aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verenigbaar met artikel 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 10, 11 en 146 van de Grondwet, met de artikelen 6.1 en 14 van het EVRM, met de artikelen 14 en 26 van het BUPO-Verdrag en met het algemeen rechtsbeginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter, doordat de aanvraag automatisch wordt behandeld door een rechtscollege samengesteld uit staatsraden die niet allen behoren tot de Nederlandse taalrol en die ook niet allen wettelijk tweetalig zijn, terwijl op basis van de artikelen 51 tot en met 61 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en artikel 87 van dezelfde gecoördineerde wetten in andere gevallen een zaak normaal behandeld wordt door een Nederlandstalige kamer of een Franstalige kamer en slechts uitzonderlijk, en in hier niet relevante gevallen, door de tweetalige kamer, en terwijl een zaak slechts in de gevallen bepaald in de artikelen 91 en 92 van die gecoördineerde wetten wordt doorverwezen naar de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak, en terwijl zonder de verwijzing naar de algemene vergadering in artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 deze aanvraag door de Raad van State desgevallend behandeld zou kunnen worden door een uitsluitend Nederlandstalige kamer en dus, volgens verwerende partijen die de vraag voorstellen, zonder rechters die geen Nederlands kennen en die een schijn van partijdigheid opwekken vanwege de uitgesproken vijandigheid van de Franstalige gemeenschap in het land ten opzichte van een Vlaamse onafhankelijkheidspartij ? 3. Is artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989, zoals laatst gewijzigd door de wet van 17 februari 2005, verenigbaar met artikel 19 van de Grondwet, daar waar artikel 15ter een maatregel oplegt van intrekking van de wettelijke dotatie indien een politieke partij of haar componenten met tekenen aantoont vijandig te staan ten opzichte van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het EVRM, zonder dat het noodzakelijk is dat misdrijven naar aanleiding van het uiten van deze tekenen worden gepleegd, terwijl de door artikel 15ter gewraakte tekenen onder de vrijheid van meningsuiting zouden vallen en slechts onderhevig zouden zijn aan de grondwettelijke beperking van de bestraffing van misdrijven die ter gelegenheid van het gebruik maken van die vrijheden worden gepleegd, zodat enkel strafrechtelijk sanctioneerbaar gedrag onder de beperking van de vrije meningsuiting valt en enkel strafmaatregelen als sanctie voor dergelijk gedrag kunnen worden ingevoerd ? 4.Schendt artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989, zoals laatst gewijzigd door de wet van 17 februari 2005, in het licht van de drastische beperking door de wetgever in de wet van 4 juli 1989 van elke andere bron van inkomsten van een politieke partij, artikel 27 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 11, eerste lid, van het EVRM, alsmede artikel 22 van het BUPO-Verdrag, door een procedure in te stellen die leidt tot het beperken of ontzeggen van financiële middelen aan een politieke partij ? 5. Is artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989, zoals laatst gewijzigd door de wet van 17 februari 2005, verenigbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, daar de wet enkel de maatregel van intrekking van de dotatie voorziet voor tekenen waaruit moet blijken dat een politieke partij door eigen toedoen of door toedoen van haar componenten, lijsten, kandidaten of gekozenen vijandig staat tegenover de rechten en vrijheden gewaarborgd door het EVRM en daarbij al dan niet strafrechtelijke misdrijven begaat, terwijl die maatregel niet wordt voorzien voor andere handelingen waarbij de kwalificatie als strafrechtelijk misdrijf niet in twijfel kan worden getrokken, zoals passieve corruptie, misbruik van overheidsgeld, verduistering, valsheid in geschrifte en gebruik, belangenneming, misbruik van vennootschapsgoederen ? 6.Schendt artikel 15ter, § 2, van de wet van 4 juli 1989, zoals laatst gewijzigd door de wet van 17 februari 2005, in de interpretatie dat de term ' stukken ' enkel kan slaan op procedurestukken en niet op de overtuigingsstukken, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het algemeen rechtsbeginsel dat eenieder recht heeft op een eerlijk proces, met de artikelen 6.1 en 14 van het EVRM en de artikelen 14 en 16 van het BUPO-Verdrag, doordat de rechtsonderhorigen, te weten de voor een politieke partij optredende rechtspersoon die op grond van genoemd artikel 15ter, § 2, voor de Raad van State wordt gedaagd, alsook de aldaar tussenkomende partijen, kunnen worden beoordeeld op grond van overtuigingsstukken die in een andere taal zijn gesteld dan de taal van één of meer staatsraden die de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State samenstellen, zonder dat deze stukken ten behoeve van de Raad van State moeten worden vertaald, terwijl de rechtsonderhorige die betrokken wordt in een procedure voor het Grondwettelijk Hof, op grond van artikel 63, § 4, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 aanspraak kan maken op een vertaling van de overtuigingsstukken ten behoeve van het Hof, in het Nederlands of in het Frans naar gelang van het geval ? ». (...) III. In rechte (...) Wat de in het geding zijnde bepaling betreft B.1. De wet van 4 juli 1989 « betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen » (hierna : de Wet Partijfinanciering), zoals gewijzigd bij de wet van 18 juni 1993, heeft onder meer tot doel in een overheidsfinanciering van politieke partijen te voorzien en bepaalde financieringsbronnen te verbieden of te beperken.

B.2.1. De wet voorziet dienaangaande, enerzijds, in een overheidsdotatie voor elke politieke partij die minstens één verkozene telt in de Kamer van volksvertegenwoordigers of in de Senaat en sluit, anderzijds, privégiften door rechtspersonen uit en beperkt op strikte wijze privégiften door natuurlijke personen.

Artikel 15 van de Wet Partijfinanciering bepaalt : « Per politieke partij, die in één van de Kamers door ten minste één rechtstreeks verkozen parlementslid vertegenwoordigd is, verleent de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat, ieder wat hem betreft, een dotatie aan de in artikel 22 bepaalde instelling. Deze dotatie wordt vastgesteld en uitgekeerd overeenkomstig de hiernavolgende artikelen ».

Artikel 22 van dezelfde wet bepaalt : « Elke politieke partij, die voldoet aan de in de artikelen 15 en 15bis gestelde voorwaarden, wijst een instelling, opgericht in de vorm van een vereniging zonder winstoogmerk, aan, die de krachtens hoofdstuk III toegekende dotatie ontvangt.

De instelling bedoeld in het eerste lid heeft als opdracht : - de publieke dotaties te ontvangen; - jaarlijks een centrale lijst op te stellen van de giften van 125 euro en meer van natuurlijke personen die door de componenten van de partij werden ontvangen en waarvoor een ontvangstbewijs werd afgeleverd; - de lijst op te stellen van de componenten van de partij die deel uitmaken van de consolidatiekring; - de in het voorgaande streepje vermelde componenten administratief te omkaderen en toe te zien op de effectieve naleving door deze componenten van de wettelijke regels met betrekking tot de boekhouding van de politieke partijen.

Bij in Ministerraad overlegd besluit, erkent de Koning één instelling per politieke partij en bepaalt Hij de modaliteiten van de registratie en het afsluiten van de rekeningen en ontvangsten van deze instelling ».

B.2.2. De omvang van de in artikel 15 bedoelde dotatie wordt berekend krachtens artikel 16, eerste lid, van dezelfde wet, dat bepaalt : « De totale jaarlijkse dotatie is voor elke politieke partij, die aan de voorwaarden van de artikelen 15 en 15bis voldoet, samengesteld uit de volgende bedragen : 1° een forfaitair bedrag van 125 000 euro;2° een aanvullend bedrag van 1,25 euro per geldig uitgebrachte stem, ongeacht of het een lijststem dan wel een naamstem is, op de door de politieke partij erkende kandidatenlijsten bij de laatste wetgevende verkiezingen tot de gehele vernieuwing van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat ». B.2.3. Artikel 16bis bepaalt in welke mate giften aan politieke partijen mogelijk zijn, en voorziet in strafsancties voor wie die regeling overtreedt. Die bepaling luidt als volgt : « Alleen natuurlijke personen kunnen giften doen aan politieke partijen en hun componenten, lijsten, kandidaten en politieke mandatarissen. Kandidaten en politieke mandatarissen kunnen evenwel ook giften ontvangen van de politieke partij of de lijst waarvoor zij kandideren of waarvoor zij een mandaat bekleden. Zo ook mogen componenten giften ontvangen van hun politieke partij en omgekeerd.

Onverminderd de voorgaande bepalingen zijn giften vanwege natuurlijke personen die feitelijk optreden als tussenpersonen van rechtspersonen of feitelijke verenigingen verboden.

Onverminderd de in artikel 6, tweede lid, en artikel 116, § 6, tweede lid, van het Kieswetboek bedoelde registratieplicht wordt de identiteit van de natuurlijke personen die giften van 125 euro en meer, onder welke vorm ook, doen aan politieke partijen en hun componenten, lijsten, kandidaten en politieke mandatarissen door de begunstigden jaarlijks geregistreerd. Politieke partijen en hun componenten, lijsten, kandidaten en politieke mandatarissen mogen vanwege een zelfde natuurlijke persoon jaarlijks elk maximaal 500 euro, of de tegenwaarde daarvan, als gift ontvangen. De schenker mag jaarlijks in het totaal maximaal 2 000 euro, of de tegenwaarde daarvan, besteden aan giften ten voordele van politieke partijen en hun componenten, lijsten, kandidaten en politieke mandatarissen. De bijdragen van politieke mandatarissen aan hun politieke partij of haar componenten worden niet als giften beschouwd.

De prestaties die rechtspersonen, natuurlijke personen of feitelijke verenigingen kosteloos of onder de reële prijs verlenen, worden, net als het ter beschikking stellen van kredietlijnen die niet moeten worden terugbetaald, met giften gelijkgesteld. Prestaties die door een politieke partij of een kandidaat klaarblijkelijk boven de marktprijs zijn aangerekend, worden eveneens als giften van rechtspersonen, natuurlijke personen of feitelijke verenigingen aangemerkt.

De politieke partij die in strijd met deze bepalingen een gift aanvaardt, verliest, ten belope van het dubbel van het bedrag van de gift, haar recht op de dotatie die krachtens hoofdstuk III van deze wet aan de in artikel 22 bepaalde instelling zou worden toegekend tijdens de maanden volgend op de vaststelling van deze niet-naleving door de Controlecommissie.

Hij die in strijd met deze bepaling een gift doet aan een politieke partij, een van haar componenten - ongeacht zijn rechtsvorm -, een lijst, een kandidaat of een politiek mandataris of hij die als kandidaat of als politiek mandataris een gift aanvaardt, wordt gestraft met een geldboete van 26 euro tot 100 000 euro. Bij die, zonder kandidaat of politiek mandataris te zijn, een dergelijke gift aanvaardt in naam of voor rekening van een politieke partij, een lijst, een kandidaat of een politiek mandataris, wordt met dezelfde sanctie gestraft.

Het Eerste Boek van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII en artikel 85, is van toepassing op deze misdrijven.

Het vonnis kan op bevel van de rechtbank geheel of bij uittreksel opgenomen worden in de dag- en weekbladen die zij heeft aangeduid ».

B.3. Met de wet van 10 april 1995 « tot wijziging van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen » werd in de Wet Partijfinanciering een artikel 15bis ingevoegd. Met die bepaling beoogde de wetgever dat de overheidsdotatie werd « voorbehouden voor partijen die voldoen aan de vereiste van geloofwaardigheid en eerbaarheid » (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 1113/5, p. 2). Dat artikel 15bis bepaalt : « Om aanspraak te kunnen maken op de dotatie waarin is voorzien bij artikel 15, moet elke partij, in haar statuten of in haar programma een bepaling opnemen waarbij zij zich ertoe verbindt om in haar politieke actie ten minste de rechten en vrijheden, zoals gewaarborgd door het bij de wet van 13 mei 1955 bekrachtigde Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950 en door de in België van kracht zijnde aanvullende protocollen bij dit Verdrag, in acht te nemen en door haar diverse geledingen en verkozen mandatarissen te doen in acht nemen ».

B.4.1. Met de wet van 12 februari 1999 « tot invoeging van een artikel 15ter in de wet van 4 juli 1989 betreffende de bepaling en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen en van een artikel 16bis van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 » werd in de Wet Partijfinanciering een artikel 15ter ingevoegd. De wetgever beoogde daarmee « eindelijk een concrete tenuitvoerlegging [te] garanderen van een van de in die wet vervatte fundamentele bepalingen, zodat wordt voorkomen dat een of meer partijen die de ondermijning van de democratische fundamenten van ons land en het voortbestaan van de Staat voor ogen hebben, voortaan nog zouden worden gefinancierd door de Natie » (Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr. 1084/1, p. 2).

B.4.2. Bij zijn arrest nr. 10/2001 van 7 februari 2001 verwierp het Hof het beroep tot vernietiging tegen die bepaling, zij het onder een drievoudig voorbehoud : (i) die bepaling dient strikt te worden geïnterpreteerd, (ii) zij mag geen afbreuk doen aan de parlementaire onverantwoordelijkheid en (iii) zij mag niet leiden tot het verlies van de dotatie die bestemd is voor een partij die de geleding die blijk heeft gegeven van de in artikel 15ter bedoelde vijandigheid, openlijk en duidelijk heeft afgekeurd.

B.4.3. De wet van 17 februari 2005 « tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 en van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen » heeft artikel 15ter gewijzigd. Vóór de inwerkingtreding van die wet diende een zaak bedoeld in die bepaling voor een tweetalige kamer van de Raad van State te worden gebracht. Sinds de wijziging bij artikel 9 van de bovenvermelde wet dient een dergelijke zaak voor de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak te worden gebracht.

Diezelfde bepaling schafte ook de mogelijkheid af om tegen het arrest van de Raad van State een voorziening bij het Hof van Cassatie in te stellen.

Sinds die wijzigingen luidt artikel 15ter, de in het geding zijnde bepaling, als volgt : « § 1. Indien een politieke partij door eigen toedoen of door toedoen van haar componenten, lijsten, kandidaten of gekozenen, duidelijk en door middel van verscheidene, met elkaar overeenstemmende tekenen, aantoont dat ze vijandig staat tegenover de rechten en vrijheden die gewaarborgd worden door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1955, en door de aanvullende protocollen bij dat verdrag die in België van kracht zijn, moet de dotatie die krachtens dit hoofdstuk aan de in artikel 22 bedoelde instelling wordt toegekend, zo de algemene vergadering van de afdeling administratie van de Raad van State dat beslist, binnen de vijftien dagen door de Controlecommissie worden ingetrokken, ten belope van het bedrag waartoe de Raad van State heeft beslist.

De aanvraag die wordt ingediend door ten minste een derde van de leden van de Controlecommissie moet rechtstreeks aan de Raad van State worden gericht. Op straffe van niet-ontvankelijkheid wordt in de aldus toegezonden aanvraag melding gemaakt van de naam van de eisende partijen, de in artikel 22 bedoelde instelling waartegen de aanvraag gericht is, een beschrijving van de feiten en overeenstemmende tekenen alsmede van het recht of de rechten die werden bekrachtigd bij het in het vorige lid bedoelde Verdrag en waarvan wordt beweerd dat de aangeklaagde partij er kennelijk tegen gekant is. In de aanvraag worden voorts de natuurlijke personen en rechtspersonen vermeld die bij voornoemde feiten betrokken zijn. De Koning kan bijkomende nadere regels vaststellen wat de inhoud van de aanvraag betreft. De Raad van State brengt, binnen zes maanden na de aanhangigmaking, een behoorlijk met redenen omkleed arrest uit en kan beslissen de dotatie die krachtens dit hoofdstuk aan de in artikel 22 bedoelde instelling wordt toegekend, in te trekken hetzij ten belope van het dubbele van het bedrag van de voor het stellen van die daad gefinancierde of gedane uitgaven, hetzij voor een periode die niet korter mag zijn dan drie maanden noch langer dan één jaar.

De Raad van State kan gelasten zijn arrest of een samenvatting daarvan via de kranten of op enigerlei andere wijze te publiceren of te verspreiden, ten laste van de instelling bedoeld bij artikel 22 waaraan een sanctie wordt opgelegd. § 2. De partijen mogen hun aanvraag en elk ander procedurestuk, evenals hun verklaringen, in de taal van hun keuze opstellen.

Deze aanvragen, stukken en verklaringen worden vertaald door de diensten van de Raad van State wanneer een partij die van enig belang doet blijken, dit vraagt.

De akten van rechtspleging van de organen van de Raad van State evenals de arresten worden opgesteld in de taal van de taalgroep waartoe de volksvertegenwoordigers of senatoren van de in § 1, tweede lid, bedoelde politieke partij behoren. Zij worden vertaald door de diensten van de Raad van State wanneer een partij die van enig belang doet blijken, dit vraagt.

Wanneer de betrokken politieke partij, volksvertegenwoordigers of senatoren telt die niet uitsluitend tot één van de Nederlandse taalgroepen of tot één van de Franse taalgroepen van de Kamer en van de Senaat behoren, worden de akten van rechtspleging van de Raad van State, evenals de arresten, in het Nederlands en in het Frans betekend, alsook in het Duits wanneer een partij die van enig belang doet blijken, dit vraagt.

De aanvragen en andere procedurestukken die medeondertekend worden door volksvertegenwoordigers of senatoren die niet uitsluitend tot één van de Nederlandse taalgroepen of tot één van de Franse taalgroepen van de Kamer en van de Senaat behoren, mogen opgesteld worden in de twee of de drie landstalen, naar gelang van het geval. De akten van rechtspleging van de organen van de Raad van State evenals zijn arresten worden in dit geval betekend in de twee of drie landstalen, naar gelang van het geval. De diensten van de Raad van State zorgen voor de vertaling van de akten en verklaringen van de andere partijen wanneer een partij die van enig belang doet blijken, dit vraagt ».

B.4.4. Het koninklijk besluit van 31 augustus 2005 « tot regeling van de bijzondere regels inzake de termijn en de procedure voor de behandeling van de aanvragen ingediend overeenkomstig artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen » bepaalt de nadere voorwaarden voor het instellen van de procedure bedoeld in de in het geding zijnde bepaling.

Die procedure dient te worden ingesteld binnen zestig dagen nadat de verzoekers kennis hebben gekregen van het laatste feit of teken bedoeld in de in het geding zijnde bepaling (artikel 3). De procedure wordt geschorst vanaf de datum van het ontbindingsbesluit van de wetgevende Kamers of vanaf het einde van het mandaat van de leden van de wetgevende Kamers in geval van gewone vergadering van de kiescolleges (artikel 5, 2°). Ze wordt voortgezet na de installatie van de nieuwe Controlecommissie op voorwaarde dat ten minste één derde van haar leden het rechtsgeding hervat in de staat waarin het zich bevindt, binnen de termijn van één maand vanaf die installatie (artikel 20, § 2).

De gedaagde instelling kan binnen zestig dagen na kennisgeving door de hoofdgriffier van de Raad van State een memorie van antwoord indienen (artikel 8). Vervolgens beschikt de verzoekende partij over een antwoordtermijn van vijftien dagen (artikel 10). Na de neerlegging ter griffie van het dossier beschikt de verzoekende partij over een termijn van vijftien dagen om een laatste memorie in te dienen, en beschikt de gedaagde instelling over een termijn van vijftien dagen om daarop te antwoorden (artikel 13). Tegen het arrest is verzet (artikel 21), derdenverzet (artikel 22) en beroep tot herziening (artikel 23) mogelijk. Het arrest is van rechtswege uitvoerbaar (artikel 24).

Wat de eerste prejudiciële vraag betreft B.5. Met de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de in het geding zijnde bepaling artikel 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 146 en 160 van de Grondwet, met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en met het algemeen rechtsbeginsel van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter, schendt « door de beslissing over de intrekking van de dotatie toe te vertrouwen aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, terwijl de Raad van State als adviesorgaan bij de totstandkoming van de wet van 4 juli 1989, en in het bijzonder bij artikel 15ter van die wet, betrokken is geweest en een strikte scheiding tussen de adviesverlenende en rechtsprekende functie van de Raad van State zou ontbreken ».

B.6. Op grond van artikel 26, § 1, 3°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989, gewijzigd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003, is het Hof bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing wetskrachtige normen te toetsen aan de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten » en aan de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet.

Wanneer een verdragsbepaling die België bindt, een draagwijdte heeft die analoog is aan die van een van de grondwetsbepalingen waarvan de toetsing tot de bevoegdheid van het Hof behoort en waarvan de schending wordt aangevoerd, vormen de waarborgen vervat in die verdragsbepaling een onlosmakelijk geheel met de waarborgen die in de betrokken grondwetsbepalingen zijn opgenomen.

Daaruit volgt dat het Hof, bij de toetsing aan de voormelde grondwetsbepalingen, rekening houdt met internationaalrechtelijke bepalingen die analoge rechten of vrijheden waarborgen.

B.7. Artikel 13 van de Grondwet houdt een recht in op toegang tot de bevoegde rechter. Dat recht wordt eveneens gewaarborgd bij artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, bij artikel 14.1 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en bij een algemeen rechtsbeginsel.

B.8. Het recht op toegang tot de rechter zou inhoudsloos zijn indien niet voldaan is aan het recht op een eerlijk proces, zoals gewaarborgd bij artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, bij artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en bij een algemeen rechtsbeginsel. Bijgevolg dienen bij een toetsing aan artikel 13 van de Grondwet die waarborgen te worden betrokken.

B.9. Het recht op toegang tot een rechter wordt gewaarborgd in onder meer de artikelen 146 en 160 van de Grondwet, die bepalen dat de bevoegdheid van de rechter door of krachtens de wet wordt bepaald.

Die grondwetsbepalingen kunnen derhalve, in tegenstelling tot wat de Ministerraad beweert, in samenhang met artikel 13 van de Grondwet worden gelezen.

B.10. De vraag heeft betrekking op de omstandigheid dat « de Raad van State als adviesorgaan bij de totstandkoming van de wet van 4 juli 1989, en in het bijzonder bij artikel 15ter van die wet, betrokken is geweest en een strikte scheiding tussen de adviesverlenende en de rechtsprekende functie van de Raad van State zou ontbreken ».

Het Hof beperkt zijn onderzoek daartoe en onderzoekt niet de omstandigheid van de beweerde « bijzondere banden van de staatsraden met de uitvoerende en de wetgevende macht ». Bijgevolg is het evenmin nodig om op grond van artikel 91 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 een onderzoek in te stellen naar « de medewerking van leden van de Raad van State aan de totstandkoming van het uitvoeringsbesluit van 30 augustus 2005 ».

B.11. Het recht op een eerlijk proces waarborgt de rechtsonderhorigen de behandeling van hun zaak door een onafhankelijke en onpartijdige rechter, hetgeen inhoudt dat aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid op redelijke gronden niet mag worden getwijfeld wanneer voldoende waarborgen aanwezig zijn die elke legitieme twijfel wegnemen. Bij de beoordeling van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid wordt onder meer gekeken naar de samenstelling en organisatie van het rechtscollege en het samengaan van het rechterlijk ambt met andere functies of activiteiten.

B.12.1. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft zich reeds enkele malen uitgesproken over de vraag of een instelling die zowel een adviserende als een rechtsprekende functie heeft, aan de vereiste van objectieve onpartijdigheid voldoet (EHRM, 28 september 1995, Procola t. Luxemburg; EHRM, grote kamer, 6 mei 2003, Kleyn e.a. t.

Nederland; EHRM, 9 november 2006, Sacilor Lormines t. Frankrijk).

B.12.2. Het loutere feit dat een instelling tegelijk een adviserende en een rechtsprekende functie uitoefent, volstaat niet om een schending van de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid vast te stellen (arrest Sacilor Lormines, § 66). In dat geval dient te worden onderzocht hoe de onafhankelijkheid van de leden wordt gewaarborgd (ibid. ).

B.13. Als maatregelen die de onafhankelijkheid van de staatsraden kunnen waarborgen, vermeldt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het ontbreken van bindende kracht van de adviezen voor de afdeling die later de rechtsprekende functie uitoefent (arrest Sacilor Lormines, § 71), de onafzetbaarheid van de rechters (arrest Sacilor Lormines, § 67), en het bestaan van een mogelijkheid tot wraking van alle leden van de rechtsprekende afdeling die als lid van de adviserende afdeling reeds advies hebben uitgebracht betreffende « dezelfde zaak » of « dezelfde beslissing ». Die wraking dient desnoods ambtshalve te geschieden, zodat niet mag worden gewacht tot wanneer de partijen daarom verzoeken (arrest Kleyn, §§ 197-198).

B.14.1. In België worden staatsraden voor het leven benoemd (artikel 70, § 4), hun wedden, verhogingen, vergoedingen en pensioenen worden bij de wet bepaald (artikel 103), en zij mogen niet worden opgevorderd voor de openbare dienst, behoudens in de gevallen bij de wet bepaald (artikel 108). Hun ambt is onverenigbaar met de rechterlijke ambten, met de uitoefening van een bij verkiezing verleend openbaar mandaat, met het ambt van notaris of van gerechtsdeurwaarder, met het beroep van advocaat, met de militaire stand en met de geestelijke stand (artikel 107). Het is hun tevens verboden belanghebbenden te verdedigen of te adviseren (artikel 109).

Staatsraden wier onpartijdigheid in het geding wordt gebracht, kunnen overigens worden gewraakt krachtens artikel 62, eerste lid, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die wraking geschiedt desnoods ambtshalve. De staatsraad die weet dat hem een grond van wraking treft, moet de betrokken kamer daarvan immers verwittigen. Die kamer beslist dan of het lid zich al dan niet moet onthouden.

B.14.2. Uit het voorgaande vloeit voort dat de onafhankelijkheid en de objectieve onpartijdigheid van de Raad van State niet in het gedrang komen door het loutere feit dat hij zowel een afdeling wetgeving als een afdeling bestuursrechtspraak heeft.

B.14.3. Die beginselen worden evenmin geschonden door de loutere omstandigheid dat de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak ermee is belast artikel 15ter van de in het geding zijnde wet toe te passen, terwijl de afdeling wetgeving van de Raad van State zich eerder over die bepaling in ontwerp heeft uitgesproken.

Naast het feit dat de afdeling wetgeving niet-bindende adviezen verstrekt, beperkt het standpunt dat die afdeling heeft ontwikkeld, zich ertoe na te gaan of de ontworpen bepalingen bestaanbaar zijn met de hiërarchisch hogere regels, en de wetgevingskwaliteit ervan te verbeteren. Het advies heeft dus geen betrekking op de concrete toepassing van de in het geding zijnde bepaling in de individuele zaken die aanhangig kunnen worden gemaakt bij de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het zou evenmin aanleiding hebben kunnen geven tot een vooringenomenheid van de staatsraden die die individuele zaken moeten behandelen (zie, in die zin, arresten Kleyn, § 201, en Sacilor Lormines, §§ 71 en 74).

B.15.1. De beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid vereisen echter wel dat in elk geding in concreto wordt nagegaan of de afdeling van die instelling die de rechtsprekende functie uitoefent, een schijn van partijdigheid heeft gewekt (arrest Procola, § 44; arrest Kleyn, § 193; arrest Sacilor Lormines, § 62).

De opeenvolgende uitoefening, door dezelfde staatsraden, van de adviserende en de rechtsprekende functie in « dezelfde zaak » of betreffende « dezelfde beslissing » kan in bepaalde gevallen de structurele onpartijdigheid van die instelling in het gedrang brengen (arrest Procola, § 45; arrest Kleyn, § 196).

B.15.2. Het staat aan het verwijzende rechtscollege en niet aan het Hof om na te gaan of er in casu een gerechtvaardigde vrees voor een gebrek aan onafhankelijkheid of onpartijdigheid kan ontstaan doordat in de algemene vergadering, die in het bodemgeschil uitspraak doet, staatsraden zitting nemen die als lid van de afdeling wetgeving advies hebben uitgebracht over het ontwerp van de in het geding zijnde bepaling of over het in B.4.4 vermelde koninklijk besluit.

B.15.3. Het Hof stelt in dat verband vast dat de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State werd verzocht na te gaan of de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Raad van State waren aangetast in zoverre, in casu, sommige van haar leden, die « raad gegeven hebben over de wet van 4 juli 1989 en het koninklijk besluit van 31 augustus 2005 », moesten « oordelen over de eventuele onwettigheid van een rechtsregel waarover zij zelf eerder hebben geadviseerd ». De verwerende partijen verzochten aan het Hof een prejudiciële vraag te stellen « omtrent de schending door artikel 29, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, van de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet », omdat « uit het arrest nr. 169.314 van de Raad van State [zou] volgen dat genoemd artikel 29, tweede lid, de wraking verhindert ' van de drie individuele staatsraden, die deze adviserende taak hebben uitgeoefend ' » (punt 33 van het arrest nr. 189.463).

Op die vraag heeft de algemene vergadering geantwoord : « Ook in zoverre verwerende partijen aanklagen dat kamervoorzitters Willot-Thomas en Messinne en staatsraad Daurmont in de afdeling wetgeving advies hebben uitgebracht over het toekomstig artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 en het toekomstige koninklijk besluit van 31 augustus 2005, en betogen dat de betrokkenen om die reden gewraakt moeten worden, dient vastgesteld dat daarover door de Raad van State al definitief uitspraak is gedaan in het arrest nr. 169.314. Het antwoord op de prejudiciële vraag die verwerende partijen in de laatste memories opperen, kan dat niet meer verhelpen. De vraag is irrelevant en wordt dan ook niet gesteld ».

B.15.4. Het Hof kan geen vraag beantwoorden die de verwijzende rechter heeft geweigerd aan het Hof te stellen. Het staat aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State artikel 29, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en artikel 62 van de algemene procedureregeling toe te passen met naleving van de bepalingen en de beginselen vermeld in B.5 zoals die worden geïnterpreteerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

B.16. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Wat de tweede prejudiciële vraag betreft B.17. Met de tweede prejudiciële vraag wenst de Raad van State te vernemen of de in het geding zijnde bepaling artikel 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 10, 11 en 146 van de Grondwet, met de artikelen 6.1 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met de artikelen 14 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en met het algemeen rechtsbeginsel van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter schendt « doordat de aanvraag automatisch wordt behandeld door een rechtscollege samengesteld uit staatsraden die niet allen behoren tot de Nederlandse taalrol en die ook niet allen wettelijk tweetalig zijn, terwijl op basis van de artikelen 51 tot en met 61 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en artikel 87 van dezelfde gecoördineerde wetten in andere gevallen een zaak normaal behandeld wordt door een Nederlandstalige kamer of een Franstalige kamer en slechts uitzonderlijk, en in hier niet relevante gevallen, door de tweetalige kamer, en terwijl een zaak slechts in de gevallen bepaald in de artikelen 91 en 92 van die gecoördineerde wetten wordt doorverwezen naar de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak, en terwijl zonder de verwijzing naar de algemene vergadering in artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 deze aanvraag door de Raad van State desgevallend behandeld zou kunnen worden door een uitsluitend Nederlandstalige kamer en dus, volgens verwerende partijen die de vraag voorstellen, zonder rechters die geen Nederlands kennen en die een schijn van partijdigheid opwekken vanwege de uitgesproken vijandigheid van de Franstalige gemeenschap in het land ten opzichte van een Vlaamse onafhankelijkheidspartij ».

B.18.1. De verwerende partijen in het bodemgeschil voeren aan dat de in het geding zijnde bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan het recht om te worden berecht door een rechtscollege dat uitsluitend is samengesteld uit magistraten die « tot de eigen taalgemeenschap behoren ».

B.18.2. In tegenstelling tot wat die partijen aanvoeren, vloeit een dergelijk recht evenwel niet voort uit de Grondwet.

Voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt niet elk geding beslecht door uitsluitend magistraten die behoren tot de taalrol die overeenstemt met die van de taal van de rechtspleging.

Krachtens artikel 87, in fine, van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 neemt de tweetalige kamer van de Raad van State, bestaande uit de eerste voorzitter en uit staatsraden die bewijzen het Frans en het Nederlands machtig te zijn, kennis van de in de artikelen 52 en 61 van die wetten bedoelde zaken. De algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak doet, buiten de zaken bedoeld in de in het geding zijnde bepaling, onder meer uitspraak wanneer « een kamer erkent dat er aanleiding bestaat tot herziening of vernietiging wegens machtsafwending » (artikel 91), en wanneer « de eerste voorzitter of de voorzitter, na het advies te hebben ingewonnen van de staatsraad belast met het ter terechtzitting te geven verslag, oordeelt dat, om de eenheid van de rechtspraak te verzekeren, een zaak door de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak behandeld dient te worden » (artikel 92). In al die gevallen behoort steeds een aantal staatsraden niet tot « de taalgemeenschap van de partijen ».

B.19.1. Het Hof dient te onderzoeken of de in het geding zijnde bepaling inbreuk maakt op het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter, zoals gewaarborgd bij artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, door artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en door een algemeen rechtsbeginsel.

B.19.2. In zijn arrest nr. 10/2001 van 7 februari 2001 heeft het Hof het volgende geoordeeld : « B.5.3. De zaken voor de afdeling administratie van de Raad van State worden al naargelang het geval voor een eentalige dan wel tweetalige kamer gebracht volgens de regels bepaald in de gecoördineerde wetten op de Raad van State (artikelen 51 en volgende).

De specifieke aard van de zaken die op basis van het aangevochten artikel 15ter aanhangig worden gemaakt, biedt een objectief criterium voor het aangeklaagde verschil in behandeling. Volgens de parlementaire voorbereiding « [hoeft] de verplichte verwijzing naar een tweetalige kamer van de Raad van State [...] niet te verwonderen, vermits het hier om een materie gaat die bij uitstek het functioneren van de federale Staat betreft » (Parl. St., Senaat, 1998-1999, nr. 1-1197/3, p. 4).

De beoordeling door een tweetalige in plaats van een eentalige kamer van de Raad van State doet geen afbreuk aan de rechten van verdediging. De maatregel is evenredig met de doelstelling van de wetgever, die de beslissing tot intrekking van de dotatie van een politieke partij met zo veel mogelijk waarborgen heeft willen omringen en een eenvormige interpretatie van de wet heeft willen bevorderen ».

B.19.3. Na de wijziging bij artikel 9 van de wet van 17 februari 2005 « tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 en van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen » worden de zaken bedoeld in de in het geding zijnde bepaling niet langer voor de tweetalige kamer, maar voor de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak gebracht. Die wijziging werd door de wetgever als volgt verantwoord : « De keuze van de algemene vergadering van de afdeling administratie, paritair samengesteld, lijkt meer in overeenstemming met de oorspronkelijke bedoeling van de auteurs van het voorstel. Bovendien stemt de samenstelling ervan beter overeen met de bedoeling van de procedure » (Parl. St., Kamer, 2003-2004, DOC 51-0217/002, p. 8).

B.19.4. Die wijziging omgeeft inderdaad de in het geding zijnde procedure met meer waarborgen. Zo houdt de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak, die uit alle kamervoorzitters en staatsraden bestaat die niet zijn aangewezen om deel uit te maken van de afdeling wetgeving, krachtens artikel 94 van de gecoördineerde wetten zitting in even getal en met ten minste acht leden, terwijl de tweetalige kamer krachtens artikel 86 slechts uit drie leden bestaat.

De algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak beantwoordt tevens beter aan het gegeven dat het om een aangelegenheid gaat die bij uitstek het functioneren van de federale Staat betreft.

De paritair samengestelde algemene vergadering behandelt immers de belangrijkste en meest gevoelige dossiers, zoals de zaken waarin aanleiding bestaat tot herziening of vernietiging wegens machtsafwending (artikel 91) en de zaken waarin de eenheid van de rechtspraak dient te worden gevrijwaard (artikel 92).

B.20. Het feit dat niet alle leden van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak de taal van de betrokken politieke partij zouden kennen, schendt niet het recht van deze laatste op een onafhankelijke en onpartijdige rechter, vermits de leden die onvoldoende de taal van de rechtspleging machtig zouden zijn, een vertaling kunnen vragen.

B.21. De tweede prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Wat de derde en de vierde prejudiciële vraag betreft B.22.1. Met de derde prejudiciële vraag wenst de Raad van State van het Hof te vernemen of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met artikel 19 van de Grondwet, « daar waar artikel 15ter een maatregel oplegt van intrekking van de wettelijke dotatie indien een politieke partij of haar componenten met tekenen aantoont vijandig te staan ten opzichte van de rechten en vrijheden gewaarborgd door het [Europees Verdrag voor de rechten van de mens], zonder dat het noodzakelijk is dat misdrijven naar aanleiding van het uiten van deze tekenen worden gepleegd, terwijl de door artikel 15ter gewraakte tekenen onder de vrijheid van meningsuiting zouden vallen en slechts onderhevig zouden zijn aan de grondwettelijke beperking van de bestraffing van misdrijven die ter gelegenheid van het gebruik maken van die vrijheden worden gepleegd, zodat enkel strafrechtelijk sanctioneerbaar gedrag onder de beperking van de vrije meningsuiting valt en enkel strafmaatregelen als sanctie voor dergelijk gedrag kunnen worden ingevoerd ».

Uit het verwijzingsarrest blijkt bovendien dat de verwijzende rechter van oordeel is dat die vraag niet volledig is beantwoord door het arrest van het Hof nr. 10/2001 van 7 februari 2001. Sinds de uitspraak van dat arrest heeft de wetgever immers een einde gemaakt aan de mogelijkheid om een voorziening in cassatie in te stellen tegen het arrest van de Raad van State, terwijl het Hof, in het voormelde arrest, had geoordeeld dat die extra jurisdictionele controle blijk gaf van de wil van de wetgever om de maatregel met zo veel mogelijk waarborgen te omringen.

De verwijzende rechter is ten slotte van oordeel dat die prejudiciële vraag het Hof toelaat de in datzelfde arrest vastgestelde voorwaarde nader te preciseren volgens welke de term « vijandig » alleen kan worden begrepen als het « aanzetten » tot het schenden van een vigerende rechtsnorm.

B.22.2. Met de vierde prejudiciële vraag vraagt de Raad van State aan het Hof of de in het geding zijnde bepaling artikel 27 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, schendt, « door een procedure in te stellen die leidt tot het beperken of ontzeggen van financiële middelen aan een politieke partij ». In de prejudiciële vraag wordt in dat verband gewezen op de « drastische beperking door de wetgever [...] van elke andere bron van inkomsten van een politieke partij ».

B.22.3. De vrijheid van meningsuiting, gewaarborgd bij artikel 19 van de Grondwet, artikel 10 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, vormt een van de doelstellingen van de vrijheid van vergadering en van vereniging, bedoeld in artikel 27 van de Grondwet, artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politiek rechten. Dat geldt vooral voor de politieke partijen, gelet op hun wezenlijke rol in de handhaving van het pluralisme en de goede werking van de democratie (EHRM, grote kamer, 30 januari 1998, Verenigde Communistische Partij van Turkije e.a. t. Turkije, §§ 42 en 43; EHRM, grote kamer, 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, §§ 87-88; EHRM, 3 februari 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) en Ungureanu t. Roemenië, § 44).

De derde en de vierde prejudiciële vraag dienen bijgevolg samen te worden onderzocht.

B.23. Vermits de vrijheid van meningsuiting een van de pijlers is van een democratische samenleving, dienen de uitzonderingen op de vrijheid van meningsuiting op strikte wijze te worden geïnterpreteerd. Er moet worden aangetoond dat de beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische samenleving, aan een dwingende maatschappelijke behoefte beantwoorden en evenredig zijn aan de wettige doelstellingen die daarmee worden nagestreefd.

B.24. De in het geding zijnde bepaling maakt het mogelijk dat een politieke partij de overheidsdotatie waarop zij normaal gezien recht zou hebben, geheel of gedeeltelijk tijdelijk wordt ontnomen wegens haar duidelijke vijandigheid tegenover de rechten en vrijheden gewaarborgd bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de aanvullende protocollen ervan die in België van kracht zijn. Die bepaling houdt derhalve een inmenging in de vrijheid van meningsuiting in. Gelet op het belang van de overheidsdotatie in het systeem van de financiering van de politieke partijen zoals die uit in de in het geding zijnde wet voortvloeit, houdt die maatregel eveneens een inmenging in de vrijheid van vereniging in.

B.25.1. Een politieke partij moet over de mogelijkheid beschikken om op vreedzame wijze te ijveren voor een wetswijziging of voor een verandering in de staatsstructuur (arrest Partidul Comunistilor (Nepeceristi) en Ungureanu, § 46). Ook mag een partij een wijziging of een andere interpretatie van een bepaling van het Europees Verdrag of van één van zijn aanvullende protocollen voorstaan, en mag zij kritiek uitoefenen op de filosofische en ideologische vooronderstellingen van die internationale instrumenten.

De middelen die zij daartoe aanwendt, dienen evenwel wettig en democratisch te zijn, en de verandering die wordt voorgesteld, dient verenigbaar te zijn met de beginselen van de democratische samenleving (arrest Partidul Comunistilor (Nepeceristi) en Ungureanu, § 46). Een politieke partij die aanzet tot geweld, die een politiek project voorstelt dat niet verenigbaar is met verschillende basisbeginselen van de democratie, of die de democratie beoogt omver te werpen, kan zich niet beroepen op de bepalingen van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens tegen de sancties die zij daardoor oploopt (arrest Refah Partisi, § 103; EHRM, 30 juni 2009, Herri Batasuna en Batasuna t. Spanje, § 79). B.25.2. In een democratische samenleving is het noodzakelijk de waarden en de beginselen die aan het Europees Verdrag voor de rechten van de mens ten grondslag liggen, te beschermen tegen personen of groeperingen die die waarden en beginselen trachten te ondergraven.

Een democratie moet zich met energie kunnen verdedigen en mag in het bijzonder niet toestaan dat politieke vrijheden, die haar eigen zijn en haar kwetsbaar maken, worden aangewend om haar te vernietigen.

B.26.1. Ook de internationale gemeenschap deelt die zorg. Voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is de democratie het enige politieke model dat verenigbaar is met het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (arrest Verenigde Communistische Partij van Turkije, § 45; arrest Refah Partisi, § 86; EHRM, grote kamer, 17 februari 2004, Gorzelik t. Polen, § 89; EHRM, 14 mei 2006, Christian Democratic People's Party t. Moldavië, § 62; EHRM, 7 april 2009, Hyde Park t. Moldavië, § 50).

De rechten en vrijheden die worden gewaarborgd door de artikelen 10 en 11 van dat Verdrag kunnen de Staat niet verhinderen zijn instellingen te beschermen tegen verenigingen waarvan de activiteiten die instellingen bedreigen (arrest Refah Partisi, § 96). Een democratische Staat moet niet lijdzaam toezien hoe politieke partijen die zich op die bepalingen beroepen, die vrijheden aanwenden om activiteiten te ontplooien die beogen diezelfde rechten en vrijheden, en uiteindelijk de democratie zelf, te ondergraven (ibid., § 99).

Een dergelijk optreden van de Staat is overigens in overeenstemming met de positieve verplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Die verplichtingen hebben immers niet alleen betrekking op schendingen van de in dat Verdrag neergelegde rechten en vrijheden door de overheid, maar ook op schendingen begaan door private personen (arrest Refah Partisi, § 103). Een overheid vermag met andere woorden de politieke partijen, waarvan het de bestaansreden is om aan de macht te komen, de plicht op te leggen om de rechten en vrijheden neergelegd in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens te eerbiedigen, en hun te verbieden een politiek programma te huldigen dat in strijd is met de basisbeginselen van de democratie (ibid. ).

B.26.2. De in het geding zijnde bepaling beantwoordt aan die positieve verplichting die in een democratische samenleving op de overheid rust.

Volgens de parlementaire voorbereiding beoogt de procedure van intrekking van de overheidsdotatie immers « eindelijk een concrete tenuitvoerlegging [te] garanderen van een van de in die wet vervatte fundamentele bepalingen, zodat wordt voorkomen dat een of meer partijen die de ondermijning van de democratische fundamenten van ons land en het voortbestaan van de Staat voor ogen hebben, voortaan nog zouden worden gefinancierd door de Natie » (Parl.

St., Kamer, 1996-1997, nr. 1084/1, p. 2).

B.27.1. Er is geen sprake van democratie zonder pluralisme. Eén van de voornaamste kenmerken van de democratie ligt in de mogelijkheid die zij biedt om de maatschappelijke problemen via een dialoog en zonder gebruik van geweld aan te pakken. De democratie kan derhalve slechts werkzaam zijn door de vrijheid van meningsuiting. Om die reden zijn artikel 19 van de Grondwet en artikel 10 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens niet alleen van toepassing op de « informatie » of de « ideeën » die gunstig worden onthaald en als onverschillig worden beschouwd, maar ook op die welke de Staat of een andere groep van de bevolking schokken, verontrusten of kwetsen (EHRM, 7 december 1976, Handyside t. Verenigd Koninkrijk, § 49; EHRM, 23 september 1998, Lehideux en Isorni t. Frankrijk, § 55; arrest Herri Batasuna en Batasuna t. Spanje, § 76).

Daarom kunnen alleen overtuigende en dwingende motieven een inmenging in de vrijheid van meningsuiting en in de vrijheid van vereniging rechtvaardigen, en beschikt de overheid slechts over een geringe appreciatiemarge om maatregelen te nemen die deze vrijheden inperken (EHRM, 10 juli 1998, Sidiropoulos e.a. t. Griekenland, § 40).

B.27.2. De wetgever dient derhalve een billijk evenwicht te vinden tussen de noodzaak om de democratie te beschermen en de noodzaak om de vrijheid van meningsuiting en van vereniging te waarborgen.

In zijn arrest Parti nationaliste basque - Organisation régionale d'Iparralde t. Frankrijk van 7 juni 2007, waarin een wetgeving tot beperking van de financiële middelen van een politieke partij in het geding was, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld : « In het kader van de evaluatie van de ' noodzaak ' van een inmenging in het recht op de vrijheid van vereniging, is de omvang van de inmenging doorslaggevend. [Het Hof] heeft immers gepreciseerd dat ' strenge maatregelen, zoals de ontbinding van een volledige politieke partij en het verbod ten aanzien van haar verantwoordelijken om gedurende bepaalde tijd elke andere vergelijkbare activiteit uit te oefenen, alleen in de meest ernstige gevallen kunnen worden toegepast ' (Refah Partisi en anderen, voormeld, § 100); ' lichte maatregelen ' zouden daarentegen in ruimere mate moeten kunnen worden aanvaard » (§ 49).

B.28. De in het geding zijnde bepaling past in het kader van een geheel van maatregelen waarbij de toekenning van een overheidsdotatie aan politieke partijen afhankelijk wordt gesteld van bepaalde voorwaarden. De wetgever heeft inzonderheid gewild dat het engagement tot inachtneming van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de aanvullende protocollen ervan, dat in een bepaling van de statuten of het partijprogramma moet worden opgenomen (artikel 15bis van de wet van 4 juli 1989), ook effectief zou worden nageleefd (Parl.

St., Kamer, 1996-1997, nrs. 1084/1, p. 2, 1084/13, p. 2, en 1084/22, p. 47). Hij heeft daarbij geopteerd voor een controlemechanisme waarbij op klacht van een aantal parlementsleden door de algemene vergadering van het hoogste administratieve rechtscollege kan worden beslist tot het intrekken van de dotatie van een politieke partij waaraan een duidelijke vijandigheid kan worden toegeschreven ten opzichte van de fundamentele rechten en vrijheden gewaarborgd door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de aanvullende protocollen bij dat Verdrag.

B.29. In die context kan « vijandig » enkel worden begrepen als het aanzetten tot schending van een vigerende rechtsnorm. De wet vereist niet dat zulk een aanzetten strafbaar is. Het voorwerp van die vijandigheid dient een beginsel te zijn dat essentieel is voor het democratische karakter van het regime, hetgeen de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet nagaan.

Indien de bewoordingen van de in het geding zijnde wet ruimer zouden worden geïnterpreteerd, zou dienen te worden besloten dat de wetgever op de vrijheden en de democratie een inbreuk zou hebben gepleegd die onevenredig is met het opzet om ze te verdedigen, dat de enige verantwoording vormt voor de genomen maatregel.

Dienaangaande kan een mening of stem uitgebracht tijdens de uitoefening van het parlementair mandaat overigens geen aanleiding geven tot de toepassing van artikel 15ter, zonder artikel 58 van de Grondwet te schenden. Ten slotte kan die bepaling evenmin worden toegepast om de enige reden dat een component, een lijst, een kandidaat of een gekozene van de partij blijk heeft gegeven van een duidelijke vijandigheid tegenover het Europees Verdrag voor de rechten van de mens of de protocollen ervan, terwijl die partij zulks duidelijk, openlijk en werkelijk heeft afgekeurd.

B.30. De sanctie die uit de in het geding zijnde bepaling kan voortspruiten, is bovendien geen straf in de zin van artikel 14 van de Grondwet, maar een financiële maatregel die bestaat in de intrekking van een overheidsdotatie « hetzij ten belope van het dubbele van het bedrag van de voor het stellen van die [vijandige] daad gefinancierde of gedane uitgaven, hetzij voor een periode die niet korter mag zijn dan drie maanden noch langer dan één jaar ».

Die sanctie betreft enkel toekomstige inkomsten. Zij houdt geen verbeurdverklaring in. Bijgevolg treft zij niet het reeds opgebouwde vermogen van de politieke partij aan welke zij wordt opgelegd.

De in het geding zijnde bepaling doet geen afbreuk aan de rechten van kandidaten om zich verkiesbaar te stellen, verkozen te worden en zitting te hebben in een parlementaire vergadering. Zij heeft geen betrekking op de andere financieringsbronnen die worden opgesomd in artikel 1, 2°, van de wet van 4 juli 1989, noch op de vergoedingen van de verkozen mandatarissen van de betrokken politieke partij, noch op het reeds gevormde vermogen van die laatste. Zij verhindert die partij niet om deel te nemen aan het publieke debat.

De in het geding zijnde bepaling dient overigens aldus te worden geïnterpreteerd dat eenzelfde feit slechts eenmaal aanleiding kan geven tot een arrest van de Raad van State.

Het staat aan de Raad van State om te oordelen of aan de wettelijke vereisten is voldaan en om in voorkomend geval een sanctie te bepalen in evenredigheid tot de ernst van de aangevoerde feiten en rekening houdend met de omstandigheden waarin zij zich voordeden.

B.31. Bij de Raad van State kan bovendien enkel een zaak aanhangig worden gemaakt op basis van een klacht van ten minste een derde van de leden van de Controlecommissie, die op grond van artikel 1, 4°, van de wet van 4 juli 1989, paritair is samengesteld uit leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat, onder voorzitterschap van de voorzitters van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat.

Uit de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde bepaling blijkt dat het minimumaantal leden dat vereist is voor een klacht, zo is gekozen dat verkozenen van minstens twee politieke fracties samen moeten optreden (Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr. 1084/22, p. 47). Die vereiste voorkomt, enerzijds, dat al te lichtvaardig een zaak zou worden aangespannen en, anderzijds, dat een parlementaire meerderheid een onderzoek in de weg zou staan. De in het geding zijnde bepaling schrijft voor dat de aldus toegezonden aanvraag melding maakt « van de naam van de eisende partijen, de in artikel 22 bedoelde instelling waartegen de aanvraag gericht is, een beschrijving van de feiten en overeenstemmende tekenen alsmede van het recht of de rechten die werden bekrachtigd bij het in het vorige lid bedoelde Verdrag en waarvan wordt beweerd dat de aangeklaagde partij er kennelijk tegen gekant is », maar de Raad van State, die bij « een met redenen omkleed arrest » beslist, behoudt de volledige vrijheid om alle elementen van de zaak te beoordelen.

B.32.1. Het is juist dat, sinds de wijziging bij de wet van 17 februari 2005, het door de Raad van State uitgesproken arrest niet meer vatbaar is voor een voorziening bij het Hof van Cassatie. Die wijziging is in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord : « 4. Artikel 15ter bepaalt dat er een voorziening in cassatie ingesteld kan worden tegen het arrest van de Raad van State.

Voor de Raad van State is deze voorziening atypisch. Het enige cassatieberoep dat thans bestaat tegen deze arresten is beperkt tot de kwestie van de respectieve bevoegdheden van de rechterlijke orde en de administratieve rechtsorde, in de omstandigheden bepaald door artikel 158 van de Grondwet enerzijds en door de artikelen 134 GW en 33 en 34 GWRvS anderzijds.

De voorziening waarvan sprake maakt echter niet het voorwerp uit van enige beperking. Elk rechtsvraag kan dus voorgelegd worden aan het Hof van Cassatie. In hoofdzaak dekt een klassiek beroep zoals het beroep dat ingesteld is, de onbevoegdheid, de niet-naleving van de procedures en van de substantiële of voorgeschreven vormen op straffe van nietigheid, gelijk welke rechtsdwaling en het machtsmisbruik. Men zou bovendien ongelijk hebben ervan uit te gaan dat niet elke vraag in verband met de feiten onderzocht zou kunnen worden : de cassatiecontrole sluit de censuur niet uit van de vergissing bij de beschrijving van de feiten, van de objectieve vergissing bij hun materieel verband en van het feit dat ze niet allemaal in aanmerking genomen zouden zijn.

Er wordt opgemerkt dat een dergelijke controle het cassatieberoep dat doorgaans ingesteld wordt tegen de arresten van de Raad van State, ruimschoots overschrijdt. Deze controle wordt ook niet meer teruggevonden in andere geschillen met sterke politieke gevolgen. Zo organiseert artikel 6, § 1, VIII, 5°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen slechts een verwijzing naar de algemene vergadering van de afdeling administratie.

Er moet dus vermeden worden dat de voorziening vermeld in artikel 15ter voor moeilijkheden zorgt ten opzichte van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, evenals ten opzichte van artikel 160 van de Grondwet dat, onder enkel voorbehoud van het voormelde artikel 158 van de Grondwet, de Raad van State juist bekrachtigt in een gelijkaardige positie als het Hof van Cassatie, bovenaan de hiërarchie van de administratieve rechtbanken.

De keuze om het meteen aan de algemene vergadering over te laten om uitspraak te doen over de klachten is een compensatie voor de opheffing van deze voorziening » (Parl. St., Kamer, 2003-2004, DOC 51-0217/002, pp. 8 en 9).

B.32.2. De maatregel is verantwoord, daar de wetgever de krachtens de in het geding zijnde bepaling toepasselijke procedure en de andere procedures voor de Raad van State, waar hij een toetsing met volle rechtsmacht uitoefent, op dat punt beoogt te harmoniseren. Bovendien is het voortaan vereist dat de zaak wordt behandeld door de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en niet langer door een tweetalige kamer, hetgeen blijk geeft van de wil van de wetgever om erover te waken dat de procedure gepaard gaat met ernstige waarborgen.

B.33. De verwijzende rechter vraagt aan het Hof of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met artikel 19 van de Grondwet, in zoverre zij van toepassing is op feiten die niet noodzakelijk een strafbaar feit uitmaken.

B.34. Artikel 19 van de Grondwet heeft tot doel aan de wetgever de bevoegdheid voor te behouden om het gebruik van de vrijheid van meningsuiting te regelen en in beginsel elke preventieve maatregel van een overheid te verbieden. De vermelding van het begrip « misdrijf » in artikel 19 van de Grondwet toont aan dat de Grondwetgever de wetgever in de regel heeft willen toestaan om maatregelen tot bestraffing van misbruiken van de vrijheid van meningsuiting vast te stellen, en dit alleen nadat van die vrijheid gebruik is gemaakt.

Hieruit zou echter niet kunnen worden afgeleid dat elk misbruik van de vrijheid van meningsuiting strafrechtelijk moet worden bestraft.

Trouwens dient volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, in het bijzonder wanneer het gaat om het nemen van maatregelen die de vrijheid van meningsuiting kunnen beperken, de overheid te vermijden dat strafrechtelijke maatregelen worden genomen wanneer andere maatregelen, zoals burgerrechtelijke sancties, het mogelijk maken de nagestreefde doelstelling te bereiken (zie, in die zin, onder meer, EHRM, Incal t. Turkije, 9 juni 1998, § 54; EHRM, 8 juli 1999, Sürek nr. 2 t. Turkije, § 34).

B.35. De sanctie die uit de in het geding zijnde bepaling kan voortspruiten, is geen straf in de zin van artikel 14 van de Grondwet.

Het betreft evenmin een preventieve maatregel. Zij onttrekt de grondrechten niet aan het politiek debat. Bovendien is zij bij de wet bepaald.

Hieruit volgt dat de in het geding zijnde bepaling verenigbaar is met artikel 19 van de Grondwet.

B.36. De derde en de vierde prejudiciële vragen dienen ontkennend te worden beantwoord.

Wat de vijfde prejudiciële vraag betreft B.37. Met de vijfde prejudiciële vraag wenst de Raad van State van het Hof te vernemen of de in het geding zijnde bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt « daar de wet enkel de maatregel van intrekking van de dotatie voorziet voor tekenen waaruit moet blijken dat een politieke partij door eigen toedoen of door toedoen van haar componenten, lijsten, kandidaten of gekozenen vijandig staat tegenover de rechten en vrijheden gewaarborgd door het [Europees Verdrag voor de rechten van de mens] en daarbij al dan niet strafrechtelijke misdrijven begaat, terwijl die maatregel niet wordt voorzien voor andere handelingen waarbij de kwalificatie als strafrechtelijk misdrijf niet in twijfel kan worden getrokken, zoals passieve corruptie, misbruik van overheidsgeld, verduistering, valsheid in geschrifte en gebruik, belangenneming, misbruik van vennootschapsgoederen ».

B.38. De wetgever vermocht redelijkerwijs ervan uit te gaan dat de sanctie waarin de in het geding zijnde bepaling voorziet en die alleen de politieke partijen zelf beoogt, moest worden voorbehouden aan diegene onder hen die ertoe aanzetten beginselen te schenden die essentieel zijn voor het democratische karakter van het stelsel.

Hieruit vloeit niet voort dat hij de in de prejudiciële vraag vermelde gedragingen onbestraft zou laten : die gedragingen, die misdrijven vormen, kunnen aanleiding geven tot veroordelingen bepaald in het Strafwetboek, onder meer de ontzetting uit burgerlijke en politieke rechten, inzonderheid het recht om verkozen te worden.

B.39. Door te voorzien in, enerzijds, een specifieke maatregel ten aanzien van de partijen die ertoe aanzetten essentiële beginselen van de democratie te schenden en, anderzijds, strafsancties waaronder ontzettingen uit rechten ten aanzien van de personen die de in de prejudiciële vraag vermelde misdrijven plegen, heeft de wetgever onderscheiden maatregelen genomen die overeenstemmen met de aard van de gedragingen waartegen hij wil optreden.

Het in de prejudiciële vraag vermelde verschil in behandeling is niet onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.40. De vijfde prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Wat de zesde prejudiciële vraag betreft B.41. Met de zesde prejudiciële vraag wenst de Raad van State van het Hof te vernemen of paragraaf 2 van de in het geding zijnde bepaling, in die zin geïnterpreteerd dat de term « stukken » alleen slaat op « procedurestukken » die uitgaan van de partijen en niet op de bewijsstukken, in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 6.1 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met de artikelen 14 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, in zoverre die bepaling geen enkele verplichting inhoudt om die stukken ten behoeve van de Raad van State te vertalen, terwijl de rechtzoekende die bij een rechtspleging voor het Hof is betrokken, op grond van artikel 63, § 4, van de bijzondere wet van 6 januari 1989, ten behoeve van dat laatste een vertaling zou kunnen vragen van de bewijsstukken in het Frans of in het Nederlands, naar gelang van het geval.

B.42. De rechten van verdediging vereisen niet dat in een procedure alle documenten en alle bewijsstukken dienen te worden vertaald (EHRM, 19 december 1989, Kamasinski t. Oostenrijk, § 74; EHRM, 24 februari 2009, Protopapa t. Turkije, § 80).

B.43. De wetgever heeft een procedure willen uitwerken waarbij een spoedige einduitspraak kan worden gewaarborgd (Parl. St., Kamer, 2003-2004, DOC 51-0217/002, pp. 6-7). Hij vermocht daarbij van oordeel te zijn dat dilatoire proceduremisbruiken, zoals het indienen van omvangrijke overtuigingsstukken, waarvan vervolgens de integrale vertaling wordt gevraagd, dienden te worden vermeden.

B.44.1. De omstandigheid dat, in een paritair samengesteld rechtscollege, niet alle overtuigingsstukken worden vertaald ten behoeve van de magistraten die de taal van het geding niet voldoende machtig zouden zijn, ontneemt de partijen in dat geding niet als zodanig de mogelijkheid om kennis te nemen van die stukken en om zich ertegen te verdedigen.

B.44.2. Ten slotte, zoals reeds in B.20 is uiteengezet, kunnen de leden van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak die de taal waarin sommige bewijsstukken zijn opgesteld, niet voldoende machtig zouden zijn, een vertaling daarvan aanvragen.

B.45. De zesde prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 15ter van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, zoals gewijzigd bij artikel 9 van de wet van 17 februari 2005, schendt niet de artikelen 10, 11, 13, 19 en 27 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 146 en 160 ervan, met de artikelen 6.1, 10 en 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met de artikelen 14, 22 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 3 december 2009.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.