GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 202/2009 van 23 december 2009 Rolnummer 4641 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 4 van de wet van 25 juli 2008 « tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State », ingesteld door de Vlaamse Regering.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en P. Martens, en de rechters E. De Groot, A. Alen, J.-P. Snappe, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 19 februari 2009 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 20 februari 2009, heeft de Vlaamse Regering beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 4 van de wet van 25 juli 2008 « tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 22 augustus 2008). (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepaling B.1.1. De wet van 25 juli 2008 tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten van 17 juli 1991 op de Rijkscomptabiliteit met het oog op het stuiten van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State (hierna : de wet van 25 juli 2008) voorziet in een regeling waarbij de verjaringstermijn van een vordering tot herstel van de schade veroorzaakt door een vernietigde administratieve handeling wordt gestuit als gevolg van het instellen van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State.

B.1.2. Die regeling werd in de parlementaire voorbereiding toegelicht als volgt : « De achterstand bij de Raad van State is een oud zeer, dat sedert een tiental jaar onhoudbare proporties heeft aangenomen. [...] Gewone burgers [...], die geconfronteerd worden met een volgens hen onwettige overheidsbeslissing [...], kunnen [...] voor schorsing en vernietiging naar de Raad van State trekken.

Spijtig genoeg blijven zij daar jaren in onzekerheid over hun rechtspositie, gelet op de aanzienlijke achterstand. [...] Vooraleer de betrokken burgers te weten komen of een beslissing al dan niet ongedaan wordt gemaakt wegens wetsoverschrijding, en zij dus aanspraak kunnen maken op een schadevergoeding, zijn er gemiddeld vijf jaar verlopen.

Evenwel verjaren overeenkomstig art. 2262bis B.W. alle rechtsvorderingen tot vergoeding van schade op grond van buitencontractuele aansprakelijkheid door verloop van vijf jaar vanaf de dag volgend op die waarop de benadeelde kennis heeft gekregen van de schade of van de verzwaring ervan en van de identiteit van de daarvoor aansprakelijke persoon. [...] Gelet op de mogelijkerwijs nog tussenkomende administratieve beroepsprocedure, is vaak al een deel van de verjaringstermijn verlopen nog voor het vernietigingsverzoek bij de Raad van State wordt ingesteld. [...] De kans is dus zeer groot dat het recht om schadevergoeding te vorderen verjaart lopende de vernietigingsprocedure. Vele advocaten zullen hun cliënten dan ook aanraden om onmiddellijk na het instellen van het vernietigingsverzoek of tijdens de procedure voor de Raad van State een burgerlijke vordering in te stellen, en deze vordering te laten verwijzen naar de rol.

Immers, overeenkomstig artikel 2244 van het Burgerlijk Wetboek vormt een dagvaarding voor het gerecht een burgerlijke stuiting.

Overeenkomstig een vaste rechtspraak blijft deze stuiting trouwens voortduren gedurende het aanhangig zijn van de zaak, zodat de nieuwe verjaringstermijn maar begint te lopen na het beëindigen van die aanleg.

Deze door de slechte werking van de instelling gegroeide rechtspraktijk is evenwel geen goede zaak, vermits zij het risico van het verlies van recht op schadevergoeding geheel ten laste legt van de burger : het is deze laatste die een potentieel slachtoffer is van de abnormale traagheid van de rechtsgang. Bovendien vult dit de rollen van de burgerlijke rechtbanken met zaken die gedurende jaren niet in staat zijn, zodat de administratieve last onnodig toeneemt.

Het is daarnaast een nutteloze bijkomende kost voor de burger die naderhand vaststelt dat de bestreden overheidsbeslissing toch niet werd vernietigd » (Parl. St., Senaat, B.Z. 2007, nr. 4-10/1, pp. 1-3).

B.2. Het bestreden artikel 4 van de wet van 25 juli 2008, dat de inwerkingtreding van die regeling betreft, bepaalt : « Deze wet is van toepassing op beroepen tot vernietiging die bij de Raad van State zijn ingediend vóór de inwerkingtreding ervan.

Zij is evenwel niet van toepassing wanneer de vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van deze wet verjaard is verklaard bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing waartegen geen cassatieberoep is ingediend ».

Ten aanzien van het eerste middel B.3. Het eerste middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de beginselen van rechtszekerheid en van niet-retroactiviteit van de wetten.

In een eerste onderdeel bekritiseert de Vlaamse Regering het feit dat de bestreden bepaling, op een discriminatoire wijze, afbreuk zou doen aan reeds verworven verjaringen. In een tweede onderdeel bekritiseert zij het verschil in behandeling dat door de bestreden bepaling in het leven zou worden geroepen tussen, enerzijds, de personen wier vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van de wet verjaard is verklaard bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing waartegen geen cassatieberoep is ingesteld en, anderzijds, de personen wier vordering tot schadevergoeding vóór de inwerkingtreding van de wet niet verjaard is verklaard bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing waartegen geen cassatieberoep is ingesteld. In een derde onderdeel bekritiseert zij het verschil in behandeling dat in het leven zou worden geroepen tussen schuldenaren, naargelang de schuldeiser al dan niet voorafgaand aan het instellen van een burgerlijke rechtsvordering, een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State heeft ingesteld.

B.4.1. Wat de inwerkingtreding van de wet betreft, bepaalde artikel 3 van het wetsvoorstel dat tot de wet van 25 juli 2008 heeft geleid dat de inwerkingtreding van de wet niet tot gevolg had dat een nieuwe verjaringstermijn begint te lopen « wanneer de rechtsvordering tot vergoeding van schade verjaard is vóór de inwerkingtreding van deze wet » (Parl. St., Senaat, B.Z. 2007, nr. 4-10/1, p. 6).

B.4.2. In de Senaat werd een amendement aangenomen dat het voorgestelde artikel 3 verving door de volgende tekst : « De wet is van toepassing op de bestaande rechtsgeschillen in de mate ze niet beslecht werden bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing » (Parl. St., Senaat, 2007-2008, nr. 4-10/2, p. 2, en nr. 4-10/3, p. 17).

De toelichting bij dat amendement verwijst, enerzijds, naar artikel 11 van de wet van 10 juni 1998 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de verjaring en, anderzijds, naar het arrest nr. 98/2003 van 2 juli 2003 van het Hof « waarbij het Arbitragehof, op een prejudiciële vraag gesteld door het hof van beroep te Bergen, duidelijk stelde dat een in kracht van gewijsde gegaan vonnis of arrest een objectief aanknopingspunt vormt en aldus niet discriminerend is » (Parl. St., Senaat, 2007-2008, nr. 4-10/3, p. 15).

B.4.3. De Raad van State merkte evenwel het volgende op met betrekking tot de door de Senaat aangenomen tekst : « Om de bedoeling van de wetgever weer te geven, zoals ze thans blijkt uit de besprekingen in de Senaat, zou artikel 3 zo moeten worden aangepast dat de personen die op het arrest van de Raad van State hebben gewacht, de mogelijkheid krijgen om voor de burgerlijke rechter nog op te treden wanneer het arrest is uitgesproken (of ter kennis gebracht) op een datum die valt binnen een kortere termijn dan de wettelijke verjaringstermijn » (advies nr. 44.302/2 van 29 april 2008, Parl. St., Kamer, 2007-2008, DOC 52-0832/004, p. 13).

B.4.4. In antwoord hierop heeft de Kamer van volksvertegenwoordigers een amendement aangenomen dat overeenkomt met de bestreden bepaling.

Dat amendement werd als volgt verantwoord : « In dit amendement wordt artikel 3 opnieuw geformuleerd teneinde te trachten rekening te houden met de opmerkingen van de Raad van State over het gebrek aan duidelijkheid ervan.

De wet is van toepassing verklaard op beroepen tot vernietiging die bij de Raad van State zijn ingediend vóór de inwerkingtreding ervan.

Ofwel is het beroep nog steeds aanhangig en in dit geval stuit het de verjaring tot het tijdstip waarop de Raad van State de beslissing uitspreekt, ofwel is er reeds uitspraak gedaan over het beroep en in dit geval is een nieuwe verjaringstermijn beginnen te lopen vanaf het tijdstip waarop de Raad van State de beslissing heeft uitgesproken en kan de verjaringstermijn al dan niet verstreken zijn op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze wet.

De toepassing van de wet kan evenwel niet tot gevolg hebben dat een in kracht van gewijsde gegane beslissing, waarmee de burgerrechtelijke vordering verjaard is verklaard en waartegen geen cassatieberoep is ingediend, ter discussie wordt gesteld » (Parl. St., Kamer, 2007-2008, DOC 52-0832/005, pp. 3-4).

B.5. Met artikel 4 van de wet van 25 juli 2008 wenst de wetgever te verzekeren dat de nieuwe wet van toepassing zou zijn op « hangende » zaken, alsmede op « de zaken waarbij men bij de inwerkingtreding van de nieuwe regeling minder dan 5 jaar is verwijderd van het vernietigingsarrest van de Raad van State » (Parl. St., Senaat, 2007-2008, nr. 4-10/3, p. 12), zonder dat het evenwel « mogelijk [is] beslissingen die in kracht van gewijsde zijn gegaan op losse schroeven te zetten » (ibid., p. 13).

B.6. De bestreden bepaling brengt met zich mee dat bepaalde vorderingen tot herstel van de schade veroorzaakt door een administratieve handeling, die vóór de inwerkingtreding van de wet van 25 juli 2008 als verjaard konden worden beschouwd, alsnog ontvankelijk zijn.

Aldus verleent die bepaling terugwerkende kracht aan de nieuwe regeling en kan zij, door afbreuk te doen aan de door de oude wet gewekte verwachtingen, de rechtszekerheid in het gedrang brengen.

B.7. De niet-retroactiviteit van wetten is een waarborg ter voorkoming van rechtsonzekerheid. Die waarborg vereist dat de inhoud van het recht voorzienbaar en toegankelijk is, zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen van een bepaalde handeling kan voorzien op het tijdstip dat die handeling wordt verricht. De terugwerkende kracht kan enkel worden verantwoord wanneer zij onontbeerlijk is voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang.

Indien bovendien blijkt dat de terugwerkende kracht tot gevolg heeft dat de afloop van één of meer gerechtelijke procedures in een welbepaalde zin wordt beïnvloed of dat rechtscolleges worden verhinderd zich uit te spreken over een welbepaalde rechtsvraag, vergt de aard van het in het geding zijnde beginsel dat uitzonderlijke omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang een verantwoording bieden voor het optreden van de wetgever, dat ten nadele van een categorie van burgers inbreuk maakt op de jurisdictionele waarborgen die aan allen worden geboden.

B.8.1. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wet van 25 juli 2008 niet los kan worden gezien van twee arresten van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006, waarbij werd geoordeeld dat « het verzoekschrift tot vernietiging van een administratieve handeling voor de Raad van State [...] de verjaring [...] van het recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen gegrond op een onrechtmatige overheidsdaad [niet stuit of schorst] » (Cass., 16 februari 2006, C.05.0022.N en C.05.0050.N).

Met de bestreden bepaling wou de wetgever « aandacht [...] schenken aan de rechtzoekende die er tot het arrest van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 van kon uitgaan dat hij [na een vernietigingsarrest van de Raad van State] nog kon vorderen voor de burgerlijke rechtbank » (Parl. St., Senaat, 2007-2008, nr. 4-10/3, pp. 15-16).

B.8.2. Vóór de aangehaalde arresten van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 was het antwoord op de vraag of de verjaring van het recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen gegrond op een onrechtmatige overheidsdaad wordt gestuit door een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State, omstreden in de rechtsleer en in de rechtspraak.

B.8.3. Die rechtsonzekerheid vormt een bijzondere omstandigheid die te dezen de terugwerkende kracht van de nieuwe regeling - beperkt tot « hangende zaken » en « zaken waarbij men bij de inwerkingtreding van de nieuwe regeling minder dan 5 jaar is verwijderd van het vernietigingsarrest van de Raad van State » - kan verantwoorden. De wetgever heeft terecht kunnen oordelen dat de situatie van de rechtzoekenden die vóór de arresten van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 erop hadden vertrouwd dat zij de uitkomst van de procedure bij de Raad van State konden afwachten alvorens een aansprakelijkheidsvordering bij de burgerlijke rechtbanken in te leiden, diende te worden geregulariseerd.

B.9.1. Het in het tweede onderdeel van het eerste middel bekritiseerde verschil in behandeling is redelijk verantwoord gelet op het fundamentele beginsel van onze rechtsorde dat de rechterlijke beslissingen niet kunnen worden gewijzigd dan ingevolge de aanwending van rechtsmiddelen. Bijgevolg kan de wet niet van toepassing zijn wanneer een definitief geworden rechterlijke beslissing een vordering tot schadevergoeding verjaard heeft verklaard.

B.9.2. Het feit dat uit de bestreden bepaling voortvloeit dat de wet wel van toepassing kan zijn op vorderingen tot schadevergoeding die vóór de inwerkingtreding van de wet verjaard zijn verklaard bij een in kracht van gewijsde gegane beslissing waartegen cassatieberoep is ingesteld, doet geen afbreuk aan het voorgaande. Gelet op dat cassatieberoep is er immers nog geen sprake van een definitief geworden rechterlijke beslissing.

B.10. Het in het derde onderdeel van het eerste middel bekritiseerde verschil in behandeling is eveneens redelijk verantwoord, vermits de wetgever, ervan uitgaande dat de rechtzoekenden vóór de arresten van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 erop konden vertrouwen dat zij de uitkomst van de procedure bij de Raad van State konden afwachten alvorens een vordering tot herstel van de schade bij de burgerlijke rechtbanken in te leiden, precies heeft willen bewerkstelligen dat die rechtzoekenden, na een vernietigingsarrest van de Raad van State, alsnog een vordering tot herstel van de schade veroorzaakt door de vernietigde administratieve handeling kunnen instellen.

B.11. Het eerste middel is niet gegrond.

Ten aanzien van het tweede middel B.12.1. Het tweede middel is afgeleid uit de schending van de beginselen van evenredigheid en van federale loyauteit.

B.12.2. De verzoekende partij betwist niet dat de door de bestreden bepaling geregelde aangelegenheid behoort tot de bevoegdheid van de federale Staat.

Zij is evenwel van oordeel dat die bepaling, door het doen « herleven » van vorderingen tot herstel van schade, ernstige financiële gevolgen heeft voor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest, waardoor het die overheden onmogelijk of bijzonder moeilijk wordt gemaakt om de hun toegewezen bevoegdheden doelmatig uit te oefenen. Bovendien bekritiseert zij het feit dat de federale wetgever over de bestreden bepaling geen overleg heeft gepleegd met de gemeenschappen en de gewesten.

B.13. In de uitoefening van hun bevoegdheden dienen de wetgevers het evenredigheidsbeginsel, dat inherent is aan elke bevoegdheidsuitoefening, in acht te nemen. Dat beginsel houdt in dat geen enkele overheid bij het voeren van het beleid dat haar is toevertrouwd, zo verregaande maatregelen mag nemen dat het voor een andere overheid onmogelijk of overdreven moeilijk wordt om het beleid dat haar is toevertrouwd doelmatig te voeren.

B.14. De omstandigheid dat de bestreden bepaling een weerslag kan hebben op de financiën van de gemeenschappen en de gewesten volstaat in beginsel niet om te besluiten tot een schending van het evenredigheidsbeginsel. Dit geldt des te meer wanneer die weerslag occasioneel en bijgevolg niet structureel van aard is.

Zoals bij het onderzoek van het eerste middel is gebleken, heeft de federale wetgever, op grond van specifieke omstandigheden, terecht kunnen oordelen dat het noodzakelijk was te voorzien in een bijzondere overgangsmaatregel. Ermee rekening houdend, enerzijds, dat het een overgangsmaatregel betreft, die bijgevolg slechts een beperkte werking in de tijd heeft, en, anderzijds, dat de weerslag ervan op de financiën van de gemeenschappen en de gewesten slechts occasioneel van aard is, maakt de bestreden bepaling het de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest noch onmogelijk, noch overdreven moeilijk hun bevoegdheden uit te oefenen.

B.15. Wat de aangevoerde ontstentenis van overleg betreft, voorzien noch de Grondwet, noch de wetten tot hervorming der instellingen in een verplichting voor de federale wetgever om bij het uitvaardigen van regelgeving betreffende de verjaring van vorderingen tot herstel van schade overleg te plegen met de gemeenschappen en de gewesten.

Bovendien is de desbetreffende bevoegdheid van de federale Staat niet dermate verweven met gemeenschaps- of gewestbevoegdheden dat ze alleen in samenwerking kan worden uitgeoefend.

B.16. De bestreden bepaling schendt het evenredigheidsbeginsel dat bij de uitoefening van bevoegdheden in acht moet worden genomen, niet.

B.17. Uit het beginsel van de federale loyauteit leidt de verzoekende partij geen andere argumenten af dan die welke werden afgeleid uit de aangevoerde schending van het evenredigheidsbeginsel.

B.18. Het tweede middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 23 december 2009.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.