GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 181/2008 van 11 december 2008 Rolnummer 4392 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 14, derde lid, en 20, tweede lid, van de wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige leden van de politiediensten, ingesteld door Gert Cockx en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters R. Henneuse, E. De Groot, A. Alen, J.-P. Snappe en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 14 december 2007 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 17 december 2007, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 14, derde lid, en 20, tweede lid, van de wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige leden van de politiediensten (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 15 juni 2007, derde editie) door Gert Cockx, wonende te 2801 Heffen, Hooiendonkstraat 27, Jean-Hugues Brems, wonende te 1640 Sint-Genesius-Rode, Nachtegaallaan 3, en de vzw « Nationaal Syndicaat van het Politie- en Veiligheidspersoneel », met maatschappelijke zetel te 1040 Brussel, Generaal Bernheimlaan 18-20. (...) II. In rechte (...) B.1. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van de artikelen 14, derde lid, en 20, tweede lid, van de wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige leden van de politiediensten (hierna : de Wet op de Algemene Inspectie).

Artikel 14, derde lid, van de Wet op de Algemene Inspectie bepaalt : « Het personeelslid wordt geëvalueerd door een commissie intern aan de Algemene Inspectie waarvan de modaliteiten door de Koning bepaald worden. Deze modaliteiten zijn van toepassing in alle gevallen dat het personeelslid dient te worden geëvalueerd, zo ondermeer in het raam van de baremische loopbaan, de graad- of kaderverhogingen, de mobiliteit, de herplaatsing en het directiebrevet ».

Artikel 20, tweede lid, van dezelfde wet bepaalt : « De jaren dienstactiviteit bij de Algemene Inspectie bedoeld in de artikelen 17 en 18 behelzen enkel de periodes die overeenkomen met een voltijdse prestatie binnen de Algemene Inspectie en gedurende dewelke de personeelsleden zich in dienstactiviteit bevinden, met uitsluiting van detacheringen en terbeschikkingstellingen ».

Ten aanzien van de ontvankelijkheid B.2.1. De Ministerraad voert aan dat de eerste en de tweede verzoekende partij niet over het rechtens vereiste belang beschikken, aangezien, enerzijds, de eerste bestreden bepaling niet op hen zou kunnen worden toegepast zolang ze met vakbondsverlof zijn, en, anderzijds, zij hun belang bij de vernietiging van de tweede bestreden bepaling niet zouden aantonen.

B.2.2. Aangezien de derde verzoekende partij doet blijken van een belang bij haar beroep, is het niet nodig daarenboven na te gaan of de voormelde verzoekende partijen ook van een rechtstreeks en actueel belang bij dat beroep doen blijken.

B.2.3. De exceptie wordt verworpen.

Ten gronde Wat de vergelijkbaarheid betreft B.3.1. Volgens de Ministerraad zijn de leden van de Algemene Inspectie, enerzijds, en de leden van de federale en de lokale politie, anderzijds, te dezen niet voldoende vergelijkbaar, vermits de Algemene Inspectie van de lokale en van de federale politie (hierna : de Algemene Inspectie) geen politiedienst zou zijn, maar een aan de politiediensten extern controleorgaan.

B.3.2. Artikel 14, eerste lid, van de Wet op de Algemene Inspectie bepaalt : « Behoudens de bepalingen voorzien in dit hoofdstuk, blijven de statutaire personeelsleden zoals bedoeld in artikel 4, § 3, 1° en 2°, onderworpen aan de bepalingen die het statuut of de rechtspositie vaststellen van de leden van het operationeel kader of het administratief en logistiek kader van de federale politie en van de lokale politie ».

B.3.3. Hieruit blijkt dat de personeelsleden van de Algemene Inspectie en de leden van de federale en de lokale politie voldoende vergelijkbaar zijn.

Wat het eerste middel betreft B.4. In het eerste middel voeren de verzoekende partijen de schending aan, door artikel 14, derde lid, van de Wet op de Algemene Inspectie, van de artikelen 10 en 11, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 184, van de Grondwet. Dat middel valt uiteen in twee onderdelen.

Eerste onderdeel van het eerste middel B.5. In een eerste onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepaling het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie schendt door de personeelsleden van de Algemene Inspectie de beroepsmogelijkheid tegen een negatieve evaluatie te ontzeggen waarin artikel 64 van de wet van 26 april 2002 houdende de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de politiediensten en houdende diverse andere bepalingen met betrekking tot de politiediensten (hierna : de wet betreffende het statuut van het politiepersoneel) voorziet voor de personeelsleden van de lokale en van de federale politie.

B.6.1. De artikelen 52 tot 64 van de wet betreffende het statuut van het politiepersoneel bepalen de evaluatieprocedure voor de personeelsleden van de lokale en van de federale politie. De evaluatie geschiedt door een eerste en een tweede evaluator (artikel 55), die rechtstreekse meerderen van de geëvalueerde zijn (artikel 53). De evaluatie geschiedt tweejaarlijks (artikel 57) en bestaat uit een planningsgesprek, een functioneringsgesprek en een evaluatiegesprek (artikel 58). Alle personeelsleden die met de evaluatie zijn belast, moeten een daaraan gewijde opleiding volgen (artikel 63).

Artikel 64 van de wet betreffende het statuut van het politiepersoneel bepaalt : « Bij de algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie wordt een raad van beroep opgericht. Deze beslecht het beroep ingediend tegen de beslissing van de eindverantwoordelijke voor de evaluatie met eindvermelding ' onvoldoende ' of met twee partiële vermeldingen ' onvoldoende ' ».

B.6.2. De bestreden bepaling wijkt voor de personeelsleden van de Algemene Inspectie af van de in B.6.1 uiteengezette evaluatieprocedure. De personeelsleden van de Algemene Inspectie worden immers geëvalueerd door een commissie intern aan de Algemene Inspectie, volgens de door de Koning bepaalde modaliteiten. Bijgevolg is het hoger beroep waarin is voorzien bij artikel 64 van de wet betreffende het statuut van het politiepersoneel niet van toepassing op de personeelsleden van de Algemene Inspectie.

B.7. De nood aan een afwijkende evaluatieprocedure werd in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord : « Het is noodzakelijk om de onafhankelijkheid van de inspectie te versterken door te bepalen dat alle evaluaties van de personeelsleden intern plaatsvinden waardoor delicate situaties vermeden worden waarbij een lid van de politiediensten die het voorwerp heeft uitgemaakt van een onderzoek zich in de evaluatiecommissie van een onderzoeker van de inspectie bevindt » (Parl. St., Kamer, 2006-2007, DOC 51-2947/002, p. 28).

B.8. Het verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende procedureregels in verschillende omstandigheden houdt op zich geen discriminatie in. Van discriminatie zou slechts sprake kunnen zijn, indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van die procedureregels een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.9. Er bestaat, afgezien van het strafrecht (artikel 14.5 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten), geen algemeen rechtsbeginsel van dubbele aanleg. Evenmin bestaat een algemeen rechtsbeginsel dat de mogelijkheid zou waarborgen om administratief beroep in te stellen tegen een negatieve evaluatie.

B.10. Tegen de negatieve evaluatie van een personeelslid van de Algemene Inspectie kan een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State worden ingesteld. De Raad van State kan ook de schorsing van de tenuitvoerlegging bevelen.

B.11. Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat de laatstgenoemde een volwaardige toetsing doorvoert zowel aan de wet als aan de algemene rechtsbeginselen. De Raad van State gaat daarbij na of de aan zijn toezicht voorgelegde overheidsbeslissing de vereiste feitelijke grondslag heeft en of de negatieve evaluatie niet kennelijk onevenredig is met de vastgestelde feiten. Weliswaar kan de Raad van State zijn beslissing niet in de plaats stellen van die van de betrokken overheid, doch wanneer hij die beslissing vernietigt, dient de overheid zich te schikken naar het arrest van de Raad van State : indien de overheid een nieuwe beslissing neemt, mag zij de motieven van het arrest dat de eerste beslissing heeft vernietigd, niet miskennen.

De personeelsleden van de Algemene Inspectie beschikken derhalve over een volwaardige jurisdictionele waarborg tegen een negatieve evaluatie.

B.12. De verzoekende partijen voeren voorts aan dat het in B.7 uiteengezette doel ook had kunnen worden bereikt door te voorzien in een procedure van wraking van de commissieleden waartegen de geëvalueerde al een onderzoek heeft gevoerd.

B.13. De keuze van de wetgever is te dezen niet onverantwoord gelet op de specifieke taken waarmee de Algemene Inspectie wordt belast. Voor de uitoefening van die taken is het noodzakelijk dat de onafhankelijkheid van de Algemene Inspectie niet in het gedrang komt.

Bovendien beschikt ook een personeelslid van de Algemene Inspectie dat negatief werd geëvalueerd, over een nuttig rechtsmiddel, zoals in B.10 en B.11 werd uiteengezet.

B.14. Het eerste onderdeel van het eerste middel is niet gegrond.

Tweede onderdeel van het eerste middel B.15. In het tweede onderdeel van het eerste middel voeren de verzoekende partijen aan dat het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden doordat de bestreden bepaling, in strijd met artikel 184 van de Grondwet, de Koning zou opdragen essentiële elementen van het personeelsstatuut te bepalen.

B.16. Artikel 184 van de Grondwet bepaalt : « De organisatie en de bevoegdheid van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, worden bij de wet geregeld. De essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, worden bij de wet geregeld ».

B.17.1. De bestreden bepaling voorziet erin dat de personeelsleden van de Algemene Inspectie worden geëvalueerd door een commissie die intern dient te zijn aan de Algemene Inspectie. Bij het bepalen van de modaliteiten dient de Koning dat kader te eerbiedigen.

B.17.2. Volgens de bestreden bepaling zijn die modaliteiten van toepassing in alle gevallen waarin het personeelslid dient te worden geëvalueerd, zo onder meer in het raam van de baremische loopbaan, de graad- of kaderverhogingen, de mobiliteit, de herplaatsing en het directiebrevet.

Daaruit kan niet worden afgeleid, in tegenstelling tot wat de verzoekende partijen beweren, dat de bestreden bepaling de Koning toelaat de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden te regelen.

B.17.3. Het tweede onderdeel van het eerste middel is niet gegrond.

Wat het tweede middel betreft B.18. In het tweede middel voeren de verzoekende partijen de schending aan, door artikel 20, tweede lid, van de Wet op de Algemene Inspectie, van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet.

B.19. Zij zijn van mening dat de bestreden bepaling het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie schendt door voor de berekening van het aantal dienstjaren in de zin van de artikelen 17 en 18 van de Wet op de Algemene Inspectie enkel de periodes in aanmerking te nemen die overeenkomen met een voltijdse prestatie binnen de Algemene Inspectie en gedurende welke de personeelsleden zich in dienstactiviteit bevinden, met uitsluiting van detacheringen en terbeschikkingstellingen.

Aldus zouden personeelsleden van de Algemene Inspectie die deeltijds werken of die loopbaanonderbreking nemen, ongelijk worden behandeld ten opzichte van, enerzijds, de personeelsleden van de Algemene Inspectie die voltijds werken en, anderzijds, de personeelsleden bij de lokale en bij de federale politie die deeltijds werken of die loopbaanonderbreking nemen.

B.20. Artikel 32 van de wet betreffende het statuut van het politiepersoneel bepaalt : « Tot de graad van hoofdcommissaris van politie kan worden bevorderd, de commissaris van politie die : 1° ten minste negen jaar kaderanciënniteit heeft in het officierskader;2° houder is van het door de Koning bepaald diploma;3° houder is van het door de Koning bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad bepaalde directiebrevet;4° geen laatste evaluatie met de eindvermelding ' onvoldoende ' heeft;5° geen zware tuchtstraf heeft opgelopen die nog niet is uitgewist ». Artikel 17 van de Wet op de Algemene Inspectie bepaalt : « Voor de bevordering door verhoging in graad binnen de Algemene Inspectie, wordt het lid van de Algemene Inspectie, benoemd in de graad van commissaris van politie, dat na vijf jaar dienst bij de Algemene Inspectie, een laatste evaluatie met de vermelding ' goed ' in het kader van dit artikel heeft verkregen vanwege een commissie door de Inspecteur-generaal met dit opzicht ingesteld binnen de Algemene Inspectie, vrijgesteld van de voorwaarde bedoeld in artikel 32, 3°, van de wet van 26 april 2002 houdende de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de politiediensten en houdende diverse bepalingen met betrekking tot de politiediensten.

Na tien jaar dienst bij de Algemene Inspectie is huidig artikel eveneens van toepassing voor de bevordering door verhoging in graad in de schoot van de politiediensten. Het betrokken personeelslid geniet gedurende twee jaar de selectietoelage zoals voorzien in het statuut van het personeel van de politiediensten.

De commissie waarvan sprake in dit artikel wordt georganiseerd door de Koning ».

Artikel 18 van de Wet op de Algemene Inspectie bepaalt : « Voor de bevordering door overgang naar een hoger kader binnen de Algemene Inspectie, wordt het lid van de Algemene Inspectie, bekleed met de graad van hoofdinspecteur, dat na vijf jaar dienst bij de Algemene Inspectie, een laatste evaluatie met vermelding ' goed ' in het kader van dit artikel heeft verkregen vanwege een commissie met dit opzicht ingesteld binnen de Algemene Inspectie door de Inspecteur-generaal, vrijgesteld van de selectieproeven en de vorming bedoeld in de artikelen 37 en 39 van de wet van 26 april 2002 houdende de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de politiediensten en houdende diverse bepalingen met betrekking tot de politiediensten.

Na tien jaar dienst bij de Algemene Inspectie is huidig artikel eveneens van toepassing voor de bevordering door overgang naar een hoger kader in de schoot van de politiediensten ».

B.21. Ingevolge de bestreden bepaling komen, voor de berekening van het aantal dienstjaren bedoeld in de artikelen 17 en 18 van de Wet op de Algemene Inspectie, alleen de periodes in aanmerking waarin de betrokkene voltijds was tewerkgesteld op de Algemene Inspectie, met uitsluiting van detacheringen en terbeschikkingstellingen.

B.22.1. De artikelen 17 en 18 van de Wet op de Algemene Inspectie maken deel uit van een reeks van artikelen die beogen, enerzijds, « de onafhankelijkheid van de Algemene Inspectie te garanderen » en, anderzijds, « [te vermijden] dat er discrepanties zouden optreden in de teksten die de onafhankelijkheid van de diverse controleorganen verzekeren » (Parl. St., Kamer, 2006-2007, DOC 51-2947/002, p. 29).

B.22.2. Wat inzonderheid de bepaling betreft die artikel 17 van de Wet op de Algemene Inspectie is geworden, wordt in de parlementaire voorbereiding het volgende overwogen : « Bovendien moeten de bij de algemene inspectie opgedane ervaring en kennis eveneens gevaloriseerd worden. Hierdoor dienen de genomen maatregelen ten goede te komen aan personen die het bewijs kunnen leveren van hun daadwerkelijke aanwezigheid op de inspectie gedurende de beoogde periode. De tijd die buiten de inspectie gepresteerd wordt komt niet in aanmerking (bvb. in het kader van een detachering of een opdracht ten voordele van een andere organisatie) » (Parl. St., Kamer, 2006-2007, DOC 51-2947/002, p. 30).

B.23.1. Volgens de verzoekende partijen heeft de bestreden bepaling tot gevolg dat een personeelslid dat afwezig is door omstandigheden buiten zijn wil, zoals een ongeval of een ziekte, al dan niet in de uitoefening van zijn beroep, daardoor wordt benadeeld in zijn loopbaan ten opzichte van collega's die niet ziek zijn geworden en geen ongeval hebben gehad.

B.23.2. Die interpretatie vindt geen steun in de tekst van de bestreden bepaling, die alleen verwijst naar vrijwillige afwezigheden ten gevolge van loopbaanonderbrekingen en detacheringen, en vloeit evenmin voort uit de parlementaire voorbereiding. Afwezigheden buiten de wil van de betrokkene doen bijgevolg geen afbreuk aan de opbouw van de dienstanciënniteit in de zin van de bestreden bepaling.

B.23.3. In de mate waarin het middel van de in B.23.1 beschreven interpretatie uitgaat, is het niet gegrond.

B.24.1. Daarnaast voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepaling de personeelsleden van de Algemene Inspectie die deeltijds werken of loopbaanonderbreking nemen, benadeelt ten opzichte van de personeelsleden van de lokale en van de federale politie die voor dezelfde statuten kiezen.

B.24.2. Gelet op de in B.22.2 beschreven doelstelling, is het redelijk verantwoord om bij de berekening van de in aanmerking te nemen dienstanciënniteit enkel rekening te houden met de daadwerkelijke aanwezigheid bij de Algemene Inspectie gedurende de beoogde periode.

Het is immers enkel gedurende die aanwezigheid dat de specifieke ervaring eigen aan de Algemene Inspectie kan worden opgedaan.

B.25.1. Voorts voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepaling niet in een evenredige verhouding staat met de nagestreefde doelstelling, doordat ze deeltijds gepresteerde arbeid helemaal niet in rekening brengt.

B.25.2. Door de deeltijdse arbeid volledig uit te sluiten van de berekening van het aantal dienstjaren in de zin van de bestreden bepaling, heeft de wetgever een maatregel genomen die niet evenredig is met de nagestreefde doelstelling. Indien de betrokkene tewerkgesteld is op de Algemene Inspectie, ook al is het deeltijds, verwerft hij immers de specifieke ervaring eigen aan de Algemene Inspectie.

B.25.3. In zoverre de bestreden bepaling deeltijds gepresteerde arbeid niet in rekening brengt in verhouding tot de geleverde prestaties, schendt ze het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.

B.25.4. Het tweede middel is gegrond. Artikel 20, tweede lid, van de Wet op de Algemene Inspectie dient derhalve te worden vernietigd in zoverre het de deeltijds gepresteerde arbeid niet in verhouding tot de geleverde prestaties in aanmerking neemt voor het berekenen van het aantal dienstjaren in de zin van de artikelen 17 en 18 van dezelfde wet.

Om die redenen, het Hof - vernietigt artikel 20, tweede lid, van de wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige leden van de politiediensten, in zoverre het de deeltijds gepresteerde arbeid niet in verhouding tot de geleverde prestaties in aanmerking neemt voor het berekenen van het aantal dienstjaren in de zin van de artikelen 17 en 18 van dezelfde wet; - verwerpt het beroep voor het overige.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 11 december 2008.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.