GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 140/2008 van 30 oktober 2008 Rolnummer 4265 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 39, eerste lid, van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, ingesteld door Francesco Scuto.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit rechter P. Martens, waarnemend voorzitter, voorzitter M. Bossuyt, en de rechters R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van rechter P. Martens, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 12 juli 2007 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 13 juli 2007, heeft Francesco Scuto, wonende te 4460 Grâce-Hollogne, rue G. Matteoti 10/2, ingevolge het arrest van het Hof nr. 165/2006 van 8 november 2006 (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 26 januari 2007), beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 39, eerste lid, van de wet van 10 juni 1997 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop. (...) II. In rechte (...) B.1. Artikel 39, eerste lid, van de wet van 10 juni 1997 « betreffende de algemene regeling van accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer ervan en de controles daarop », zoals gewijzigd bij artikel 2, nr. 22, van het koninklijk besluit van 20 juli 2000 « houdende uitvoering van de wet van 26 juni 2000 betreffende de invoering van de euro in de wetgeving die betrekking heeft op aangelegenheden zoals bedoeld in artikel 78 van de Grondwet en die ressorteert onder het Ministerie van Financiën » en bij artikel 42, 5°, van het koninklijk besluit van 13 juli 2001 « houdende uitvoering van de wet van 26 juni 2000 betreffende de invoering van de euro in de wetgeving die betrekking heeft op aangelegenheden zoals bedoeld in artikel 78 van de Grondwet en die ressorteert onder het Ministerie van Financiën », bepaalt : « Iedere overtreding van de bepalingen van deze wet die tot gevolg heeft dat de accijns opeisbaar wordt, wordt gestraft met een boete van tienmaal de in het spel zijnde accijns met een minimum van 250 EUR ».

B.2. In zijn arrest nr. 165/2006 van 8 november 2006 heeft het Hof voor recht gezegd dat die bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, schendt in zoverre zij de strafrechter niet toestaat om, wanneer er verzachtende omstandigheden bestaan, de erin bepaalde geldboete op enigerlei wijze te matigen.

Dat arrest is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 26 januari 2007.

Het Hof heeft dezelfde beslissing genomen in zijn arrest nr. 199/2006 van 13 december 2006.

B.3. Artikel 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 - zoals ingevoegd bij artikel 3, b), van de bijzondere wet van 9 maart 2003 « tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof » - bepaalt dat een nieuwe termijn van zes maanden openstaat voor het instellen van een beroep tot vernietiging van een wet voor iedere natuurlijke persoon die doet blijken van een belang wanneer het Hof, uitspraak doende op een prejudiciële vraag, heeft verklaard dat die wet in strijd is met één van de regels waarvan het de naleving verzekert.

B.4. Uit de stukken van het dossier van de rechtspleging blijkt dat de verzoeker herhaaldelijk door een strafgerecht ertoe is veroordeeld met toepassing van de bestreden bepaling geldboeten te betalen ten belope van tienmaal de ontdoken accijnsrechten.

De situatie van de verzoeker wordt dus rechtstreeks en ongunstig geraakt door de bestreden bepaling, zodat hij op grond van artikel 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 doet blijken van een belang bij het vorderen van de vernietiging.

B.5. In zijn arrest nr. 165/2006 heeft het Hof geoordeeld : « B.3. Artikel 39 van de wet van 10 juni 1997 maakt deel uit van het douanestrafrecht, dat behoort tot het bijzonder strafrecht en waarmee de wetgever, via een eigen systeem voor strafrechtelijke opsporing en vervolging, de omvang en de frequentie van de fraude wil bestrijden in een bijzonder technische en vaak grensoverschrijdende materie die mede grotendeels door een uitgebreide Europese regelgeving wordt beheerst.

De bestraffing van de inbreuken op de douane en accijnsgoederen wordt vaak bemoeilijkt door het hoge aantal personen dat bij de handel is betrokken en door de mobiliteit van de goederen waarop de rechten verschuldigd zijn.

In dat kader heeft de wetgever op douane en accijnsmisdrijven zeer zware geldboeten gesteld om te beletten dat fraude zou worden gepleegd met het oog op de enorme winst die men ermee kan maken. Ter verantwoording van het hoge karakter van de geldboete werd steeds staande gehouden dat die niet alleen een individuele straf met een ernstig ontradend karakter voor de dader zou uitmaken maar ook het herstel van de gestoorde economische orde en het verzekeren van de heffingen van de verschuldigde belastingen zou beogen. Het verlenen aan de strafrechter van de mogelijkheid om verzachtende omstandigheden toe te passen zou onverenigbaar zijn met de doelstelling de fiscale fraude te bestraffen. [...] B.5.1. Onder voorbehoud dat hij geen maatregel mag nemen die kennelijk onredelijk is, vermag de democratisch gekozen wetgever het repressief beleid zelf vast te stellen en aldus de beoordelingsvrijheid van de rechter uit te sluiten.

De wetgever heeft nochtans meermaals geopteerd voor de individualisering van straffen door de rechter de keuze te laten, die is begrensd door een minimum en een maximum, wat de strengheid van de straf betreft, door het hem mogelijk te maken rekening te houden met verzachtende omstandigheden waardoor hij een straf beneden het wettelijk minimum kan opleggen, en door hem toe te staan maatregelen tot uitstel en tot opschorting van de uitspraak toe te kennen.

B.5.2. Dat de rechter de straf niet kan verzachten tot onder de grenzen gesteld bij de in het geding zijnde bepaling, komt voort uit het feit dat, bij gebrek aan een uitdrukkelijke bepaling in de bijzondere strafwet, de bepalingen van het Strafwetboek met betrekking tot de verzachtende omstandigheden niet kunnen worden toegepast (artikel 100 van het Strafwetboek).

B.5.3. Het staat aan de wetgever te oordelen of het wenselijk is de rechter te dwingen tot gestrengheid wanneer een inbreuk het algemeen belang schaadt, vooral in een aangelegenheid die, zoals te dezen, aanleiding geeft tot een aanzienlijke fraude. Die gestrengheid kan niet alleen de omvang van de geldboete betreffen, maar ook de aan de rechter geboden mogelijkheid om de straf tot onder de gestelde grenzen te verminderen wanneer verzachtende omstandigheden aanwezig zijn.

Het Hof zou een dergelijke keuze alleen kunnen afkeuren indien die kennelijk onredelijk zou zijn of indien de in het geding zijnde bepaling ertoe zou leiden aan een categorie van beklaagden het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige instantie, zoals gewaarborgd bij artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, te ontzeggen.

B.6. De wijze waarop de geldboete is bepaald in artikel 39, eerste lid, van de wet van 10 juni 1997 beantwoordt aan de door de wetgever nagestreefde doeleinden zoals uiteengezet in B.3.

B.7.1. Luidens artikel 263 van de [algemene wet inzake douane en accijnzen, zoals zij voortvloeit uit de coördinatie bij koninklijk besluit van 18 juli 1977 ' houdende coördinatie van de algemene bepalingen inzake douane en accijnzen ' (A.W.D.A.)] zou door de administratie, met name wat de geldboete betreft, kunnen worden getransigeerd ' zo dikwijls verzachtende omstandigheden de zaak vergezellen, of als aannemelijk kan worden gehouden dat het misdrijf eerder aan verzuim of abuis, dan aan een oogmerk van opzettelijke fraude moet worden toegeschreven '.

B.7.2. De ontstentenis in artikel 39 van de wet van 10 juni 1997, van een bevoegdheid van de strafrechter die gelijkwaardig is aan die welke door artikel 263 van de A.W.D.A. is toegekend aan de administratie, is evenwel niet verenigbaar met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en met het algemeen beginsel van het strafrecht dat vereist dat niets wat onder de beoordelingsbevoegdheid van de administratie valt, ontsnapt aan de toetsing van de rechter.

B.7.3. Het is juist dat, in alle aangelegenheden waarin zij is toegestaan, de transactie een einde maakt aan de strafvordering zonder toetsing van de rechter. Maar de beklaagde kan doorgaans, wanneer de transactie hem niet wordt voorgesteld of hij die weigert, het bestaan van verzachtende omstandigheden voor een rechter aanvoeren.

Te dezen staat het de beklaagde vrij de transactie te aanvaarden die de administratie hem zou voorstellen, maar indien hij die weigert of indien die hem niet wordt voorgesteld, zal hij een rechter nooit kunnen laten oordelen of er verzachtende omstandigheden bestaan die verantwoorden dat de geldboete wordt beperkt tot onder het bij de wet vastgestelde bedrag.

B.7.4. Het is eveneens juist dat de rechter de opschorting van de uitspraak van de veroordeling of het uitstel van de tenuitvoerlegging van de straffen, met toepassing van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, kan bevelen.

Maar de door die wet aan de rechter verleende bevoegdheden zijn niet dezelfde als die welke hij haalt uit artikel 85 van het Strafwetboek en die welke de A.W.D.A. aan de administratie toevertrouwt ».

B.6. De bestreden bepaling dient bijgevolg te worden vernietigd in zoverre zij met het arrest nr. 165/2006 ongrondwettig is verklaard.

B.7. In zijn arrest nr. 81/2007 van 7 juni 2007, bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 19 juli 2007, heeft het Hof voor recht gezegd : « Artikel 23, eerste lid, van de wet van 22 oktober 1997 betreffende de structuur en de accijnstarieven inzake minerale olie [- vóór de wijziging ervan bij koninklijk besluit van 29 februari 2004 tot wijziging van de wet van 22 oktober 1997 betreffende de structuur en de accijnstarieven inzake minerale olie -] schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre het de strafrechter geenszins toestaat om, wanneer er verzachtende omstandigheden bestaan, de erin bepaalde geldboete te matigen, alsook in zoverre het de in B.9.3 beschreven onevenredige gevolgen kan hebben door niet te voorzien in een minimum- en een maximumgeldboete ».

Artikel 23, eerste lid, van de wet van 22 oktober 1997, vóór de wijziging ervan bij het koninklijk besluit van 29 februari 2004, bepaalde : « Elke overtreding van deze wet waardoor de invorderbaarheid van de in artikel 7 bedoelde accijns en bijzondere accijns ontstaat, wordt bestraft met een geldboete van tienmaal de ontdoken rechten met een minimum van 250 EUR ».

De B.9.3 van het arrest nr. 81/2007 luidt : « De hoge geldboeten die de rechter met toepassing van de in het geding zijnde wetgeving dient op te leggen, kunnen van dien aard zijn dat zij afbreuk doen aan het recht op het ongestoord genot van eigendom, dat gewaarborgd is bij artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Die bepaling vermeldt dat de bescherming van het eigendomsrecht ' echter op geen enkele wijze het recht aantast [en] dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren '.

Een geldboete die is vastgesteld op tienmaal de ontdoken rechten zou, in bepaalde gevallen, dermate afbreuk kunnen doen aan de financiële toestand van de persoon aan wie ze is opgelegd dat ze een onevenredige maatregel zou kunnen vormen ten aanzien van het ermee nagestreefde wettige doel en een schending inhouden van het recht op de eerbiediging van de eigendom, dat is gewaarborgd bij artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EHRM, 11 januari 2007, Mamidakis t. Griekenland).

Een bepaling die de rechter niet in staat stelt een schending van die bepaling te vermijden, schendt het recht op een eerlijk proces dat wordt gewaarborgd in artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens ».

B.8.1. Het beginsel van de evenredigheid van de straffen is niet vreemd aan ons rechtssysteem dat in de regel de rechter in staat stelt de straf te kiezen tussen een minimum en een maximum, hem ertoe machtigt rekening te houden met verzachtende omstandigheden en maatregelen van uitstel en opschorting van de uitspraak te bevelen, waardoor de rechter aldus in zekere mate de straf kan individualiseren door de straf op te leggen die hij evenredig acht met het geheel van de elementen van de zaak.

Wat meer in het bijzonder de geldboeten betreft, bepaalt de wetgever ook dat de rechter rekening houdt met de toestand van de beklaagde (artikelen 163, derde en vierde lid, en 195, tweede en derde lid, van het Wetboek van strafvordering).

B.8.2. Voor sommige strafbare feiten van het bijzonder strafrecht alsook inzake douane en accijnzen waar de rechter geldboeten moet opleggen gelijk aan tienmaal de ontdoken rechten, eventueel verdubbeld in geval van herhaling, is het echter uitgesloten dat rekening wordt gehouden met de evenredigheid van de straf. Niet alleen kunnen de bedragen van de geldboeten gevoelig hoger liggen dan in het gemeen strafrecht, maar ook is de mogelijkheid om ze te matigen onbestaande, onder voorbehoud van wat is uiteengezet in B.7.1 tot B.7.4 van het voormelde arrest nr. 165/2006.

B.8.3. Ofschoon het aan de wetgever staat te oordelen of het wenselijk is de rechter te verplichten tot gestrengheid wanneer een strafbaar feit in het bijzonder het algemeen belang schaadt, dient te worden beoordeeld of zijn keuze niet kennelijk onredelijk is, in het bijzonder wanneer het gaat om een strafbaar feit dat het voorwerp uitmaakt van Europese regelgeving en van Europese rechtspraak.

B.9.1. De wet van 10 juni 1997 werd ingevoerd ter uitvoering van bepalingen van Europees recht.

B.9.2. Artikel 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna : EG-Verdrag) bepaalt dat de lidstaten alle algemene of bijzondere maatregelen treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dat Verdrag of uit de handelingen van de instellingen van de Europese Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.

Wanneer de gemeenschapsregeling geen specifieke bepaling bevat die voorziet in een sanctie op de overtreding ervan, of daarvoor verwijst naar nationale bepalingen, zijn de lidstaten ingevolge die bepaling gehouden alle passende maatregelen te nemen om de draagwijdte en de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren.

Daartoe dienen de lidstaten erop toe te zien dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationaal recht. Zij zijn daarbij weliswaar vrij in hun keuze van de op te leggen sancties, doch die moeten hoe dan ook doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn (zie o.m. HvJ, 21 september 1989, 68/88, Commissie t. Griekenland; HvJ, 10 juli 1990, C-326/88, Hansen ;

HvJ, 27 februari 1997, C-177/95, Ebony Maritime ).

De lidstaten moeten die bevoegdheid dus uitoefenen met inachtneming van het gemeenschapsrecht en de algemene beginselen daarvan en, bijgevolg, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel dat inzonderheid wordt vermeld in artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, afgekondigd te Nice op 7 december 2000, volgens hetwelk « de zwaarte van de straf [...] niet onevenredig [mag] zijn aan het strafbare feit ». Dat Handvest is op zichzelf weliswaar niet juridisch bindend, maar het geeft uitdrukking aan het beginsel van de rechtsstaat, waarop, krachtens artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Unie is gebaseerd, en het vormt een illustratie van de fundamentele rechten die de Unie moet eerbiedigen, zoals zij worden gewaarborgd door het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Bijgevolg mag bij de bestraffing van inbreuken op bepalingen van het gemeenschapsrecht, de zwaarte van de straffen niet onevenredig zijn met het strafbare feit (HvJ, 3 mei 2007, C-303/05, Advocaten voor de wereld, §§ 45 en 46).

Administratieve of strafrechtelijke maatregelen mogen niet verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.

Aan controlemaatregelen mogen geen sancties zijn verbonden die zo onevenredig zijn met de ernst van de overtreding dat zij een belemmering van de in het EG-Verdrag verankerde vrijheden zouden worden (HvJ, 16 december 1992, C-210/91, Commissie t. Griekenland, § 20).

B.9.3. De hoge geldboeten die de rechter met toepassing van de in het geding zijnde wetgeving dient op te leggen, kunnen van dien aard zijn dat zij afbreuk doen aan het recht op het ongestoord genot van eigendom, dat gewaarborgd is bij artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Die bepaling vermeldt dat de bescherming van het eigendomsrecht « echter op geen enkele wijze het recht aantast [en] dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren ».

Een geldboete die is vastgesteld op tienmaal de ontdoken rechten zou, in bepaalde gevallen, dermate afbreuk kunnen doen aan de financiële toestand van de persoon aan wie ze is opgelegd dat ze een onevenredige maatregel zou kunnen vormen ten aanzien van het ermee nagestreefde wettige doel en een schending zou kunnen inhouden van het recht op de eerbiediging van de eigendom, dat is gewaarborgd bij artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EHRM, 11 januari 2007, Mamidakis t. Griekenland).

Een bepaling die de rechter niet in staat stelt een schending van die bepaling te vermijden, schendt het recht op een eerlijk proces dat wordt gewaarborgd in artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.9.4. Ook al vermag de wetgever te voorzien in een maximumstraf van tienmaal de ontdoken rechten, toch maakt het ontbreken van een mogelijke spreiding tussen die straf als maximumstraf en een minimumstraf, de maatregel onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.10. Het ambtshalve aangevoerde middel is derhalve gegrond.

B.11. Teneinde rekening te houden met de budgettaire en administratieve moeilijkheden en met het gerechtelijk contentieux die uit het vernietigingsarrest zouden kunnen voortvloeien, en met het feit dat het onderhavige beroep is ingesteld met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989, dienen, behalve ten aanzien van de verzoeker, de gevolgen van de vernietigde bepaling te worden gehandhaafd die definitief zijn op de datum van bekendmaking van dit arrest in het Belgisch Staatsblad , zodanig dat de vernietiging alle hangende zaken ten goede komt.

Om die redenen, het Hof - vernietigt artikel 39, eerste lid, van de wet van 10 juni 1997 « betreffende de algemene regeling van accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer ervan en de controles daarop », in zoverre het de strafrechter niet toestaat om, wanneer er verzachtende omstandigheden bestaan, de in die bepaling voorgeschreven geldboete te matigen en in zoverre het, door niet te voorzien in een maximum- en minimumgeldboete, de in B.9.3 omschreven onevenredige gevolgen kan hebben; - handhaaft, behalve ten aanzien van de verzoeker, de gevolgen van de vernietigde bepaling die definitief zijn op de datum van bekendmaking van dit arrest in het Belgisch Staatsblad .

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 30 oktober 2008.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De wnd. voorzitter, P. Martens.