GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 52/2008 van 13 maart 2008 Rolnummer 4176 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 « tot wijziging van sommige bepalingen van de gemeentewet, het Veldwetboek, de wetgeving op de pensioenregeling van het gemeentepersoneel en het daarmee gelijkgestelde personeel en tot regeling van sommige gevolgen van de samenvoegingen, aanhechtingen en wijzigingen van grenzen van gemeenten verwezenlijkt door de wet van 30 december 1975 » en het koninklijk besluit van 3 oktober 1975 « houdende regeling van zekere modaliteiten en gevolgen van de samenvoeging van gemeenten en grenswijzigingen verwezenlijkt door het koninklijk besluit van 17 september 1975 », bekrachtigd bij de wet van 30 december 1975, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Aarlen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en M. Bossuyt, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 15 maart 2007 in zake de stad Aarlen en anderen tegen de gemeente Habay-la-Neuve en anderen en in zake de gemeente Léglise en de stad Aarlen tegen het Waalse Gewest en anderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 21 maart 2007, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Aarlen de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 [tot wijziging van sommige bepalingen van de gemeentewet, het Veldwetboek, de wetgeving op de pensioenregeling van het gemeentepersoneel en het daarmee gelijkgestelde personeel en tot regeling van sommige gevolgen van de samenvoegingen, aanhechtingen en wijzigingen van grenzen van gemeenten verwezenlijkt door de wet van 30 december 1975], alsook het koninklijk besluit van 3 oktober 1975 dat is bekrachtigd bij de wet van 30 december 1975, in die zin geïnterpreteerd dat zij tot gevolg hebben dat de overdracht van een gebiedsdeel, en met name van een vroegere gemeentesectie, geen aanleiding geeft tot de overdracht, ten behoeve van de gemeente waaraan het wordt overgedragen, van de vroeger door die gemeentesectie verworven eigendomsrechten en rechten van onverdeelde eigendom, niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, terwijl artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel, zoals geïnterpreteerd door de wet van 24 maart 1972 tot interpretatie van artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel, bepaalt dat de overdracht van datzelfde gebiedsdeel - vroegere gemeentesectie - aanleiding gaf tot de overdracht, ten behoeve van de gemeente waaraan het wordt overgedragen, van de vroeger door dat gebiedsdeel - gemeentesectie - verworven eigendomsrechten en rechten van onverdeelde eigendom ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 « tot wijziging van sommige bepalingen van de gemeentewet, het Veldwetboek, de wetgeving op de pensioenregeling van het gemeentepersoneel en het daarmee gelijkgestelde personeel en tot regeling van sommige gevolgen van de samenvoegingen, aanhechtingen en wijzigingen van grenzen van gemeenten verwezenlijkt door de wet van 30 december 1975 », alsook van het koninklijk besluit van 3 oktober 1975 « houdende regeling van zekere modaliteiten en gevolgen van de samenvoeging van gemeenten en grenswijzigingen verwezenlijkt door het koninklijk besluit van 17 september 1975 », in die zin geïnterpreteerd dat zij tot gevolg hebben dat de overdracht van een gebiedsdeel, en met name een vroegere gemeentesectie, geen aanleiding geeft tot de overdracht, ten behoeve van de gemeente waaraan het wordt overgedragen, van de vroeger door die gemeentesectie verworven eigendomsrechten en rechten van onverdeelde eigendom.

De verwijzende rechter vergelijkt de voormelde bepalingen met artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel, zoals geïnterpreteerd door de wet van 24 maart 1972 tot interpretatie van artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel, die bepaalt dat de overdracht van een gebiedsdeel dat een vroegere gemeentesectie vertegenwoordigde, aanleiding geeft tot de overdracht, ten behoeve van de gemeente waaraan het wordt overgedragen, van de eigendomsrechten en rechten van onverdeelde eigendom die dat gebiedsdeel-gemeentesectie eerder had verworven.

B.2. Artikel 44 van de voormelde wet van 29 juni 1976 bepaalt : « § 1. In afwijking van artikel 152 van de gemeentewet, geeft de toevoeging van een gebiedsdeel van een gemeente aan het grondgebied van een andere gemeente geen aanleiding tot verdeling van gemeentegoederen. § 2. De onroerende goederen, zowel van het openbaar als van het privé-domein, die op het toegevoegde grondgebied zijn gelegen en behoren tot de gemeente waarvan dat grondgebied voorheen deel uitmaakte, worden van rechtswege en zonder vergoeding overgedragen aan de gemeente op het grondgebied waarvan zij voortaan zijn gelegen. Die eigendomsoverdracht brengt de overdracht mede van de aan de overgedragen goederen verbonden rechten en verplichtingen. § 3. Wanneer een onroerend goed, al dan niet op het toegevoegde grondgebied gelegen, onontbeerlijk is voor de exploitatie van een openbare dienst waarvan de activiteit zich tot de gehele verkleinde gemeente of tot een gedeelte daarvan uitstrekt, verstaan de betrokken gemeenten zich met elkaar omtrent het gemeenschappelijk gebruik van dat goed. [...] ».

Artikel 15 van het koninklijk besluit van 3 oktober 1975 « houdende regeling van zekere modaliteiten en gevolgen van de samenvoeging van gemeenten en grenswijzigingen verwezenlijkt door het koninklijk besluit van 17 september 1975 » (Belgisch Staatsblad , 15 oktober 1975), bekrachtigd bij artikel 1, 2°, van de wet van 30 december 1975 « houdende : 1° bekrachtiging van koninklijke besluiten genomen in uitvoering van de wet van 23 juli 1971 betreffende de samenvoeging van gemeenten en de wijziging van hun grenzen; 2° afschaffing van de randfederaties opgericht door de wet van 26 juli 1971 houdende organisatie van de agglomeraties en de federaties van gemeenten » (Belgisch Staatsblad , 23 januari 1976), bepaalt : « De bij het koninklijk besluit van 17 september 1975 opgerichte nieuwe gemeenten nemen alle bezittingen, rechten, lasten en verplichtingen over van de vroegere gemeenten waaruit zij zijn samengesteld ».

Artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 bepaalt : « De gemeentesecties worden opgeheven. [...] ».

Die bepaling is geïnterpreteerd door artikel 1 van de wet van 24 maart 1972, dat bepaalt : « Artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel wordt geïnterpreteerd in die zin dat het tot gevolg heeft gehad dat de eigendomsrechten van de secties aan de gemeenten werden overgedragen ».

B.3.1. In hun memorie en memorie van antwoord betwisten de stad Aarlen, de gemeente Léglise en verschillende inwoners ervan de interpretatie die de verwijzende rechter geeft aan de in het geding zijnde bepalingen, in het bijzonder ten aanzien van de mogelijke gevolgen ervan voor de rechten van de inwoners van de bij die bepalingen betrokken gemeenten.

Volgens de eisende partijen voor de verwijzende rechter is het gebruiksrecht « een zakelijke erfdienstbaarheid ten behoeve van een of meerdere of alle inwoners van een gemeenschap, die voor onbeperkte duur blijft bestaan voor de leden, wie zij ook zijn, van de gemeenschap die elkaar opvolgen in het gebruik van het heersend erf ».

De bij dat gebruiksrecht betrokken gemeenten zouden slechts houder van het recht zijn in zoverre zij de gebruikers vertegenwoordigen wanneer dat recht ter discussie staat, zonder dat dat recht deel uitmaakt van hun patrimonium.

De overeenkomsten die de Belgische Staat en de voormelde gemeenten op 12 september 1952 hebben gesloten, zouden dus alleen tot gevolg hebben gehad dat de gebruiksrechten zijn vervangen door een recht van collectieve eigendom ten behoeve van de gebruikers en niet een recht van onverdeelde eigendom ten behoeve van de ondertekenende gemeenten.

De domaniale wet van 26 juli 1952, die in artikel 7 ervan de Regering ertoe machtigde met de betrokken gemeenten de voormelde overeenkomsten te sluiten, kon volgens de verzoekende partijen voor de verwijzende rechter niet meer zijn dan een handeling van zuiver toezicht die geen afbreuk kon doen aan de subjectieve rechten van de gebruikers.

Op grond van die interpretatie besluiten de verzoekende partijen voor de verwijzende rechter dat de opheffing van de gemeentesecties bij artikel 93 van de wet van 14 februari 1961 geen enkel gevolg heeft gehad voor de burgerlijke rechten die de overeenkomsten van 12 september 1952 aan de inwoners hebben toegekend.

Evenzo zou artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 geen enkel gevolg hebben gehad voor het behoud van de rechten van collectieve eigendom ten behoeve van de gebruikers verbonden aan de betrokken gebieden en van de inwoners die ze genieten.

B.3.2. In tegenstelling tot wat de tussenkomende partijen aanvoeren, is de verwijzende rechter van oordeel dat de domaniale wet van 26 juli 1952 geen handeling van zuiver toezicht is, maar een materiële wet die rechten heeft toegekend aan de gemeenten en de gemeentesecties die de tot stand gekomen nieuwe regeling hebben kunnen genieten, welke de opheffing van de gebruiksrechten duidelijk inhield. De gemeenten en gemeentesecties zijn dus houder geworden van rechten van mede-eigendom op het bos van Anlier.

Nog volgens de verwijzende rechter zijn de gemeenten waaraan de gemeentesecties met een recht van mede-eigendom op het bos van Anlier zijn overgedragen, zelf houder van dat recht geworden door de opheffing van die secties bij de wet van 14 februari 1961.

B.3.3. De verwijzende rechter interpreteert artikel 44 van de in het geding zijnde wet van 29 juni 1976 in die zin dat die bepaling het de gemeenten die een recht van onverdeelde mede-eigendom op het bos van Anlier vanwege secties hebben verkregen, mogelijk heeft gemaakt om na de samenvoeging houder van dat recht te blijven, ondanks de overdracht van die secties naar een andere gemeente. De verwijzende rechter is van oordeel dat het voormelde artikel 44, aldus geïnterpreteerd, een verschil in behandeling onder gemeenten zou invoeren doordat de wet van 14 februari 1961 inhoudt dat een gemeente die een gemeentesectie heeft opgeslorpt, samen met die sectie de onverdeelde rechten verkreeg waarover die laatste beschikte in het bos van Anlier ter uitvoering van de overeenkomst van 1952, terwijl de wetten van 1975 en 1976 tot gevolg hebben gehad dat een andere gemeente waaraan het grondgebied van een vroegere gemeentesectie werd toegevoegd, niet de onverdeelde rechten verkreeg waarover die sectie beschikte in het bos van Anlier ter uitvoering van de overeenkomst van 1952.

B.3.4. Het staat in de regel aan de verwijzende rechter de normen te interpreteren die op het aan hem voorgelegde geschil van toepassing zijn.

Het Hof zal artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 derhalve onderzoeken in de interpretatie die de verwijzende rechter eraan geeft.

B.4.1.1. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 14 februari 1961 blijkt dat de wetgever « tot doel [had] de gemeenten te reorganiseren op het territoriaal vlak, ten einde tot de uitschakeling te komen van de kleine niet-leefbare gemeenten, die een wonde uitmaken in onze huidige administratieve organisatie, en tot de verwezenlijking te komen van hergroeperingen die noodzakelijk worden gemaakt door omstandigheden van feitelijke en economische aard » (Parl. St., Kamer, 1959-1960, nr. 649/1, p. 42).

Om dat algemene doel te bereiken heeft de wetgever de gemeentesecties afgeschaft. Hij heeft geoordeeld dat de handhaving van die secties zich verzette tegen de geest van solidariteit die moet bestaan onder de inwoners van een gemeente en « onontwarbare en zelfs ongerijmde » toestanden in het leven zou roepen in geval van samenvoeging van gemeenten waar secties bestaan (ibid., p. 44). De wetgever heeft dus met die maatregel discriminaties onder de inwoners willen afschaffen (Parl. St., Kamer, 1959-1960, nr. 649/29, p. 54, en Parl. St., Senaat, 1960-1961, nr. 108, p. 18).

B.4.1.2. Uit de parlementaire voorbereiding van de interpretatieve wet van 24 maart 1972 blijkt dat de wetgever de draagwijdte en de gevolgen van de afschaffing van de gemeentesecties heeft willen preciseren.

Daartoe heeft hij een onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, het probleem van het eigendoms- en het genotsrecht en, anderzijds, het probleem van de gebruiksrechten. De wetgever heeft zijn bezorgdheid bevestigd om discriminaties onder de inwoners van een gemeente te vermijden. Hij heeft eraan herinnerd dat het gevolg van de afschaffing van de gemeentesecties is geweest het eigendomsrecht en het genotsrecht op de gemeentegoederen van de gemeentesecties over te dragen aan de gemeente. Hij heeft zich derhalve verzet tegen een heropleving van die secties in de vorm van coöperatieve vennootschappen (Parl. St., Kamer, 1968-1969, nr. 468/3, p. 10) en heeft willen redeneren in termen van publiek recht : « de wet kan de gemeentesectie dus opheffen en de bestemming van de goederen naar believen regelen » (ibid., p. 14).

B.4.2. De motieven die hebben geleid tot de aanneming van artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 worden in de parlementaire voorbereiding als volgt uiteengezet : « De Minister antwoordt dat het veel gemakkelijker zou geweest zijn artikel 152 van de gemeentewet toe te passen. In het belang van de gemeenten, en ten einde eindeloze discussies te vermijden lijkt een radikale oplossing zoals voorgesteld in artikel 43 [dat artikel 44 is geworden] verkieslijker, te meer daar het om een algemene operatie gaat.

Artikel 152 is in feite bedoeld om de overdrachten tussen twee gemeenten te regelen. [...] In wezen gaat het hier niet om een onteigening maar om een herverdeling uit kracht van de wet.

Aan de commissie wordt vervolgens kennis gegeven van een uitgebreid advies dat aan de Minister is verstrekt door bevoegde juristen die door hem worden geraadpleegd omtrent de grondwettelijkheid van artikel 43 : ' [...] Het bestaan van de gemeenten is grondwettelijk slechts op een algemene manier gewaarborgd; de wetgevende macht beschikt over het bestaan zowel als over het grondgebied van elke gemeente afzonderlijk (art. 3).

Wanneer de wetgevende macht gebruik maakt van haar grondwettelijk recht om een gemeente te verkavelen en om de door die verkaveling vereiste verdeling van de openbare en particuliere goederen te regelen, doet het begrip onteigening daarbij helemaal niets terzake.

Het betreft hier immers geenszins een ontzetting van eigendom ten algemenen nutte als bedoeld in artikel 11 van de Grondwet.

Het feit dat de wetgevende macht een gemeente volledig kan doen verdwijnen met al haar goederen, zonder er grondwettelijk toe gehouden te zijn enigerlei vergoeding toe te kennen, is wel het meest overtuigende bewijs van deze stelling.

De wetgevende macht handelt in elk van die gevallen overeenkomstig haar onaantastbare grondwettelijke bevoegdheid om de territoriale indeling van het land te bepalen. [...] Steeds vindt men dezelfde thesis, zij het dan enigszins verschillend gestaafd, terug in de volgende overwegingen, die aanvaard werden door drie commissarissen die in een soortgelijk geval benoemd waren op grond van artikel 151 van de gemeentewet; ' De gemeente waaraan een stuk grondgebied is ontnomen, mag niet dezelfde redenering houden als een particulier wiens huis, waar hij bezig is een fortuin te vergaren, door de overheid onteigend wordt.

Deze particulier heeft immers het recht zich erover te beklagen dat de overheidsdaad hem geheel wettelijke voordelen ontzegt, hem een geheel wettelijke economische activiteit ontneemt en zijn vooruitgang naar welvaart in de weg staat. Maar een gemeente ? Is die er om een fortuin op te bouwen, handel te drijven, miljoenen te verdienen ? Zeker niet.

Zij bestaat ten behoeve van de inwoners en met het oog op het algemeen welzijn waarover alleen de wetgevende macht oordeelt. [...] '. [...] Wij mogen daaruit besluiten dat de wetgever uitging van artikel 3 van de Grondwet en niet van artikel 11, toen hij de artikelen 151 en 152 van de gemeentewet uitvaardigde. Hij is volledig vrij om af te wijken van de bij die artikelen 151 en 152 bepaalde regelen.

Wanneer hij dit doet, dan dient hij slechts rekening te houden met het algemeen belang en met de billijkheid. Hij dient het juiste evenwicht tussen die beide beginselen te zoeken. [...] Die argumenten gelden eveneens voor de eigendom van de goederen van het privé-domein waarvan de aard niet grondig verschilt van die van de goederen van het openbaar domein ' omdat alle goederen van de overheidslichamen rechtstreeks of onrechtstreeks aangewend worden voor de openbare dienst of voor het algemeen belang ' (A. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, blz. 357).

In feite beschikt de wetgever dus op soevereine wijze over de aanwending van die goederen » (Parl. St., Kamer, 1975-1976, nr. 782/15, pp. 71 tot 74).

B.5. Om de inachtneming van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie te beoordelen, is het niet relevant twee wetgevende regelingen te vergelijken die op verschillende ogenblikken van toepassing waren. Het behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever een doelstelling na te streven die verschilt van degene die hij vroeger nastreefde en bepalingen aan te nemen die haar kunnen verwezenlijken. De enige omstandigheid dat de wetgever een maatregel heeft genomen die verschilt van die welke hij vroeger heeft genomen, houdt op zich geen discriminatie in.

Aldus vermocht de wetgever terecht ervan uit te gaan dat, met toepassing van artikel 7 van de Grondwet, in het kader van de algemene operatie inzake de samenvoeging van de gemeenten die hij wilde doorvoeren en gelet op de omvang van een dergelijke operatie, diende te worden afgeweken van de traditionele regels inzake opvolging van de gemeentegoederen en dat aan die samenvoegingsoperatie bijzondere gevolgen dienden te worden gekoppeld.

Het onderscheid dat de verwijzende rechter in zijn vraag opmerkt en dat voortvloeit uit de toepassing van artikel 44 van de wet van 29 juni 1976, alsook van het koninklijk besluit van 3 oktober 1975, zoals hij ze heeft geïnterpreteerd, is niet onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Het is inherent aan een nieuwe wetgeving dat een onderscheid wordt gemaakt tussen personen die zijn betrokken bij rechtstoestanden die onder het toepassingsgebied van de vroegere regeling vielen (wet van 1961) en personen die zijn betrokken bij rechtstoestanden die onder het toepassingsgebied van de latere regeling vallen (wet van 1976).

B.6. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 44 van de wet van 29 juni 1976 « tot wijziging van sommige bepalingen van de gemeentewet, het Veldwetboek, de wetgeving op de pensioenregeling van het gemeentepersoneel en het daarmee gelijkgestelde personeel en tot regeling van sommige gevolgen van de samenvoegingen, aanhechtingen en wijzigingen van grenzen van gemeenten verwezenlijkt door de wet van 30 december 1975 » alsook artikel 15 van het koninklijk besluit van 3 oktober 1975 « houdende regeling van zekere modaliteiten en gevolgen van de samenvoeging van gemeenten en grenswijzigingen verwezenlijkt door het koninklijk besluit van 17 september 1975 », bekrachtigd bij de wet van 30 december 1975, in die zin geïnterpreteerd dat zij tot gevolg hebben dat de overdracht van een gebiedsdeel, en met name een vroegere gemeentesectie, niet leidt tot de overdracht, ten behoeve van de gemeente waaraan het wordt overgedragen, van de vroeger door die gemeentesectie verworven eigendomsrechten en rechten van onverdeelde eigendom, schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 13 maart 2008.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.