GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 38/2008 van 4 maart 2008 Rolnummer 4194 In zake : de prejudiciële vraag over de artikelen 1 en 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, gesteld door de Arbeidsrechtbank te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 4 april 2007 in zake Marc Van Eeckhoudt tegen het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van Overijse en in aanwezigheid van Jeannine Wyns, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 13 april 2007, heeft de Arbeidsrechtbank te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden de artikelen 1 en 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn het niet-discriminatie- en gelijkheidsbeginsel, doordat het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van de gemeente waar een erkende instelling gevestigd is, in de zin van artikel 2, § 1, 1°, van de wet, niet gehouden is tot tussenkomst voor de behoeftige personen die in een dergelijke instelling verblijven, terwijl het openbaar centrum, op wiens grondgebied zich een niet erkende instelling bevindt, wel tot tussenkomst gehouden is, ook al neemt deze instelling personen op die behoren tot dezelfde categorie, of een vergelijkbare categorie, van personen als deze die opgenomen worden door de instellingen opgesomd in artikel 2, § 1, 1°, van de wet ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De verwijzende rechter stelt een prejudiciële vraag over de bestaanbaarheid met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie van de artikelen 1 en 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn.

B.2. Artikel 1 van de wet van 2 april 1965 bepaalt : « Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder : 1° ' steunverlenend openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn ' : het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van de gemeente op wier grondgebied zich een persoon bevindt die bijstand behoeft, wiens staat van behoeftigheid door dit openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn erkend werd en aan wie het centrum steun verleent waarvan de aard en, zo nodig, het bedrag door het centrum beoordeeld en bepaald worden; [...] ».

Artikel 2, § 1, 1°, van dezelfde wet bepaalt : « § 1. In afwijking van artikel 1, 1°, is het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van de gemeente waar de betrokkene op het ogenblik van zijn opneming in een nagenoemde instelling of bij een nagenoemd privaat persoon voor zijn hoofdverblijf in het bevolkings- of het vreemdelingenregister of in het wachtregister was ingeschreven, bevoegd om de noodzakelijke steun te verlenen, indien de bijstand vereist is : 1° bij de opneming of gedurende het verblijf van een persoon : hetzij in een psychiatrisch ziekenhuis; hetzij in een erkende instelling voor gehandicapten; hetzij, zo het gaat om een minderjarige, in een instelling voor kinderen of bij een privaat persoon die hem onder bezwarende titel huisvest; hetzij in een erkend rustoord voor bejaarden, hetzij in een serviceflatgebouw of woningcomplex met dienstverlening, voor zover deze voorzieningen als dusdanig door de bevoegde overheid erkend zijn; hetzij in een instelling van gelijk welke aard, waar die persoon verplicht verblijft in uitvoering van een rechterlijke of administratieve beslissing; hetzij in andere instellingen die de Koning bepaalt; hetzij in een instelling of een inrichting die door de bevoegde overheid erkend is om personen in noodsituaties op te vangen en hen tijdelijk te huisvesten en te begeleiden; hetzij in een erkend rust- en verzorgingstehuis ».

B.3. De verwijzende rechter vraagt het Hof of het discriminerend is dat het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn (hierna : OCMW) van de gemeente waar een in de zin van artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 bedoelde erkende instelling is gevestigd, niet is gehouden tot tegemoetkoming voor de hulpbehoevende personen die in een dergelijke instelling verblijven, terwijl het OCMW van de gemeente op wier grondgebied zich een niet erkende instelling bevindt, wel tot tegemoetkoming is gehouden, ook al neemt die instelling personen op die behoren tot dezelfde categorie, of een vergelijkbare categorie, van personen als die welke worden opgenomen door de instellingen opgesomd in artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965.

B.4.1. De Ministerraad voert als exceptie aan dat de prejudiciële vraag betrekking heeft op een virtuele discriminatie tussen openbare besturen, terwijl het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie enkel betrekking zou hebben op de verhouding tussen de overheid en de burgers. Het betrokken OCMW zou derhalve geen belang hebben bij het antwoord op de prejudiciële vraag.

B.4.2. Los van het uitgangspunt dat het in beginsel aan de rechter die een prejudiciële vraag stelt toekomt om te oordelen of het antwoord op die vraag nodig is voor de oplossing van het geschil dat hij moet beslechten, dient te dezen te worden opgemerkt dat ook OCMW's zich kunnen beroepen op de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.4.3. De exceptie wordt verworpen.

B.5. Het geschil voor de verwijzende rechter heeft betrekking op een persoon die na een verblijf in een psychiatrisch ziekenhuis is verhuisd naar een verblijfsgelegenheid die de rechter kwalificeert als een vorm van « begeleid wonen ». De verwijzende rechter overweegt dat de initiatiefnemer van die verblijfsgelegenheid « niet kan verweten worden geen erkenning te hebben aangevraagd die ze niet kon bekomen ».

De verwijzende rechter geeft niet expliciet aan welke categorie van instellingen bedoeld in artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 te dezen aan de orde is. Hij refereert in het verwijzingsvonnis wel aan het koninklijk besluit van 17 maart 1994, dat bepaalt dat « artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 [...] van toepassing [is] bij opneming of gedurende het verblijf van een persoon in een psychiatrisch verzorgingstehuis of initiatief van beschut wonen, voor zover deze voorzieningen door de bevoegde overheid erkend zijn », maar stelt een vraag over het gehele artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965, een wetsbepaling waarvoor het Hof bevoegd is.

B.6. Het antwoord op de prejudiciële vraag, die inzonderheid betrekking heeft op het onderscheid tussen erkende en niet erkende instellingen bedoeld in de zin van artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965, vergt een onderzoek van de gehele context en de ontstaansgeschiedenis van die wetsbepaling, die herhaaldelijk werd gewijzigd.

B.7.1. De wet van 2 april 1965 (Belgisch Staatsblad , 6 mei 1965) bepaalt welk OCMW instaat voor de maatschappelijke dienstverlening aan personen en welke instantie de kosten van die tegemoetkoming uiteindelijk ten laste neemt. Met die wet wilde de wetgever een einde maken aan het stelsel van de wet van 27 november 1891 op de openbare onderstand, dat als te ingewikkeld werd beschouwd. De door de wetgever van 1891 aangenomen bepalingen om de lasten zo billijk mogelijk te verdelen over de commissies van openbare onderstand hadden inderdaad vele betwistingen tussen de commissies veroorzaakt en belangrijke administratieve kosten meegebracht (Parl. St., Kamer, 1960-1961, nr. 703/1, p. 2, en Parl. St., Senaat, 1964-1965, nr. 193, p. 1).

B.7.2. Zoals voorheen, werd krachtens de wet van 2 april 1965 de steun in beginsel verleend door de zogenaamde « steunverlenende commissie » van de gemeente op wier grondgebied zich een persoon bevindt die bijstand behoeft.

Op die basisregel werd in het oorspronkelijke artikel 2 één enkele uitzondering gemaakt : wanneer de bijstand was vereist bij de opneming of gedurende het verblijf van een persoon in een gesloten psychiatrische inrichting, bleef de commissie van openbare onderstand van de gemeente waar de opgenomen persoon was ingeschreven in de bevolkingsregisters op het ogenblik van zijn opneming in die inrichting, te beschouwen als de steunverlenende commissie. Die uitzondering werd aangenomen op grond van een amendement op het wetsontwerp en was ingegeven door de zorg om te vermijden dat commissies van gemeenten met een inrichting voor geesteszieken zouden « moeten instaan voor het opmaken van dossiers en het inwinnen van tal van administratieve inlichtingen [...] » (Parl. St., Senaat, 1964-1965, nr. 193, p. 3).

B.8.1. Met artikel 2 van de wet van 2 april 1965, zoals integraal vervangen bij artikel 3 van de wet van 9 juli 1971 « houdende wijziging van de wet van 2 april 1965 tot wijziging van de wet van 27 november 1891 op de openbare onderstand » (Belgisch Staatsblad , 10 september 1971), werden bijkomende uitzonderingen ingevoerd ten aanzien van personen met verblijf in bepaalde instellingen of bij bepaalde personen, ditmaal niet uit administratieve overwegingen maar « met het oog op een meer billijke verdeling van de kosten » ten opzichte van steunverlenende commissies van openbare onderstand van gemeenten op wier grondgebied « zich inrichtingen bevinden zoals ziekenhuizen, materniteiten, rustoorden voor bejaarden, kindertehuizen, strafinrichtingen, enz. » (Parl. St., Senaat, 1969-1970, nr. 654, p. 2, en Parl. St., Kamer, 1970-1971, nr. 1015/2, p. 3).Het was evenwel niet de bedoeling om « terug te keren tot een verleden dat aan het onderstandsdomicilie de terugbetaling zou opleggen van de kosten voor de onderstand verleend aan de behoeftigen, die geplaatst zijn in de gesloten psychiatrische inrichtingen, in de medico-pedagogische instituten, in de rustoorden en in de kindertehuizen » (Parl. St., Senaat, 1969-1970, nr. 654, p. 2).

B.8.2. Artikel 2 van de wet van 2 april 1965, zoals vervangen bij de wet van 9 juli 1971, bepaalde : « § 1. In afwijking van artikel 1, 1°, is de commissie van openbare onderstand van de gemeente waar de betrokkene op het ogenblik van zijn opneming in een nagenoemde instelling of bij een nagenoemd privaat persoon voor zijn hoofdverblijf in het bevolkings- of het vreemdelingenregister was ingeschreven, bevoegd om de noodzakelijke steun te verlenen, indien de bijstand vereist is : 1° bij de opneming of gedurende het verblijf van een persoon : hetzij in een gesloten psychiatrische instelling; hetzij in een erkende instelling voor gehandicapten; hetzij, zo het gaat om een minderjarige, in een instelling voor kinderen of bij een privaat persoon die hem onder bezwarende titel huisvest; hetzij in een erkend rustoord voor bejaarden; hetzij in een instelling van gelijk welke aard, waar die persoon verplicht verblijft in uitvoering van een rechterlijke of administratieve beslissing; [...] ».

Artikel 6 van de wet van 2 april 1965, zoals vervangen bij de wet van 9 juli 1971, bepaalde : « Is zonder uitwerking voor het verwerven van een nieuwe onderstandsdomicilie het verblijf, al dan niet als behoeftige, hetzij in een verplegingsinstelling, hetzij in een instelling of bij een privaat persoon bedoeld bij artikel 2, § 1, van deze wet ».

B.9. Toen de minister van Volksgezondheid en van het Gezin, in antwoord op parlementaire vragen, in 1972 had verduidelijkt dat enkel erkende rustoorden onder de toepassing vielen van de voormelde artikelen 2 en 6 van de wet van 2 april 1965, zoals gewijzigd in 1971, werd een wetsvoorstel ingediend omdat die interpretatie volgens de auteur ervan « regelrecht in strijd was met de bedoeling van de wetgever », « bijkomende lasten met zich [zou] [mee]brengen voor de commissies van openbare onderstand op wier grondgebied een niet-erkend rustoord voor bejaarden gevestigd is » en omdat het « veel billijker [zou] geweest zijn te bepalen dat de inrichtingen die over een voorlopige machtiging beschikken eveneens onder de toepassing vallen van de artikelen 2 en 6 [...] » (Parl. St., Kamer, 1972-1973, nr. 522/1, p. 2).

Op basis van dat wetsvoorstel werd bij wet van 7 juni 1974 (Belgisch Staatsblad , 17 augustus 1974) in de wet 9 juli 1971 een artikel 20bis ingevoegd, dat bepaalt : « In afwijking van de bepalingen van deze wet en tot een door de Koning vastgestelde datum vallen de niet erkende instellingen voor gehandicapten en de niet erkende rustoorden voor bejaarden onder de toepassing van de artikelen 2 en 6 van de wet van 2 april 1965 ».

Voormeld artikel 20bis, dat nog steeds van kracht is, heeft nooit het voorwerp uitgemaakt van een koninklijk besluit waarbij de in dat artikel bedoelde datum is bepaald.

B.10. Artikel 16 van het koninklijk besluit nr. 244 van 31 december 1983 vult artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 aan met een lid op grond waarvan de Koning nog andere instellingen kan toevoegen aan de in dat artikel vermelde opsomming. Volgens het verslag aan de Koning dat aan het koninklijk besluit nr. 244 voorafgaat, gold de verantwoording die destijds voor de uitzondering vermeld in artikel 2, § 1, 1°, werd aangevoerd, evenzeer voor de OCMW's « op wier grondgebied o.a. onthaaltehuizen en rust- en verzorgingstehuizen gevestigd zijn » (Belgisch Staatsblad , 25 januari 1984, p. 1030).

Het koninklijk besluit van 10 augustus 1984 voegt de erkende instellingen voor opvang van personen in noodsituaties en de erkende rust- en verzorgingstehuizen toe aan de opsomming van artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 en dit, volgens de overwegingen in de aanhef van dat koninklijk besluit, « om reden van billijkheid » (Belgisch Staatsblad , 14 september 1984, p. 12720). Het koninklijk besluit van 17 maart 1994 bepaalt dat artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 van toepassing is « bij opneming of gedurende het verblijf van een persoon in een psychiatrisch verzorgingstehuis of initiatief van beschut wonen, voor zover deze voorzieningen door de bevoegde overheid erkend zijn » (Belgisch Staatsblad , 22 april 1994, p. 10814). B.11. Ten slotte vervangt de wet van 20 mei 1997 de woorden « gesloten psychiatrische instelling » in het eerste lid van artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 door de woorden « psychiatrisch ziekenhuis » en voegt die wet aan het vierde lid toe : « hetzij in een serviceflatgebouw of woningcomplex met dienstverlening, voor zover deze voorzieningen als dusdanig door de bevoegde overheid erkend zijn » (Belgisch Staatsblad , 21 juni 1997).

B.12. Het Hof dient na te gaan of het verantwoord is om, op grond van de erkenning van de betrokken instelling in de zin van artikel 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965, een onderscheid te maken bij het bepalen van het OCMW dat bevoegd is voor de maatschappelijke dienstverlening van personen die verblijven in dergelijke instellingen.

B.13. Zoals uiteengezet in B.7, heeft de wetgever in 1965 het uitgangspunt van de wet van 27 november 1891 bevestigd dat de maatschappelijke dienstverlening wordt verleend door het OCMW van de gemeente op wier grondgebied zich de persoon bevindt die bijstand behoeft. Aldus is de feitelijke aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied van een gemeente in beginsel determinerend voor de territoriale bevoegdheid van het OCMW van die gemeente.

In een aantal gevallen is de wetgever gaandeweg van die basisregel afgeweken. In artikel 2, § 1, 1°, heeft hij voorgeschreven dat de maatschappelijke bijstand voor een persoon opgenomen of verblijvend in sommige instellingen of bij bepaalde personen ten laste komt van het OCMW van de gemeente waar de betrokkene op het ogenblik van zijn opneming voor zijn hoofdverblijf was ingeschreven in het bevolkings- of het vreemdelingenregister of in het wachtregister. Behalve voor het eerste lid met betrekking tot de psychiatrische ziekenhuizen, dat, zoals in B.7.2 is aangegeven, om administratieve redenen werd ingevoerd, zijn, zoals ook al is vermeld in B.8.1, de uitzonderingen opgesomd in de daaropvolgende leden van artikel 2, § 1, 1°, ingegeven door billijkheidsoverwegingen, om de OCMW's van gemeenten met belangrijke instellingen voor opvang niet al te zeer te bezwaren met de maatschappelijke dienstverlening voor de personen die daarop tijdens hun opname of verblijf in die instellingen aanspraak zouden maken.

B.14. Er kan in redelijkheid worden aangenomen dat het verantwoord is een onderscheid te maken op basis van de aard van de betrokken instelling en in voorkomend geval de erkenning ervan. De bedoelde instellingen zijn door de overheid zelf ingericht of worden als zodanig erkend, in welk geval de erkenning een objectief criterium van onderscheid vormt dat relevant is in zoverre de erkenning doorgaans een zeker niveau van kwaliteit waarborgt. Bij ontstentenis van een objectief criterium, zoals te dezen de erkenning, zou op ongecontroleerde wijze afbreuk kunnen worden gedaan aan de basisregel inzake de verdeling van de lasten van de maatschappelijke dienstverlening onder de OCMW's.

Weliswaar heeft de wetgever met de in B.9 vermelde wet van 7 juni 1974 de Koning gemachtigd tot het vaststellen van een datum tot op welke ook de niet erkende instellingen voor gehandicapten en de niet erkende rustoorden voor bejaarden onder de toepassing vallen van de artikelen 2 en 6 van de wet van 2 april 1965. Het kan de wetgever evenwel niet worden verweten dat die als overgangsmaatregel bedoelde bepaling inmiddels niet heeft geleid tot een koninklijk besluit dat een einde kon maken aan die overgangsmaatregel.

Ten slotte is het niet onevenredig om met het oog op een billijker verdeling van de kosten van de maatschappelijke dienstverlening onder de OCMW's, en zonder de basisregel zelf in het gedrang te brengen, te voorzien in een aantal uitzonderingen voor OCMW's van gemeenten waar erkende instellingen zijn gevestigd waarin een groot aantal personen die aanspraak zouden kunnen maken op maatschappelijke dienstverlening, kunnen verblijven.

Met de verwijzende rechter moet weliswaar worden opgemerkt dat tevens een uitzondering is gemaakt ten aanzien van minderjarigen (artikel 2, § 1, 1°, derde lid) en dit zonder dat de instelling of de private persoon die voor de huisvesting instaat, daartoe erkend moet zijn.

Toch kan worden aangenomen dat de specifieke noden aan opvangmogelijkheden voor minderjarigen en de gehele context waarbinnen de opvang van minderjarigen is geregeld, op dit punt in redelijkheid een uitzondering kunnen verantwoorden.

B.15. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen 1 en 2, § 1, 1°, van de wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 4 maart 2008.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.