COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 38/2008 du 4 mars 2008 Numéro du rôle : 4194 En cause : la question préjudicielle concernant les articles 1er et 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'aide sociale, posée par le Tribunal du travail de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 4 avril 2007 en cause de Marc Van Eeckhoudt contre le centre public d'action sociale d'Overijse et en présence de Jeannine Wyns, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 13 avril 2007, le Tribunal du travail de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « Les articles 1er et 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'aide sociale violent-ils le principe d'égalité et de non-discrimination en ce que le centre public d'action sociale de la commune dans laquelle est établi un établissement agréé au sens de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi n'est pas tenu d'intervenir pour les personnes ayant besoin d'assistance qui séjournent dans un tel établissement, alors que le centre public sur le territoire duquel se trouve un établissement non agréé est, quant à lui, tenu d'intervenir, même si cet établissement accueille des personnes appartenant à la même catégorie, ou à une catégorie comparable, que les personnes qui sont accueillies par les établissements énumérés à l'article 2, § 1er, 1°, de la loi ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Le juge a quo pose une question préjudicielle au sujet de la compatibilité avec le principe d'égalité et de non-discrimination des articles 1er et 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'action sociale.

B.2. L'article 1er de la loi du 2 avril 1965 dispose : « Pour l'application de la présente loi, il faut entendre par : 1° ' centre public d'aide sociale secourant ' : le centre public d'aide sociale de la commune sur le territoire de laquelle se trouve une personne qui a besoin d'assistance, dont ce centre public d'aide sociale a reconnu l'état d'indigence et à qui il fournit des secours dont il apprécie la nature et, s'il y a lieu, le montant; [...] ».

L'article 2, § 1er, 1°, de la même loi dispose : « § 1er. Par dérogation à l'article 1er, 1°, le centre public d'aide sociale de la commune dans le registre de population ou des étrangers ou le registre d'attente de laquelle l'intéressé était inscrit à titre de résidence principale au moment de son admission dans un établissement ou chez une personne privée mentionnés ci-après, est compétent pour accorder les secours nécessaires, si l'assistance est requise : 1° lors de l'admission ou pendant le séjour d'une personne : soit dans un hôpital psychiatrique; soit dans un établissement agréé pour handicapés; soit, s'il s'agit d'un mineur d'âge, dans un établissement pour enfants ou chez une personne privée qui l'héberge à titre onéreux; soit dans une maison de repos agréée pour personnes âgées soit dans une résidence-service ou un complexe résidentiel proposant des services, pour autant que ces établissements aient été agréés en tant que tels par l'autorité compétente; soit dans un établissement, de quelque nature que ce soit, où cette personne réside obligatoirement en exécution d'une décision judiciaire ou administrative; soit dans d'autres établissements déterminés par le Roi; soit dans un établissement ou une institution agréé par l'autorité compétente, pour accueillir des personnes en détresse et leur assurer temporairement le logement et la guidance; soit dans une maison de repos et de soins agréée ».

B.3. Le juge a quo demande à la Cour s'il est discriminatoire que le centre public d'action sociale (ci-après : CPAS) de la commune dans laquelle est établi un établissement agréé au sens de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 ne soit pas tenu d'intervenir pour les personnes ayant besoin d'assistance qui séjournent dans un tel établissement, alors que le CPAS de la commune sur le territoire de laquelle se trouve un établissement non agréé est, quant à lui, tenu d'intervenir, même si cet établissement accueille des personnes appartenant à la même catégorie, ou à une catégorie comparable, que les personnes qui sont accueillies par les établissements énumérés à l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965.

B.4.1. Le Conseil des ministres fait valoir, à titre d'exception, que la question préjudicielle porte sur une discrimination virtuelle entre des administrations publiques, alors que le principe d'égalité et de non-discrimination concernerait uniquement le rapport entre l'autorité et les citoyens. Le CPAS en question n'aurait dès lors pas intérêt à la réponse à la question préjudicielle.

B.4.2. Indépendamment du fait qu'il appartient en principe au juge qui pose une question préjudicielle de décider si la réponse à cette question est nécessaire à la solution du litige qu'il doit trancher, il convient d'observer en l'espèce que les CPAS peuvent, eux aussi, se prévaloir des articles 10 et 11 de la Constitution.

B.4.3. L'exception est rejetée.

B.5. Le litige devant le juge a quo concerne une personne qui, après avoir séjourné dans un hôpital psychiatrique, a déménagé dans une institution d'accueil que le juge qualifie d'institution de « logement assisté ». Le juge a quo considère que le créateur de cette institution d'accueil « ne peut se voir reprocher de ne pas avoir demandé l'agrément qu'il ne pouvait obtenir ». Le juge a quo n'indique pas explicitement quelle catégorie d'établissements visés à l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 est en cause en l'espèce. Dans le jugement de renvoi, il fait toutefois référence à l'arrêté royal du 17 mars 1994, qui dispose que « l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 [...] est applicable lors de l'admission ou pendant le séjour d'une personne dans une maison de soins psychiatriques ou dans une initiative d'habitation protégée, pour autant que ces infrastructures soient agréées par l'autorité compétente », mais pose une question sur l'ensemble de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965, disposition législative qui relève de la compétence de la Cour.

B.6. La réponse à la question préjudicielle, qui porte en particulier sur la distinction entre établissements agréés et non agréés au sens de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965, requiert un examen de l'ensemble du contexte et de l'historique de cette disposition législative, modifiée à plusieurs reprises.

B.7.1. La loi du 2 avril 1965 (Moniteur belge , 6 mai 1965) détermine quel CPAS est chargé d'octroyer l'aide sociale aux personnes et quelle autorité prend finalement en charge les frais de ces interventions.

Par cette loi, le législateur a voulu mettre fin au régime de la loi du 27 novembre 1891 sur l'assistance publique, qui était considéré comme trop complexe. Les dispositions adoptées par le législateur de 1891, visant à répartir les charges le plus justement possible entre les commissions d'assistance publique, avaient en effet suscité un grand nombre de litiges entre les commissions et entraîné d'importants frais d'administration (Doc. parl., Chambre, 1960-1961, n° 703/1, p. 2, et Doc. parl., Sénat, 1964-1965, n° 193, p. 1).

B.7.2. En vertu de la loi du 2 avril 1965, le secours était en principe accordé, comme précédemment, par la commission dite « secourante » de la commune sur le territoire de laquelle se trouve une personne ayant besoin d'assistance.

Une seule exception à cette règle de base était faite dans l'article 2 originaire : lorsque l'assistance était requise lors de l'admission ou pendant le séjour d'une personne dans un établissement psychiatrique fermé, la commission d'assistance publique de la commune dans laquelle la personne accueillie était inscrite dans les registres de population au moment de l'accueil dans cet établissement continuait à devoir être considérée comme la commission secourante. Cette exception a été décidée sur la base d'un amendement au projet de loi et était dictée par le souci d'éviter que les commissions des communes ayant un établissement accueillant des malades mentaux « soient amenées à établir les dossiers et à recueillir un grand nombre de renseignements administratifs [...] » (Doc. parl., Sénat, 1964-1965, n° 193, p. 3).

B.8.1. Par l'article 2 de la loi du 2 avril 1965, remplacé intégralement par l'article 3 de la loi du 9 juillet 1971 « portant modification de la loi du 2 avril 1965 modifiant la loi du 27 novembre 1891 sur l'assistance publique » (Moniteur belge , 10 septembre 1971), des exceptions supplémentaires ont été instaurées à l'égard des personnes séjournant dans certains établissements ou chez certaines personnes, cette fois non pas sur la base de considérations administratives mais « en vue de rendre plus équitable la répartition des frais » à l'égard des commissions secourantes d'assistance publique des communes sur le territoire desquelles « sont établis des hôpitaux, maternités, maisons de repos pour personnes âgées, homes pour enfants, établissements pénitentiaires, etc. » (Doc. parl., Sénat, 1969-1970, n° 654, p. 2, et Doc. parl., Chambre, 1970-1971, n° 1015/2, p. 3). L'objectif n'était toutefois pas de procéder à « un retour au passé qui imposerait au domicile de secours le remboursement des frais de l'assistance accordée aux indigents placés dans les établissements psychiatriques fermés, les instituts médico-pédagogiques, les maisons de repos et les homes pour enfants » (Doc. parl., Sénat, 1969-1970, n° 654, p. 2).

B.8.2. L'article 2 de la loi du 2 avril 1965, remplacé par la loi du 9 juillet 1971, énonçait : « § 1er. Par dérogation à l'article 1er, 1°, la commission d'assistance publique de la commune dans le registre de population ou des étrangers de laquelle l'intéressé était inscrit à titre de résidence principale au moment de son admission dans un établissement ou chez une personne privée mentionnés ci-après, est compétente pour accorder les secours nécessaires, si l'assistance est requise : 1° lors de l'admission ou pendant le séjour d'une personne : soit dans un établissement psychiatrique fermé; soit dans un établissement agréé pour handicapés; soit, s'il s'agit d'un mineur d'âge, dans un établissement pour enfants ou chez une personne privée qui l'héberge à titre onéreux; soit dans une maison de repos agréée pour personnes âgées; soit dans un établissement, de quelque nature que ce soit, où cette personne réside obligatoirement en exécution d'une décision judiciaire ou administrative; [...] ».

L'article 6 de la loi du 2 avril 1965, remplacé par la loi du 9 juillet 1971, disposait : « Est inopérant pour l'acquisition d'un nouveau domicile de secours le séjour, en qualité d'indigent ou non, soit dans un établissement de soins, soit dans un établissement ou chez une personne privée visés à l'article 2, § 1er, de la présente loi ».

B.9. Lorsque, en réponse à des questions parlementaires, le ministre de la Santé publique et de la Famille eut précisé en 1972 que seules les maisons de repos agréées relevaient de l'application des articles 2 et 6 précités de la loi du 2 avril 1965, modifiés en 1971, une proposition de loi fut introduite parce que, selon son auteur, cette interprétation était « diamétralement opposée à l'intention du législateur », qu'elle « entraînera [it] des charges supplémentaires pour les commissions d'assistance publique sur le territoire desquelles se trouve une maison de repos non agréée pour personnes âgées » et parce qu'« il aurait été bien plus équitable de prévoir que les établissements disposant d'une autorisation provisoire tombent également sous l'application des articles 2 et 6 [...] » (Doc. parl., Chambre, 1972-1973, n° 522/1, p. 2).

C'est sur la base de cette proposition de loi que la loi du 7 juin 1974 (Moniteur belge , 17 août 1974) a inséré dans la loi du 9 juillet 1971 un article 20bis, qui dispose : « Par dérogation aux dispositions de la présente loi et jusqu'à une date fixée par le Roi, les établissements non agréés pour handicapés et les maisons de repos non agréées pour personnes âgées tombent sous l'application des articles 2 et 6 de la loi du 2 avril 1965 ».

L'article 20bis précité, toujours en vigueur, n'a jamais fait l'objet d'un arrêté royal fixant la date visée dans cet article.

B.10. L'article 16 de l'arrêté royal n° 244 du 31 décembre 1983 complète l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 par un alinéa sur la base duquel le Roi peut encore ajouter d'autres établissements à l'énumération mentionnée dans cet article. Selon le rapport au Roi précédant l'arrêté royal n° 244, la justification qui avait été invoquée à l'époque pour l'exception de l'article 2, § 1er, 1°, s'appliquait tout autant aux CPAS « sur le territoire desquels se situent notamment des maisons d'accueil et des maisons de soins et de repos » (Moniteur belge , 25 janvier 1984, p. 1030).

L'arrêté royal du 10 août 1984 ajoute les établissements agréés pour accueillir des personnes en détresse ainsi que les maisons de repos et de soins agréées à l'énumération de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 et ce, selon les considérations du préambule de cet arrêté, « pour des motifs d'équité » (Moniteur belge , 14 septembre 1984, p. 12720). L'arrêté royal du 17 mars 1994 précise que l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 est applicable « lors de l'admission ou pendant le séjour d'une personne dans une maison de soins psychiatriques ou dans une initiative d'habitation protégée, pour autant que ces infrastructures soient agréées par l'autorité compétente » (Moniteur belge , 22 avril 1994, p. 10814).

B.11. Enfin, la loi du 20 mai 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/05/1997 pub. 21/06/1997 numac 1997000042 source ministere des affaires sociales, de la sante publique et de l'environnement Loi modifiant la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'aide sociale fermer remplace les mots « établissement psychiatrique fermé » de l'alinéa 1er de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 par les mots « hôpital psychiatrique » et ajoute à l'alinéa 4 : « soit dans une résidence-service ou un complexe résidentiel proposant des services, pour autant que ces établissements aient été agréés en tant que tels par l'autorité compétente » (Moniteur belge , 21 juin 1997).

B.12. La Cour doit vérifier si, sur la base de l'agrément de l'établissement concerné au sens de l'article 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965, il se justifie d'opérer une distinction pour la détermination du CPAS compétent pour l'aide sociale des personnes séjournant dans de tels établissements.

B.13. Comme il a été exposé en B.7, le législateur de 1965 a confirmé l'hypothèse de départ de la loi du 27 novembre 1891 selon laquelle l'aide sociale est assurée par le CPAS de la commune sur le territoire de laquelle se trouve la personne ayant besoin d'assistance. La présence matérielle de l'intéressé sur le territoire d'une commune est donc en principe déterminante pour la compétence territoriale du CPAS de cette commune.

Dans un certain nombre de cas, le législateur s'est progressivement écarté de cette règle de base. Il a prévu à l'article 2, § 1er, 1°, que l'aide sociale pour une personne admise ou séjournant dans certains établissements ou chez certaines personnes est à charge du CPAS de la commune dans laquelle l'intéressé, au moment de son admission, était inscrit à titre de résidence principale dans le registre de population ou des étrangers ou dans le registre d'attente.

Sauf pour l'alinéa 1er, en ce qui concerne les hôpitaux psychiatriques, qui, comme il est indiqué en B.7.2, a été inséré pour des raisons administratives, les exceptions, comme le mentionne également le B.8.1, énumérées aux alinéas suivants de l'article 2, § 1er, 1°, sont dictées par des considérations d'équité, afin de ne pas faire porter exagérément sur les CPAS des communes ayant d'importants établissements d'accueil l'aide sociale pour les personnes qui y prétendraient lors de leur admission ou pendant leur séjour dans ces établissements.

B.14. Il peut raisonnablement être admis qu'il se justifie de faire une distinction sur la base de la nature de l'établissement concerné et, le cas échéant, de son agrément. Lesdits établissements ont été organisés par l'autorité elle-même ou agréés en tant que tels, auquel cas l'agrément constitue un critère objectif de distinction qui est pertinent en ce que l'agrément garantit généralement un certain niveau de qualité. En l'absence d'un critère objectif, comme en l'espèce l'agrément, il pourrait être porté atteinte de manière incontrôlée à la règle de base régissant la répartition des charges de l'aide sociale entre les CPAS Sans doute le législateur a-t-il habilité le Roi, par la loi du 7 juin 1974 mentionnée en B.9, à fixer une date jusqu'à laquelle les établissements pour handicapés non agréés et les maisons de repos pour personnes âgées non agréées tombent eux aussi sous l'application des articles 2 et 6 de la loi du 2 avril 1965. Il ne peut toutefois être reproché au législateur que cette disposition, conçue en tant que mesure transitoire, n'ait pas conduit, dans l'intervalle, à un arrêté royal qui aurait pu mettre fin à cette mesure transitoire.

Enfin, il n'est pas disproportionné, en vue d'assurer une répartition plus équitable des frais de l'aide sociale entre les CPAS et sans compromettre la règle de base elle-même, de prévoir un certain nombre d'exceptions pour les CPAS des communes dans lesquelles sont situés des établissements agréés où peuvent séjourner un grand nombre de personnes qui pourraient prétendre à une aide sociale.

Il faut certes observer avec le juge a quo qu'une exception est également faite à l'égard des mineurs (article 2, § 1er, 1°, alinéa 3) et ce sans que l'établissement ou la personne privée chargés du logement doivent être agréés à cette fin. Il peut néanmoins être admis que les besoins spécifiques en possibilités d'admission de mineurs et l'ensemble du contexte dans lequel le placement des mineurs est réglé puissent justifier raisonnablement une exception sur ce point.

B.15. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 1er et 2, § 1er, 1°, de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les centres publics d'aide sociale ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 4 mars 2008.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.