ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 96/2006 van 14 juni 2006 Rolnummer 3761 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 6 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, zoals vervangen bij artikel 331 van de programmawet van 22 december 2003, gesteld door de beslagrechter in de Rechtbank van eerste aanleg te Brugge.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen en J.-P. Moerman, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij beschikking van 1 juli 2005 in zake M. Dupon tegen de FOD Financiën, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 8 augustus 2005, heeft de beslagrechter in de Rechtbank van eerste aanleg te Brugge de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 6 van de wet van 21 februari 2003 [tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën], zoals het werd gewijzigd door artikel 331 van de programmawet van 22 december 2003, artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat het bepaalt dat de Dienst voor alimentatievorderingen haar tegemoetkoming moet verlenen aan de categorie van onderhoudsgerechtigden van wie de onderhoudsplichtigen hun woonplaats hebben in België of er inkomen verwerven, terwijl het bepaalt dat deze dienst haar tegemoetkoming niet moet toekennen aan de categorie van onderhoudsgerechtigden van wie de onderhoudsplichtigen niet in België wonen of er geen inkomen verwerven ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. De prejudiciële vraag betreft artikel 6 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën (hierna : de wet van 21 februari 2003), zoals vervangen bij artikel 331 van de programmawet van 22 december 2003, dat luidt : « De onderhoudsgerechtigde kan de tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen aanvragen indien de onderhoudsplichtige zich gedurende twee, al dan niet opeenvolgende termijnen in de loop van de twaalf maanden die aan de aanvraag voorafgaan, geheel of ten dele onttrokken heeft aan de verplichting tot betaling van het onderhoudsgeld.

De Dienst voor alimentatievorderingen verleent haar tegemoetkoming indien de onderhoudsgerechtigde zijn woonplaats in België heeft en indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft ».

B.2. De verwijzende rechter wenst te vernemen of die bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat ze erin voorziet dat de Dienst voor alimentatievorderingen zijn tegemoetkoming moet verlenen aan de categorie van onderhoudsgerechtigden van wie de onderhoudsplichtigen hun woonplaats hebben in België of er een inkomen verwerven, terwijl die tegemoetkoming niet moet worden verleend aan de categorie van onderhoudsgerechtigden van wie de onderhoudsplichtigen niet in België wonen of er geen inkomen hebben. Deze laatste categorie zou aldus buiten het toepassingsgebied van de wet van 21 februari 2003 vallen.

Hieruit blijkt dat de prejudiciële vraag betrekking heeft op het tweede lid van artikel 6 van de wet van 21 februari 2003 zodat het Hof zijn onderzoek hiertoe beperkt.

Ten aanzien van de wet van 21 februari 2003 B.3.1. Met de wet van 21 februari 2003 wilde de wetgever een adequate oplossing bieden voor een maatschappelijk probleem dat reeds jarenlang aansleepte, namelijk de problematiek van de niet-betaling van onderhoudsgelden (Parl. St., Kamer, 2001-2002, DOC 50-1627/001, pp. 4-11) : « Naast het formele aspect van het recht op een alimentatievergoeding en van de verplichting tot bijstand tussen ouders en kinderen en tussen gewezen echtgenoten, naast het economisch aspect van het bedrag van de alimentatie om een decent levenspeil te garanderen, is de inachtneming van de verplichting tot levensonderhoud ook een belangrijk gegeven in de handhaving van de relaties tussen de ouders (voortzetting van de betrekkingen na de echtscheiding). Wij herinneren er met aandrang aan dat het ook gaat om de inachtneming van een vonnis en van de rechtstaat » (ibid., p. 5).

Aldus werd een Dienst voor alimentatievorderingen opgericht, die zou instaan zowel voor de uitkering van voorschotten op onderhoudsgelden verschuldigd voor de kinderen en tussen echtgenoten of samenwonenden als voor de inning en de invorderingen van lopende onderhoudsgelden en eventuele achterstallen (artikel 3, § 1, van de wet van 21 februari 2003). Het recht op voorschotten werd daarbij niet afhankelijk gesteld van een bepaalde inkomensgrens. De bedoeling van de wetgever was dat alle onderhoudsgerechtigde kinderen en echtgenoten of partners een beroep zouden kunnen doen op de tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen.

B.3.2. De inwerkingtreding van de wet van 21 februari 2003, aanvankelijk vastgesteld op 1 september 2003, werd bij artikel 19 van de programmawet van 5 augustus 2003 uitgesteld tot 1 september 2004 en dit voornamelijk om budgettaire redenen (Parl. St., Kamer, 2003, DOC 51-0102/12, pp. 33-41).

B.3.3. Bij de artikelen 328 tot 342 van de programmawet van 22 december 2003 werd de wet van 21 februari 2003 gewijzigd, waarbij : « de regering wenst tegemoet te komen aan sommige wensen die tijdens deze debatten werden geformuleerd en [...] akkoord [gaat] om de Dienst voor alimentatievorderingen op een vroeger tijdstip in werking te stellen. Zij laat zich daarbij leiden door twee principes, namelijk enerzijds budgettaire overwegingen en anderzijds het principe dat de onderhoudsgerechtigde recht heeft op de tenuitvoerlegging van het vonnis of de akte waarin het onderhoudsgeld werd vastgesteld.

Om de twee genoemde principes met elkaar te verzoenen, wenst de regering : 1° een fasering van de inwerkingtreding, waarbij met de invordering van het onderhoudsgeld kan worden gestart vanaf 1 juni 2004;2° dat, indien in een latere fase wordt overgegaan tot uitbetaling van voorschotten door de Dienst voor Alimentatievorderingen, dit voorlopig zal worden beperkt tot voorschotten aan kinderen;3° dat de voorschotten enkel zullen worden toegekend indien de ouder-niet-onderhoudsplichtige bij wie het kind woont of het kind zelf indien het niet samenleeft met de zojuist genoemde ouder, over bestaansmiddelen beschikt die niet hoger zijn dan 1 111 euro (44 818 BEF).Dit bedrag wordt verhoogd met 53 euro (2 138 BEF) per kind ten laste. 4° dat als voorwaarde wordt gesteld dat zowel de onderhoudsgerechtigde als de onderhoudsplichtige hun domicilie in België moeten hebben of dat de onderhoudsplichtige er een inkomen moet verwerven » (Parl.St., Kamer, 2003-2004, DOC 51-0473/001, pp. 165-166).

Wat de inwerkingtreding van de wet van 21 februari 2003 betreft wordt een fasering aangebracht binnen de taken van de Dienst voor alimentatievorderingen. Terwijl de opdracht tot inning of invordering van het onderhoudsgeld ten laste van de onderhoudsplichtige in werking treedt op 1 juni 2004, wordt de opdracht om voorschotten uit te betalen op onderhoudsgelden voor onbepaalde tijd uitgesteld.

Daarenboven wordt in artikel 3, § 2, eerste lid, aangegeven dat, wanneer deze laatste opdracht toch in werking zal treden, de uitbetaling van die voorschotten in een eerste fase beperkt zal worden tot de onderhoudsgelden verschuldigd voor de kinderen, terwijl pas in een latere fase de voorschottenregeling door de Koning, bij een in Ministerraad overlegd besluit, kan worden uitgebreid tot de onderhoudsgelden tussen echtgenoten of samenwonenden (artikel 3, § 2, laatste lid).

Tevens wordt een inkomensgrens ingevoerd boven welke geen aanspraak op voorschotten zal kunnen worden gemaakt (artikel 4 van de wet van 21 februari 2003, zoals vervangen bij artikel 329 van de programmawet van 22 december 2003).

B.3.4. Bij de programmawet van 11 juli 2005 (artikelen 45 tot 47) wordt een begrotingsfonds betreffende de betaling van voorschotten op onderhoudsgeld opgericht, met als doel de Dienst voor alimentatievorderingen ertoe in staat te stellen vanaf 1 oktober 2005 te starten met de uitbetaling van voorschotten op onderhoudsgeld verschuldigd voor de kinderen (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1820/012, p. 7).

B.3.5. Bij koninklijk besluit van 10 augustus 2005 tot bepaling van de datum van inwerkingtreding van de artikelen 3, § 2, 4 en 30 van de wet van 21 februari 2003 (Belgisch Staatsblad , 30 augustus 2005) wordt de inwerkingtreding van voormelde artikelen bepaald op 1 oktober 2005.

Vanaf die datum betaalt de Dienst voor alimentatievorderingen voorschotten op één of verscheidene en welbepaalde termijnen van de onderhoudsgelden die verschuldigd zijn voor de kinderen en die werden vastgesteld hetzij bij een uitvoerbare gerechtelijke beslissing, hetzij in een overeenkomst als bedoeld in artikel 1288, 3°, van het Gerechtelijk Wetboek, hetzij bij een uitvoerbare schikking bedoeld in de artikelen 731 tot 734 van het Gerechtelijk Wetboek, tenminste indien aan de voorwaarde inzake bestaansmiddelen bepaald in artikel 4, § 1, van de wet van 21 februari 2003 is voldaan.

B.4. Rekening houdend met de feiten in het bodemgeschil, dient uit het voorgaande te worden afgeleid dat de vraag van de verwijzende rechter enkel betrekking kan hebben op artikel 6, tweede lid, vóór de wijziging ervan bij de programmawet van 11 juli 2005 en vóór de inwerkingtreding van het in B.3.5 genoemde koninklijk besluit, en dus op de situatie waarbij de onderhoudsgerechtigde zich enkel tot de Dienst voor alimentatievorderingen kan richten voor wat betreft de inning en de invordering van de onderhoudsgelden verschuldigd voor de kinderen en tussen echtgenoten of samenwonenden en de uitbetaling van die gelden, wanneer ze ingevorderd zijn. Voor de uitbetaling van voorschotten op onderhoudsgelden verschuldigd voor de kinderen zijn op dat ogenblik, en meer bepaald van 1 juni 2004 tot 1 oktober 2005, de artikelen 68bis tot 68quater van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, zoals gewijzigd bij de programmawet van 22 december 2003, van toepassing.

Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling B.5.1. Artikel 6, tweede lid, van de wet van 21 februari 2003, werd diverse malen gewijzigd.

Oorspronkelijk luidde het artikel : « De toepassing van deze wet is beperkt tot onderhoudsgerechtigden die hun woonplaats of verblijfplaats in België hebben ».

Uit de parlementaire voorbereiding van die bepaling, waarnaar de verwijzende rechter eveneens verwijst, blijkt dat de wetgever aan het vraagstuk van de al dan niet dubbele domicilievoorwaarde, een grondige bespreking heeft gewijd. De doelstelling om steun te verlenen aan alle onderhoudsgerechtigden, heeft hem aanvankelijk ertoe doen beslissen enkel aan de onderhoudsgerechtigde en niet aan de onderhoudsplichtige een woonplaatsvereiste op te leggen. « De Minister geeft toe dat er inzake invordering meer moeilijkheden rijzen in verband met de woonplaats van de onderhoudsplichtige.

Voor het overige ligt het voor de hand dat het Fonds op zijn minst verplicht is steun te verlenen aan alle in België gedomicilieerde onderhoudsgerechtigden. Het ware immers onaanvaardbaar op Belgisch grondgebied tot een ongelijke behandeling te komen, onder het voorwendsel dat de onderhoudsplichtige zou beslist hebben niet alleen de verschuldigde onderhoudsgelden niet te betalen maar ook naar het buitenland te vertrekken.

Het is er dus om te doen een juist evenwicht te vinden tussen eensdeels het begrip terugvordering (dat ons ertoe zou moeten aanzetten meer rekening te houden met de woonplaats van de onderhoudsplichtige) en anderdeels het begrip non-discriminatie ten aanzien van de onderhoudsgerechtigden. [...] De Minister merkt op dat de dubbele domicilievoorwaarde daarentegen ook meebrengt dat indien de onderhoudsplichtige beslist het Belgisch grondgebied te verlaten, de onderhoudsgerechtigde niet langer recht heeft op een voorschot.

Gelet op de nagestreefde doelstelling, die erin bestaat steun te verlenen aan de onderhoudsgerechtigden, verdient het de voorkeur de domicilievoorwaarde te beperken tot de onderhoudsgerechtigde, ook al zou de zekerheid inzake terugvordering gebieden ook een domiciliecriterium op te leggen aan de onderhoudsplichtige. Die keuze zou het voor veel onderhoudsgerechtigden echter onmogelijk maken steun te verkrijgen » (Parl. St., Kamer, 2002-2003, DOC 50-1627/018, pp. 47-48).

Er dient te worden opgemerkt dat die versie van artikel 6, tweede lid, nooit effectief in werking is getreden.

B.5.2. Zoals is uiteengezet in B.3.3 hebben budgettaire bekommernissen de wetgever ertoe aangezet artikel 6, tweede lid, te wijzigen bij artikel 331 van de programmawet van 22 december 2003. Naast de voorwaarde dat de onderhoudsgerechtigde in België woont, werd ook vereist dat de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft.

B.5.3. Bij de programmawet van 11 juli 2005 is artikel 6, tweede lid, voor een derde maal gewijzigd en vervallen de woorden « en indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats in België heeft of er een inkomen verwerft » en dit « ten einde een mogelijke vorm van discriminatie te verhelpen » (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1820/012, p. 7).

Die wijziging heeft echter geen belang voor het onderzoek van de huidige prejudiciële vraag.

Ten aanzien van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet B.6. Terwijl het oorspronkelijke artikel 6, tweede lid, van de wet van 21 februari 2003 beoogt de doelstelling van de wetgever te bereiken om de gehele problematiek van de niet-betaling van onderhoudsgelden te regelen door de oprichting van de Dienst voor alimentatievorderingen en de wetgever in dat verband alle onderhoudsgerechtigden woonachtig in België de tegemoetkoming van die dienst wilde laten genieten, is artikel 6, tweede lid, van de wet van 21 februari 2003, zoals vervangen bij de programmawet van 22 december 2003, ingegeven door budgettaire bekommernissen, waardoor het noodzakelijk bleek niet alleen de betaling van voorschotten op onderhoudsgelden door de Dienst voor alimentatievorderingen uit te stellen en een inkomensgrens in te voeren, maar ook het toepassingsgebied van de wet te beperken. Door zich te beperken tot de categorie van de onderhoudsgerechtigden woonachtig in België van wie de onderhoudsplichtige eveneens in België woont of er een inkomen verwerft, wilde de wetgever rekening houden met de moeilijkheden van invordering bij de onderhoudsplichtige wanneer die in het buitenland woont.

B.7. Artikel 6, tweede lid, van de wet van 21 februari 2003, zoals vervangen bij de programmawet van 22 december 2003, heeft tot gevolg dat er een onderscheid bestaat tussen twee categorieën van onderhoudsgerechtigden woonachtig in België, naargelang de onderhoudsplichtige al dan niet in België woont of er een inkomen verwerft.

Enkel in het eerste geval kan de onderhoudsgerechtigde een beroep doen op de tegemoetkoming van de Dienst voor alimentatievorderingen voor de inning, de invordering en de doorstorting van de verschuldigde onderhoudsgelden en dit vanaf 1 juni 2004.

Daarbij moet worden opgemerkt dat, binnen die eerste categorie, alle onderhoudsgerechtigden ongeacht hun inkomen of bestaansmiddelen een beroep kunnen doen op de Dienst voor alimentatievorderingen en dit voor de inning en invordering zowel van de lopende onderhoudsgelden als van de achterstallen hierop. Het betreft daarbij niet alleen de onderhoudsgelden voor kinderen maar ook voor echtgenoten of samenwonenden.

B.8. Het komt enkel aan de wetgever toe om, rekening houdend met de budgettaire marges, te beslissen of, voor welke personen en in welke mate tegemoetkoming aan de Dienst voor alimentatievorderingen kan worden gevraagd, zonder dat het Hof zijn beoordeling ter zake in de plaats vermag te stellen van die van de wetgever.

Daarbij staat het de overheid vrij haar beleid te wijzigen en daarbij een budgettaire doelstelling na te streven.

Niettemin staat het aan het Hof te oordelen of uit de keuze van de wetgever geen kennelijk onredelijke gevolgen voortvloeien ten nadele van een bepaalde categorie van personen.

B.9.1. Te dezen is er geen redelijk verband van evenredigheid tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

De uitsluiting uit het toepassingsgebied van de wet van 21 februari 2003 van de categorie van onderhoudsgerechtigden van wie de onderhoudsplichtige niet in België woont of er geen inkomen heeft, heeft allereerst tot gevolg dat zij verstoken zijn van een alomvattend systeem van invordering waarbij de Dienst voor alimentatievorderingen instaat voor de invordering van alle onderhoudsgelden in de zin van artikel 2 van de wet van 21 februari 2003; hij treedt op voor rekening en uit naam van alle onderhoudsgerechtigden zonder dat dienaangaande enige inkomensgrens is bepaald en hij vordert zowel de achterstallen als de lopende onderhoudsgelden in.

Vervolgens kunnen zij niet langer een beroep doen op de beperkte mogelijkheid tot invordering door de O.C.M.W.'s in het kader van de artikelen 68bis tot 68quater van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. Immers, luidens artikel 341 van de programmawet van 22 december 2003 zijn artikel 68ter, § 2, eerste lid, §§ 3 tot 9, en artikel 68quater, eerste en tweede lid, van de wet van 8 juli 1976 opgeheven op 1 juni 2004 zodat de O.C.M.W.'s vanaf die datum niet langer kunnen overgaan tot invordering van de lopende termijnen van het onderhoudsgeld waarop voorschotten werden betaald en dit zowel voor de periode vóór als na 1 juni 2004 (artikel 29bis van de wet van 21 februari 2003, zoals ingevoegd bij artikel 339 van de programmawet van 22 december 2003).

In dat verband dient overigens te worden opgemerkt dat de artikelen 68bis en volgende van de wet van 8 juli 1976 geen domicilievoorwaarde ten opzichte van de onderhoudsplichtige stelden.

Onderhoudsgerechtigden van wie de onderhoudsplichtige niet in België woont of er geen inkomen verwerft, kunnen zich bijgevolg tot geen enkele instantie wenden voor de invordering en de inning van de verschuldigde onderhoudsgelden : noch tot de Dienst voor alimentatievorderingen, vermits zij niet onder het toepassingsgebied van de wet van 21 februari 2003 vallen, noch tot het O.C.M.W. voor wat betreft de onderhoudsgelden ten aanzien van de kinderen waarop de O.C.M.W.'s voorschotten hebben betaald, vermits die bepalingen zijn opgeheven.

B.9.2. Wanneer de wetgever aanvankelijk aankondigt een oplossing te willen bieden voor alle onderhoudsgerechtigden in België van wie de onderhoudsplichtige de verschuldigde onderhoudsgelden niet betaalt, waarmee hij een prangend maatschappelijk probleem wil regelen, kunnen overwegingen van louter budgettaire aard niet volstaan om één bepaalde categorie uit te sluiten van het toepassingsgebied van de wet en dit om de enkele reden dat de onderhoudsplichtige in het buitenland woont.

Budgettaire bekommernissen kunnen die uitsluiting des te minder verantwoorden nu de opdracht van de Dienst voor alimentatievorderingen op dat ogenblik, meer bepaald tussen 1 juni 2004 en 1 oktober 2005, door de wetgever beperkt is tot de invordering, de inning en de doorstorting van het verschuldigde onderhoudsgeld, zodat de financiële gevolgen voor de Staat niet dermate zwaar kunnen worden geacht dat zij vermogen op te wegen tegen de nadelen die de uitgesloten categorie van onderhoudsgerechtigden ondervindt.

B.10. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 6, tweede lid, van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, zoals vervangen bij artikel 331 van de programmawet van 22 december 2003 en vóór de wijziging ervan bij de programmawet van 11 juli 2005, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het bepaalt dat de Dienst voor alimentatievorderingen enkel zijn tegemoetkoming verleent indien de onderhoudsplichtige zijn woonplaats heeft in België of er een inkomen verwerft.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 14 juni 2006.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, A. Arts.