Uittreksel uit arrest nr. 63/2005 van 23 maart 2005 Rolnummers 2970 en 2971 In zake : de prejudiciële vraag over de artikelen 15 tot 18 van de wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arresten nrs. 128.940 en 128.939 van 8 maart 2004 in zake de v.z.w. Europees Centrum voor Opera en Vocale Kunst tegen de Belgische Staat, de Nationale Loterij en de Vlaamse Gemeenschap, waarvan de expedities ter griffie van het Arbitragehof zijn ingekomen op 2 april 2004, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden of schonden de artikelen 15 tot 18 van de wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten en inzonderheid de artikelen 127, § 1, 1°, van de Grondwet en [...] 4 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in de mate dat de artikelen 15 en 16 van de wet van 22 juli 1991 zo worden geïnterpreteerd dat zij de Koning de mogelijkheid bieden of boden onder de doeleinden van openbaar nut waarvoor de winst van de Nationale Loterij bestemd wordt doeleinden te bepalen die behoren tot de bevoegdheid van de Gemeenschappen zoals de ontwikkeling van kunst en letteren, het muziekleven, de musea en bibliotheken, alsmede de verrijking van het cultureel patrimonium en de ontwikkeling van het culturele leven in het algemeen, of de Gewesten, en daarvoor in het plan voor de winstverdeling een te verdelen bedrag te bestemmen, en in de mate dat de artikelen 17 en 18 van dezelfde wet de minister van Financiën de bevoegdheid geven overeenkomstig dat winstverdelingsplan te beslissen over de concrete bestemming van het voor dergelijke doeleinden van openbaar nut bestemde deel van het winstverdelingsplan, door de toekenning van subsidies aan projecten en organisaties, op voorstel van de betrokken Gemeenschap of het betrokken Gewest ? Is het antwoord op deze vraag verschillend indien aangenomen zou worden dat de minister daarbij niet enkel negatief gebonden is door de afwezigheid van een voorstel om dergelijk project of organisatie te subsidiëren, in de zin dat hij dan aan dat project of voorstel geen deel van de winst van de Nationale Loterij kan toekennen, maar ook positief in de zin dat hij gebonden is door het voorstel ter zake en bijgevolg enkel de voorgestelde subsidie en niet meer of minder kan toekennen ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 2970 en 2971 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1. De in het geding zijnde bepalingen van de wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij, die deel uitmaakten van Hoofdstuk II, « Bestemming van de winst van de Nationale Loterij », luidden, ten tijde van de toepassing ervan in de geschillen die aan de Raad van State zijn voorgelegd : «

Art. 15.De winst van de Nationale Loterij wordt bestemd voor de financiering van programma's voor hulpverlening aan de ontwikkelingslanden en voor doeleinden van openbaar nut die worden bepaald bij een in de Ministerraad overlegd koninklijk besluit.

Een jaarlijkse dotatie, waarvan het bedrag wordt bepaald bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, wordt toegekend aan de Nationale Kas voor Rampenschade en, onverminderd artikel 18, aan de Koning Boudewijnstichting.

Art. 16.Overeenkomstig de in artikel 15 bedoelde voorschriften stelt de Koning elk jaar, op voorstel van de Minister van Financiën en bij een in de Ministerraad overlegd koninklijk besluit, het plan vast voor de winstverdeling. In het verdeelplan wordt een onderscheid gemaakt tussen de verschillende doeleinden van openbaar nut in kwestie. In voorkomend geval kan in het plan de wijze worden bepaald waarop de andere Ministers bij de uitvoering ervan zullen worden betrokken.

Art. 17.De Minister van Financiën zorgt, overeenkomstig het verdeelplan en nadat hij het advies van de raad van bestuur heeft ingewonnen, voor de bestemming van de winst.

Art.18. Voor zover winsten van de Nationale Loterij verdeeld worden voor doeleinden van openbaar nut aan de verwezenlijking waarvan andere overheden bijdragen, wordt over de bestemming ervan beslist door de Minister van Financiën op voorstel van deze overheden volgens modaliteiten die in gezamenlijk akkoord bepaald worden ».

De wet van 22 juli 1991, gewijzigd bij de wetten van 21 december 1994 en 2 januari 2001, werd opgeheven bij artikel 44 van de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (Belgisch Staatsblad , 4 mei 2002).

De aangelegenheid van de verdeling van de winsten van de Nationale Loterij is thans geregeld bij artikel 62bis van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten, ingevoegd bij artikel 41 van de bijzondere wet van 13 juli 2001 tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten (Belgisch Staatsblad , 3 augustus 2001), dat luidt : « Vanaf het begrotingsjaar 2002 wordt jaarlijks een bedrag bepaald dat overeenstemt met 27,44 % van de te verdelen winst van de Nationale Loterij, zoals bepaald bij een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad.

Het met toepassing van het eerste lid verkregen bedrag wordt jaarlijks verminderd met een bedrag dat overeenstemt met 0,8428 % van het in het eerste lid verkregen bedrag.

Het met toepassing van het tweede lid verkregen bedrag wordt jaarlijks over de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap verdeeld volgens het aandeel van elke gemeenschap in het totaal van de met toepassing van artikel 36, 1° en 2° voor beide gemeenschappen samen verkregen bedrag.

De voormelde bedragen worden gestort bij middel van voorschotten die op 30 juni en 31 december van het betrokken boekjaar niet hoger mogen zijn dan respectievelijk 50 % en 80 % van de voorlopige winstverdeling van de Nationale Loterij zoals in Ministerraad bepaald ».

B.2. Het verwijzende rechtscollege wenst van het Hof te vernemen of de artikelen 15 tot 18 van de wet van 22 juli 1991 de regels schenden die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, in zoverre de in het geding zijnde bepalingen de Koning de mogelijkheid boden de winst van de Nationale Loterij te bestemmen voor doeleinden die behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen of de gewesten, en daarvoor in het plan voor de winstverdeling een te verdelen bedrag te bestemmen, en de federale Minister van Financiën de bevoegdheid verleenden om overeenkomstig dat winstverdelingsplan te beslissen over de concrete bestemming ervan en om op voorstel van de betrokken gemeenschap of het betrokken gewest subsidies toe te kennen aan concrete projecten en organisaties. Het verwijzende rechtscollege vermeldt in het bijzonder artikel 127, § 1, eerste lid, 1°, van de Grondwet en artikel 4 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen als bevoegdheidverdelende bepalingen waaraan het Hof de in het geding zijnde bepalingen dient te toetsen.

Bijkomend vraagt het verwijzende rechtscollege het Hof na te gaan of het antwoord op die vraag verschillend zou zijn indien de minister gebonden is, niet alleen door de afwezigheid van het voorstel om een concreet project of een concrete organisatie te subsidiëren, maar ook door de omvang van de in voorkomend geval wel voorgestelde subsidie.

B.3. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 22 juli 1991 blijkt dat de in artikel 15 bedoelde bestemming « voor doeleinden van openbaar nut die worden bepaald bij een in de Ministerraad overlegd koninklijk besluit » eveneens betrekking had op doeleinden van openbaar nut aan de verwezenlijking waarvan ook andere overheden dan de federale overheid bijdragen (Parl. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1296-1, p. 13), in het bijzonder de door de gemeenschappen nagestreefde doeleinden.

Zo werd in de memorie van toelichting verduidelijkt dat artikel 15 « ontwerpen [lees : projecten] beoogt die gemeenschappelijk door meerdere overheden worden begunstigd » (ibid., p. 14). Met betrekking tot de gesubsidieerde doeleinden werd gepreciseerd dat « er [...] bestemmingen in voor[komen] die strikt nationale bevoegdheden betreffen, maar ook een aantal doeleinden die met gemeenschapsmateries te maken hebben » (Parl. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1296-2, p. 14).

Verder werd onder meer gesteld : « Een gedeelte van de nettowinst van de Nationale Loterij wordt voor de culturele sector bestemd middels het koninklijk besluit van 23 augustus 1982 [...] » (Parl. St., Kamer, 1990-1991, nr. 1656/3, p. 11).

Teneinde mogelijke grondwettigheidsbezwaren te voorkomen, werd de inspraak van de materieel bevoegde overheden gewaarborgd door artikel 18 van de wet : « Artikel 18 [...] [laat] toe een praktische oplossing te vinden voor de subsidiëring van aangelegenheden die onder de bevoegdheid vallen van de Gemeenschappen en de Gewesten. Deze bepaling bevestigt in werkelijkheid de praktijk van officieus overleg waarvan de Minister van Financiën en de Executieven van de Gemeenschappen reeds gebruik maken aangaande de subsidies van de Nationale Loterij op cultureel vlak » (Parl. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1296-2, p. 15; zie eveneens p. 25 en Parl.St., Kamer, 1990-1991, nr. 1656/3, pp. 12-13).

B.4. Luidens artikel 127, § 1, eerste lid, 1°, van de Grondwet regelen de Raden van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap, ieder wat hem betreft, bij decreet, de culturele aangelegenheden, die nader worden omschreven in artikel 4 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.

Krachtens die bepalingen, in samenhang gelezen met artikel 175, tweede lid, van de Grondwet, naar luid waarvan de Raden van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap, ieder wat hem betreft, de bestemming van hun ontvangsten regelen bij decreet, behoort het vaststellen van de financiële middelen voor het voeren van een cultureel beleid tot het « regelen » van die culturele aangelegenheden.

B.5. De Nationale Loterij is een federale openbare instelling met rechtspersoonlijkheid - op dit ogenblik een naamloze vennootschap van publiek recht -, ingedeeld bij de categorie C als bedoeld in artikel 1 van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut, onder toezicht van de Minister van Financiën, die de winst van die instelling onder meer bestemt voor doeleinden van openbaar nut bepaald bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, waaronder ook culturele organisaties en projecten.

Op grond van de in het geding zijnde bepalingen, die in de parlementaire voorbereiding duidelijk zijn toegelicht in de expliciete uiteenzetting van hun ratio legis, worden elk jaar federale geldmiddelen bestemd als subsidies voor onder meer organisaties en projecten met betrekking tot aangelegenheden die niet uitsluitend tot de materiële bevoegdheid van de federale overheid behoren, in het bijzonder culturele aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoren.

B.6. Zulk een bestemming van fondsen die de federale overheid toebehoren, kan enkel gebeuren ter uitvoering van een bijzondere wet.

Het in B.1 geciteerde artikel 62bis van de bijzondere wet van 16 januari 1989, ingevoegd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, verschaft een met de bevoegdheidverdelende regels overeenstemmende rechtsgrond aan de financiering, door de federale overheid, van activiteiten waarvan de regeling tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort.

B.7. Aangezien de bijzondere wetgever geen terugwerkende kracht heeft verleend aan artikel 62bis, kan die bepaling geen rechtsgrond verschaffen aan de in het geding zijnde subsidies die vóór de inwerkingtreding ervan zijn toegekend.

B.8. Er dient rekening te worden gehouden met het feit dat de wet van 22 juli 1991 louter een bevestiging was van een praktijk die reeds werd gevolgd vóór de staatshervormingen van 1988 en 1989, dat de bijzondere wetgever aan die praktijk geen aandacht heeft gegeven toen hij de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten heeft aangenomen, en dat de gewone wetgever van oordeel was dat die regeling « geheel in overeenstemming [was] » met de vereisten van de bijzondere wetten van 8 augustus 1988 en 16 januari 1989 (Parl. St., Kamer, 1990-1991, nr. 1656/3, p. 13). De afdeling wetgeving van de Raad van State had overigens geoordeeld dat zij niet in strijd was « met het beginsel van de exclusieve bevoegdheden van de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten » omdat het ging om het geval waarin « verscheidene openbare overheden gezamenlijk projecten financieren » (Parl. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1296-1, p. 38).

B.9. De in het geding zijnde wet, die slechts van 1991 tot 2001 van kracht is geweest en die thans is opgeheven, moet dus in die zin worden beschouwd dat zij het mogelijk heeft gemaakt een praktijk voort te zetten die de ontwikkeling van de cultuur ten goede kwam. Het is pas na de bekendmaking en de tenuitvoerlegging van die wet dat is gebleken, zoals is vastgesteld in het verslag van de Commissie voor de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren, dat zij een grondwettigheidsprobleem deed rijzen doordat zij aanleiding kon geven tot « ' indirecte ' doorkruisingen van de (vooral culturele) bevoegdheden van de gemeenschappen door de subsidiëringspolitiek van de Nationale Loterij ». Die vaststelling, die steunde op de lering van het arrest van het Hof nr. 54/96 van 3 oktober 1996, bracht de Commissie tot de volgende conclusie : « De commissie schaart zich achter het voorstel om overleg te houden tussen de federale overheid en de deelgebieden teneinde op een aanvaardbare wijze het probleem van de subsidiëring van gemeenschaps- of gewestelijke instellingen uit een grondwettelijk oogpunt te regelen. Het gaat er niet om die subsidiëring te schrappen doch te pogen ze in een wettekst op te nemen. In dat stadium kan ook de verdeling geregeld worden » (Parl. St., Senaat, 1998-1999, nr. 1-1333/1, pp. 483, 484 en 487).

Die kwestie werd voor de toekomst geregeld door het voormelde artikel 62bis van de bijzondere wet van 16 januari 1989, ingevoegd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001.

B.10. Rekening houdend met die elementen, kan worden aanvaard dat, in afwachting van de bijzondere wet die een rechtsgrond zou verschaffen aan een praktijk die de ontwikkeling van de cultuur ten goede kwam, die praktijk kon worden voortgezet volgens de regeling die werd bevestigd bij de wet van 22 juli 1991. Die conclusie ligt des te meer voor de hand daar die regeling op geen enkele wijze het beleid van de gemeenschappen in culturele aangelegenheden kon dwarsbomen. De federale overheid beperkte zich ertoe voor de door de gemeenschappen aangewezen projecten of organisaties middelen voor de verwezenlijking van hun doelstellingen ter beschikking te stellen : zij maakte geenszins inbreuk op bevoegdheden die de hare niet waren, maar respecteerde de keuzes die de bevoegde overheden hadden gemaakt.

B.11. De prejudiciële vragen dienen bijgevolg ontkennend te worden beantwoord, met dien verstande dat dit antwoord de specifieke elementen beschreven in B.8 tot B.10 in aanmerking neemt, zonder evenwel de beginselen vervat in B.4 tot B.6 opnieuw in het geding te brengen.

B.12.1. De verzoekende partij voor het verwijzende rechtscollege is bovendien van oordeel dat het Hof ambtshalve moet vaststellen dat de federale overheid dient te voldoen aan artikel 10 van de wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt.

B.12.2. Het Hof is niet bevoegd om de in het geding zijnde bepalingen te toetsen aan de voormelde wet van 16 juli 1973.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Onder het voorbehoud vermeld in B.11, schenden de artikelen 15 tot 18 van de wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij de bevoegdheidverdelende regels niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en in het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 23 maart 2005.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, A. Arts.