ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 136/2004 van 22 juli 2004 Rolnummers 2796 en 2839 In zake : de prejudiciële vragen betreffende de artikelen 146, derde lid, en 149, §§ 1 en 5, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals ingevoegd of vervangen bij het decreet van 4 juni 2003, gesteld door de Correctionele Rechtbank te Gent en de Correctionele Rechtbank te Dendermonde.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging a. Bij vonnis van 23 september 2003 in zake het openbaar ministerie tegen R.Vergauwen en M. Avontroodt, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 3 oktober 2003, heeft de Correctionele Rechtbank te Gent de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 146, derde lid, van het decreet [van het Vlaamse Gewest] van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij decreet van 4 juni 2003, het wettigheidsbeginsel in strafzaken, gewaarborgd bij de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet alsmede bij artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten ? 2. Schendt artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij decreet van 4 juni 2003, door het invoeren van een onzekere strafbaarstelling, het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel gewaarborgd bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ? 3.Schendt artikel 149, § 1 en § 5, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij decreet van 4 juni 2003, door het maken van een onderscheid dat alleen afhankelijk is van het feit dat het bouwmisdrijf vóór of na 1 mei 2000 werd gepleegd of dat alleen afhankelijk is van het feit dat de meerwaarde werd gevorderd en betaald vóór of na 1 mei 2000, het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel gewaarborgd bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ? » b. Bij vonnis van 20 oktober 2003 in zake het openbaar ministerie tegen A.Vanacker en G. de Cauwer, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 21 november 2003, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Dendermonde de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals toegevoegd door artikel 4 [lees : 7] van het decreet van 4 juni 2003, het door de artikelen 12 en 14 van de Grondwet gewaarborgde wettigheidsbeginsel in strafzaken ? 2. Schendt artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals toegevoegd door artikel 4 [lees : 7] van het decreet van 4 juni 2003, het door de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gewaarborgde gelijkheidsbeginsel doordat de strafbaarheid van de instandhouding van een stedenbouwmisdrijf afhankelijk wordt gemaakt van het aanwezig zijn van omwonenden en het veroorzaken van onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor die omwonenden zodat er een ongelijke behandeling bestaat tussen personen die een stedenbouwmisdrijf hebben gepleegd dat geen onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor omwonenden veroorzaakt (en die dus niet voor de instandhouding van de onwettige toestand kunnen worden gestraft) en personen die een stedenbouwmisdrijf hebben gepleegd dat echter wel onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor omwonenden veroorzaakt (en die dus wel voor de instandhouding van de onwettige toestand kunnen worden gestraft), zonder dat dit verschil in behandeling berust op een objectief criterium en het redelijk verantwoord is ? » Die zaken, ingeschreven onder de nummers 2796 en 2839 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) De aan het Hof voorgelegde bepalingen B.1.1. Vóór de wijziging bij artikel 7 van het decreet van 4 juni 2003 bepaalde artikel 146 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening : « Met een gevangenisstraf van 8 dagen tot 5 jaar en met een geldboete van 26 EUR tot 400.000 EUR of met één van deze straffen alleen, wordt de persoon gestraft die : 1° de bij de artikelen 99 en 101 bepaalde handelingen, werken of wijzigingen hetzij zonder voorafgaande vergunning, hetzij in strijd met de vergunning, hetzij na verval, vernietiging of het verstrijken van de termijn van de vergunning, hetzij in geval van schorsing van de vergunning, uitvoert, voortzet of in stand houdt;2° handelingen, werken of wijzigingen uitvoert, voortzet of in stand houdt in strijd met een ruimtelijke uitvoeringsplan, bedoeld in artikelen 37 tot en met 53, met een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan waarvoor toepassing werd gemaakt van artikel 102 of 103, §§ 1, 3 en 4, of met de stedenbouwkundige en verkavelingsverordeningen, bedoeld in artikelen 54 tot en met 60;3° als eigenaar toestaat of aanvaardt dat één van de onder 1° en 2° bedoelde strafbare feiten worden gepleegd, voortgezet of in stand gehouden;4° een inbreuk pleegt op de informatieplicht, bedoeld in artikelen 137 tot en met 142;5° de handelingen, werken of wijzigingen voortzet in strijd met het bevel tot staking, de bekrachtigingsbeslissing of, in voorkomend geval, de beschikking in kortgeding;6° een inbreuk op de plannen van aanleg en verordeningen die tot stand zijn gekomen volgens de bepalingen van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996 en die van kracht blijven zolang en in de mate dat ze niet vervangen worden door nieuwe voorschriften uitgevaardigd krachtens onderhavig decreet, pleegt na de datum van inwerkingtreding van dit decreet, of dit voortzet of in stand houdt, op welke wijze ook;7° werken, handelingen of wijzigingen die een inbreuk zijn op de bouw- en verkavelingsvergunningen die zijn verleend krachtens het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, uitvoert, voortzet of in stand houdt. De minimumstraffen zijn echter een gevangenisstraf van vijftien dagen en een geldboete van 2.000 EUR, of één van deze straffen alleen, indien de in het eerste lid bedoelde misdrijven gepleegd worden door instrumenterende ambtenaren, vastgoedmakelaars en andere personen die in de uitoefening van hun beroep of activiteit onroerende goederen kopen, verkavelen, te koop of te huur zetten, verkopen of verhuren, bouwen of vaste of verplaatsbare inrichtingen ontwerpen en/of opstellen of personen die bij die verrichtingen als tussenpersonen optreden, bij de uitoefening van hun beroep. » B.1.2. Artikel 7 van het decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, heeft aan het voormelde artikel 146 een derde en vierde lid toegevoegd, die als volgt luiden : « De strafsanctie voor het instandhouden van inbreuken, bedoeld in het eerste lid, 1°, 2°, 3°, 6° en 7°, geldt niet voorzover de handelingen, werken, wijzigingen of het strijdige gebruik niet gelegen zijn in de ruimtelijk kwetsbare gebieden, voorzover ze geen onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder veroorzaken voor de omwonenden of voorzover ze geen ernstige inbreuk vormen op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg.

Onder de ruimtelijk kwetsbare gebieden worden verstaan de groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, natuurreservaten, natuurontwikkelingsgebieden, parkgebieden, bosgebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologische waarde of belang, agrarische gebieden met bijzondere waarde, grote eenheden natuur, grote eenheden natuur in ontwikkeling en de ermee vergelijkbare gebieden, aangewezen op plannen van aanleg, alsook de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden, aangewezen krachtens het decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen. » B.1.3. De wijzigingen die bij het decreet van 21 november 2003 in artikel 146 zijn aangebracht, hebben geen weerslag op de aan het Hof voorgelegde rechtsvragen.

B.2.1. Vóór de wijziging bij artikel 8 van het decreet van 4 juni 2003 bepaalde artikel 149, §§ 1 en 5, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening : « § 1. Naast de straf beveelt de rechtbank, op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur, of van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente op wier grondgebied de werken, handelingen of wijzigingen, bedoeld in artikel 146, werden uitgevoerd, de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen.

De meerwaarde kan niet worden gevorderd in de volgende gevallen : 1° bij herhaling van een misdrijf, strafbaar gesteld in dit decreet;2° bij het niet naleven van een bevel tot staking;3° indien het misdrijf onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder veroorzaakt voor de buren;4° indien het misdrijf een ernstige inbreuk is op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg. De Vlaamse regering kan nadere voorwaarden bepalen voor de gevallen waarin de meerwaarde niet gevorderd kan worden.

Indien de vorderingen van de stedenbouwkundige inspecteur en van het college van burgemeester en schepenen niet overeenstemmen, heeft de vordering van de eerstgenoemde voorrang.

De rechtbank bepaalt voor de uitvoering van de herstelmaatregelen een termijn die één jaar niet mag overschrijden en na het verstrijken van deze termijn van uitvoering, op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur of van het college van burgemeester of schepenen, een dwangsom per dag vertraging in de tenuitvoerlegging van de herstelmaatregel. [...] § 5. De rechtbank bepaalt het bedrag van de meerwaarde.

Bij een veroordeling tot de betaling van een geldsom gelijk aan de meerwaarde kan de veroordeelde zich op een geldige wijze kwijten door binnen een jaar na de uitspraak de plaats te herstellen in de oorspronkelijke toestand of het strijdige gebruik te staken.

De Vlaamse regering bepaalt de regels voor de berekening van het te vorderen bedrag en de betaling van de meerwaarde. » B.2.2. Artikel 8 van het decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, heeft het voormelde artikel 149, § 1, vervangen door wat volgt : « § 1. Naast de straf kan de rechtbank bevelen de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen. Dit gebeurt op vordering van de stedenbouwkundig inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen op wier grondgebied de werken, handelingen of wijzigingen, bedoeld in artikel 146, werden uitgevoerd. Indien deze inbreuken dateren van voor 1 mei 2000 is voorafgaand een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid vereist.

Het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid moet worden verleend binnen 60 dagen na de aangetekende adviesaanvraag.

Wanneer de Hoge Raad voor het Herstelbeleid geen eensluidend advies heeft verleend binnen de gestelde termijn, mag aan de adviesvereiste worden voorbijgegaan.

Voor de misdrijven waarvan de eigenaar kan aantonen dat ze werden gepleegd voor 1 mei 2000, kan in principe steeds het middel van de meerwaarde worden aangewend, tenzij in één van de volgende gevallen : 1° bij het niet naleven van een bevel tot staking;2° indien het misdrijf onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder veroorzaakt voor de omwonenden;3° indien het misdrijf een zwaarwichtige en onherstelbare inbreuk vormt op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg. Indien de vorderingen van de stedenbouwkundig inspecteur en van het college van burgemeester en schepenen niet overeenstemmen, heeft de vordering van eerstgenoemde voorrang.

De rechtbank bepaalt een termijn voor de uitvoering van de herstelmaatregelen en, op vordering van de stedenbouwkundig inspecteur of het college van burgemeester en schepenen, een dwangsom per dag vertraging in de tenuitvoerlegging van de herstelmaatregelen. » Dezelfde bepaling heeft aan artikel 149, § 5, een vierde lid toegevoegd, dat als volgt luidt : « In afwijking van het eerste lid worden de geldsommen gelijk aan de meerwaarde, waarvan de betaling werd gevorderd en verkregen zonder voorafgaande veroordeling door de rechtbank, geacht geldig te zijn bepaald en verkregen voorzover de vordering tot het betalen van die geldsommen en de algehele betaling dateert van voor 1 mei 2000. » B.2.3. De wijzigingen die bij het decreet van 21 november 2003 in artikel 149, § 1, zijn aangebracht, hebben geen weerslag op de aan het Hof voorgelegde rechtsvragen.

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag in beide zaken B.3. De verwijzende rechters vragen het Hof of artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening een schending inhoudt van de artikelen 12 en 14 van de Grondwet en - enkel in de zaak nr. 2796 - van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

B.4.1. De Vlaamse Regering betwist de pertinentie van de prejudiciële vraag omdat het antwoord erop de beklaagden niet tot voordeel zou kunnen strekken.

B.4.2. Het staat in beginsel aan de rechter die een prejudiciële vraag stelt te oordelen of het antwoord op die vraag nodig is voor de oplossing van het geschil dat hij moet beslechten. Slechts wanneer dit klaarblijkelijk niet het geval is, vermag het Hof te beslissen dat de vraag geen antwoord behoeft.

B.4.3. Het is voldoende, zoals dit in de voorliggende zaken het geval is, dat een rechter twijfels heeft over de grondwettigheid van de strafbepalingen die hij moet toepassen, opdat een prejudiciële vraag die ertoe strekt die twijfels weg te nemen niet als klaarblijkelijk impertinent voor de oplossing van het geschil kan worden beschouwd.

B.4.4. De exceptie wordt verworpen.

B.5.1. De Vlaamse Regering werpt tevens op dat het Hof niet bevoegd is zich uit te spreken over de rechtstreekse schending van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

B.5.2. Op grond van artikel 26, § 1, 3°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, gewijzigd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003, is het Hof bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing wetgevende normen te toetsen aan de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten » en aan de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet.

B.5.3. Wanneer evenwel een verdragsbepaling die België bindt, een draagwijdte heeft die analoog is aan die van een of meer van de voormelde grondwetsbepalingen, vormen de waarborgen vervat in die verdragsbepaling een onlosmakelijk geheel met de waarborgen die in de betrokken grondwetsbepalingen zijn opgenomen. De schending van een grondrecht houdt overigens ipso facto een schending in van het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel.

B.5.4. Daaruit volgt dat, wanneer een schending wordt aangevoerd van een bepaling van titel II of van de artikelen 170, 172 of 191 van de Grondwet, het Hof, bij zijn onderzoek, rekening houdt met internationaalrechtelijke bepalingen die analoge rechten of vrijheden waarborgen.

B.5.5. Zoals de artikelen 12 en 14 van de Grondwet waarborgen artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten het recht op de naleving van het wettigheidsbeginsel in strafzaken.

Daaruit volgt dat het Hof bevoegd is om te oordelen of de in het geding zijnde bepaling het wettigheidsbeginsel zoals gewaarborgd bij de voormelde grondwetsbepalingen, rekening houdend met voormelde verdragsbepalingen, schendt.

B.6.1.1. Artikel 12 van de Grondwet bepaalt : « De vrijheid van de persoon is gewaarborgd.

Niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft. [...] » Artikel 14 van de Grondwet bepaalt : « Geen straf kan worden ingevoerd of toegepast dan krachtens de wet. » B.6.1.2. Artikel 7.1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 15.1 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepalen : « Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. [...] » B.6.2. Door aan de wetgevende macht de bevoegdheid te verlenen, enerzijds, om te bepalen in welke gevallen en in welke vorm strafvervolging mogelijk is en, anderzijds, om een wet aan te nemen op grond waarvan een straf kan worden bepaald en toegepast, waarborgen de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet aan elke burger dat geen enkele gedraging strafbaar zal worden gesteld en geen enkele straf zal worden opgelegd dan krachtens regels aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

Die grondwetsbepalingen staan evenwel niet eraan in de weg dat de wet een beoordelingsbevoegdheid toekent aan de rechter die belast is met de toepassing ervan, voor zover zij de bijzondere eisen ter zake van nauwkeurigheid, duidelijkheid en voorspelbaarheid waaraan de strafwetten moeten voldoen, niet miskent.

B.6.3. Uit de artikelen 12 en 14 van de Grondwet, alsmede uit artikel 7 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, vloeit voort dat de strafwet weliswaar een zekere flexibiliteit mag vertonen met het oog op de wijzigende omstandigheden, maar dat zij niettemin moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is.

B.7.1. Artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening bepaalt in welke gevallen het in stand houden van stedenbouwmisdrijven strafbaar is.

Dat is voortaan het geval (a) wanneer de handelingen, werken, wijzigingen of het strijdige gebruik gelegen zijn in de ruimtelijk kwetsbare gebieden, (b) wanneer ze onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder veroorzaken voor de omwonenden of (c) wanneer ze een ernstige inbreuk vormen op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg.

B.7.2. Het eerste geval van strafbaarheid van het in stand houden van een stedenbouwmisdrijf, namelijk wanneer het misdrijf plaatsvindt in de ruimtelijk kwetsbare gebieden, voldoet aan de vereisten van nauwkeurigheid, duidelijkheid en voorspelbaarheid waaraan de strafwetten moeten voldoen. Artikel 146, vierde lid, van het decreet van 18 mei 1999 bepaalt immers dat onder de ruimtelijk kwetsbare gebieden worden verstaan : « de groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, natuurreservaten, natuurontwikkelingsgebieden, parkgebieden, bosgebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologische waarde of belang, agrarische gebieden met bijzondere waarde, grote eenheden natuur, grote eenheden natuur in ontwikkeling en de ermee vergelijkbare gebieden, aangewezen op plannen van aanleg, alsook de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden, aangewezen krachtens het decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen ».

B.7.3. Het in stand houden van een stedenbouwmisdrijf is evenwel ook strafbaar wanneer het « onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder » veroorzaakt voor de omwonenden.

De afdeling wetgeving van de Raad van State was van oordeel dat de omschrijving « onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder » een te grote beoordelingsruimte laat voor de strafrechter en aldus niet beantwoordt aan de precieze afbakening van de strafbare gedraging waartoe het legaliteitsbeginsel in strafzaken noopt (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/4, p. 10).

De decreetgever heeft aan die opmerking geen gevolg gegeven. Dit wordt in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord : « Uit de artikelen 1382 en 544 B.W. werd een constante rechtspraak afgeleid, waarbij wordt gesteld dat de abnormale burenhinder deze is die de maat van de gewone ongemakken van een nabuurschap overtreft.

Dienaangaande kan worden verwezen naar de constante rechtspraak van het Hof van Cassatie (Cass. 6 april 1960, A.C. 1960, 722; Cass. 19 oktober 1972, A.C. 1973, 178).

Verder moet worden opgemerkt dat heden eenzelfde criterium in artikel 149 wordt gebruikt om te bepalen in welke gevallen een meerwaardevordering is uitgesloten. » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/5, p. 5) Volgens één van de indieners van het voorstel van decreet moet onder « onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder » bijvoorbeeld worden verstaan « het bouwen - in strijd met de toegestane bouwvergunning - van een (appartements)gebouw met twee bouwlagen hoger dan de omliggende woningen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, p. 15).

B.7.4. Het in stand houden van een stedenbouwmisdrijf is ten slotte ook strafbaar wanneer het een « ernstige inbreuk » vormt op de « essentiële » stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg.

Die omschrijving van het strafbaar feit werd niet ter advies aan de Raad van State voorgelegd. Zij werd toegevoegd bij amendement, dat als volgt werd verantwoord : « Verder wordt er nog een derde - objectief - criterium aan toegevoegd, nl. het niet in strijd zijn met de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake bestemming. De memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening beklemtoont dat het handhavingsbeleid het sluitstuk vormt van een goede ruimtelijke ordening. Een wet of een decreet heeft geen enkele zin als zij niet op een efficiënte en praktisch haalbare manier kan worden afgedwongen.

Een eerste beperking is dat het enkel voorschriften inzake bestemming betreft. Een tweede beperking is dat het essentiële voorschriften betreft. Een derde beperking tenslotte is dat het een ernstige inbreuk betreft. Deze beperkingen houden reeds een belangrijke appreciatie in. » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/5, p. 5) Volgens één van de indieners van het voorstel van het amendement moet onder « inbreuk op een essentieel stedenbouwkundig voorschrift » bijvoorbeeld worden begrepen « het - in strijd met de toegestane bouwvergunning - bouwen met een bouwdiepte die aanzienlijk groter is dan de in een BPA bepaalde diepte, bijvoorbeeld 30 in plaats van 20 meter. Het moet gaan om een ernstige inbreuk, dus niet om een afwijking van een halve meter op de bouwdiepte bijvoorbeeld, en om een essentieel stedenbouwkundig voorschrift, dus niet om een tuinhuisje met een hoogte van 2,10 meter in plaats van de opgelegde 2 meter » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, p. 15).

B.7.5. Ook al is het begrip « onaanvaardbare hinder » aanvaardbaar binnen het burgerlijk recht - hoewel het zich tot extensieve definities leent -, toch kan het, evenmin als het begrip « ernstige inbreuk », op zich niet de definitie vormen van een misdrijf, zonder ontoelaatbare onzekerheid te creëren. De voorwaarde dat het moet gaan om stedenbouwkundige hinder voor de omwonenden is geen voldoende beperking want zij laat diezelfde onzekerheid bestaan voor al diegenen die dergelijke hinder doen ontstaan. De voorwaarde dat het moet gaan om inbreuken op « essentiële » stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg doet de onzekerheid zelfs toenemen aangezien zonder verdere verduidelijking niet kan worden uitgemaakt welke voorschriften als essentieel moeten worden beschouwd.

De omschrijving « onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor de omwonenden » en de omschrijving « ernstige inbreuk op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg » hebben derhalve geen voldoende nauwkeurige normatieve inhoud om een misdrijf te kunnen definiëren.

B.8. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag in de zaak nr. 2796 B.9. De verwijzende rechter vraagt het Hof of artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat het een onzekere strafbaarstelling invoert.

B.10. De vaststelling van de schending van het wettigheidsbeginsel in strafzaken houdt de vaststelling in van een schending van het beginsel van de gelijkheid en de niet-discriminatie, neergelegd in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Er is immers een niet te verantwoorden verschil in behandeling tussen twee categorieën van rechtsonderhorigen : in tegenstelling tot degenen die voor andere misdrijven worden vervolgd, wordt aan degenen die voor het in stand houden van een stedenbouwmisdrijf worden vervolgd de waarborg ontzegd dat niemand kan worden onderworpen aan een strafwet die niet voldoet aan de vereisten van nauwkeurigheid, duidelijkheid en voorspelbaarheid opdat eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is.

B.11. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag in de zaak nr. 2839 B.12. De verwijzende rechter vraagt het Hof of artikel 146, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat het de strafbaarheid van de instandhouding van een stedenbouwmisdrijf afhankelijk maakt van de aanwezigheid van omwonenden.

B.13. De Vlaamse Regering betwist de pertinentie van de prejudiciële vraag omdat het antwoord erop de beklaagden niet tot voordeel zou kunnen strekken.

Om de redenen uiteengezet in B.4.2 en B.4.3 dient de exceptie te worden verworpen.

B.14. Zoals ook wordt bevestigd in de parlementaire voorbereiding van het decreet van 4 juni 2003, dat de in het geding zijnde bepaling heeft ingevoegd, heeft een stedenbouwmisdrijf « een ernstige en blijvende impact op de ruimtelijke ordening, die van algemeen belang is » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 6).

Uit de afwezigheid van omwonenden kan worden afgeleid dat de instandhouding van een stedenbouwmisdrijf geen particuliere belangen schaadt. Daaruit kan evenwel niet worden afgeleid dat de instandhouding van een stedenbouwmisdrijf de goede ordening van de ruimte niet in het gedrang zou brengen.

De aanwezigheid van omwonenden is derhalve geen pertinent criterium voor de strafbaarheid van de instandhouding van een stedenbouwmisdrijf.

B.15. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Ten aanzien van de derde prejudiciële vraag in de zaak nr. 2796 B.16. De verwijzende rechter vraagt het Hof of artikel 149 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat het een onderscheid maakt naargelang het bouwmisdrijf ( § 1) respectievelijk de meerwaardevordering ( § 5) dateert van vóór of na 1 mei 2000.

B.17. De Vlaamse Regering betwist de pertinentie van de prejudiciële vraag omdat het antwoord erop de beklaagden niet tot voordeel zou kunnen strekken.

Aangezien de verwijzende rechter rekening moet houden met de belangen van alle in het geding zijnde partijen, alsmede met het algemeen belang, kan de pertinentie van de vraag niet afhankelijk zijn van het eventuele voordeel ervan voor één van de partijen.

Nu niet blijkt dat de prejudiciële vraag klaarblijkelijk zonder nut is voor de oplossing van het geschil, dient de exceptie te worden verworpen.

B.18.1. Op grond van artikel 149, § 1, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening beveelt de rechtbank, naast de straf, de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen.

B.18.2. Inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening is het van essentieel belang dat de beoordeling wordt overgelaten aan een overheid die oordeelt op grond van het algemeen belang. De vordering tot het nemen van de in artikel 149, § 1, van het voormelde decreet voorgeschreven herstelmaatregelen is door de decreetgever ingevoerd met het oog op de vrijwaring van een goede ruimtelijke ordening.

Herstelmaatregelen kunnen op die basis slechts worden bevolen op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur en/of het college van burgemeester en schepenen. Hun optreden steunt op hun wettelijke opdracht om het algemeen stedenbouwkundig belang te behartigen.

B.19.1. Krachtens het nieuwe artikel 149, § 1, eerste lid, laatste zin, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening moeten herstelvorderingen voor inbreuken die dateren van vóór 1 mei 2000 voortaan een eensluidend advies krijgen van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid.

B.19.2. De Hoge Raad voor het Herstelbeleid telt zeven leden, waarvan vier leden ten minste vijf jaar - wat de voorzitter betreft ten minste tien jaar - het ambt van magistraat in de rechtbanken en hoven of in de Raad van State hebben bekleed en drie leden ten minste vijf jaar relevante werkervaring inzake de ruimtelijke ordening hebben.

De oprichting van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid is ingegeven door de « behoefte aan een autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 7).

B.19.3. Het behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de decreetgever om inzake ruimtelijke ordening de keuze van de herstelmaatregel aan de daartoe meest geschikt geachte overheid over te laten. Hij dient daarbij evenwel de artikelen 10 en 11 van de Grondwet na te leven.

B.19.4. Indien de decreetgever het nodig acht om, met het oog op de coherentie van het herstelbeleid, de herstelvordering te laten voorafgaan door een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, ziet het Hof niet in waarom dit vereiste voor bepaalde inbreuken zou gelden en niet voor andere.

Weliswaar is de datum van 1 mei 2000, zoals in de parlementaire voorbereiding is gesteld « een objectieve datum [...], met name de datum waarop het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke [ordening] in werking is getreden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, p. 16), doch die datum houdt geen verband met de doelstelling van de in het geding zijnde bepaling. Meer bepaald blijkt niet in welk opzicht voor inbreuken die vóór 1 mei 2000 zijn gepleegd een grotere behoefte aan een coherent herstelbeleid zou bestaan dan voor de inbreuken die na die datum zijn gepleegd.

B.19.5. Artikel 149, § 1, eerste lid, laatste zin, is niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.20.1. Het nieuwe artikel 149, § 1, derde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening bepaalt dat voor de misdrijven waarvan de eigenaar kan aantonen dat ze werden gepleegd vóór 1 mei 2000, in principe steeds het middel van de meerwaarde kan worden aangewend, behalve (a) bij het niet naleven van een bevel tot staking, (b) indien het misdrijf onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder veroorzaakt voor de omwonenden of (c) indien het misdrijf een zwaarwichtige en onherstelbare inbreuk vormt op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg.

B.20.2. Het komt de decreetgever toe de modaliteiten van de herstelmaatregelen te bepalen en derhalve de vordering van een bepaalde maatregel in bepaalde gevallen uit te sluiten. Het staat de decreetgever eveneens vrij zijn herstelbeleid aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Wanneer hij daarbij evenwel een criterium van onderscheid hanteert dat niet overeenstemt met de datum van uitwerking van het wijzigingsdecreet, dient daarvoor een objectieve en redelijke verantwoording te bestaan.

B.20.3. Het Hof ziet niet in welk gegeven kan verantwoorden dat het betalen van de meerwaarde steeds mogelijk is onder bepaalde voorwaarden indien de inbreuk vóór 1 mei 2000 is gepleegd, terwijl zulks niet mogelijk is indien de inbreuk na 1 mei 2000 is gepleegd. De datum van inwerkingtreding van het voormelde decreet van 18 mei 1999 biedt in dat verband geen verantwoording. Integendeel, vanaf die datum bepaalde artikel 149, § 1, precies dat de meerwaarde niet kon worden gevorderd in de voormelde gevallen.

B.20.4. Artikel 149, § 1, derde lid, is niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.21.1. In het verleden bestond een administratieve praktijk om het betalen van de meerwaarde als herstelmaatregel op te leggen zonder optreden van de rechtbank.

Krachtens het nieuwe artikel 149, § 5, vierde lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening worden de geldsommen gelijk aan de meerwaarde, waarvan de betaling werd gevorderd en verkregen zonder voorafgaande veroordeling door de rechtbank, geacht geldig te zijn bepaald en verkregen voorzover de vordering tot het betalen van die geldsommen en de algehele betaling dateert van vóór 1 mei 2000.

B.21.2. De in het geding zijnde bepaling doet afbreuk aan in kracht van gewijsde gegane rechterlijke uitspraken waarbij de zonder rechterlijk optreden opgelegde herstelmaatregelen onwettig werden verklaard. Zij ontzegt derhalve aan een categorie van personen het voordeel van rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden, wat door geen enkele omstandigheid kan worden verantwoord.

B.21.3. Artikel 149, § 5, vierde lid, is niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.22. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel 146, derde lid, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals toegevoegd bij artikel 7 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 4 juni 2003, schendt de artikelen 10, 11, 12 en 14 van de Grondwet. - Artikel 149, § 1, van hetzelfde decreet, zoals vervangen bij artikel 8, 1°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 4 juni 2003, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat het een verschil in behandeling doet ontstaan naargelang het bouwmisdrijf vóór of na 1 mei 2000 is gepleegd. - Artikel 149, § 5, vierde lid, van hetzelfde decreet, zoals toegevoegd bij artikel 8, 3°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 4 juni 2003, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat het een verschil in behandeling doet ontstaan naargelang de meerwaarde werd gevorderd en betaald vóór of na 1 mei 2000.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 22 juli 2004.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, A. Arts.