ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004 Rolnummer 2813 In zake : het beroep tot vernietiging van artikel 4 van de wet van 2 april 2003 « tot wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle en tot regeling van de overdracht van sommige personeelsleden van de Dienst Veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie », ingesteld door de v.z.w.

Ardennes liégeoises en J.-M. Vanguestaine.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters R. Henneuse, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 30 oktober 2003 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 31 oktober 2003, is beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 4 van de wet van 2 april 2003 « tot wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle en tot regeling van de overdracht van sommige personeelsleden van de Dienst Veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 2 mei 2003), door de v.z.w. Ardennes liégeoises, met maatschappelijke zetel te 4190 Ferrières, chemin du Vieux Thier 6, en J.-M. Vanguestaine, wonende te 4190 Ferrières, chemin du Vieux Thier 6. (...) II. In rechte (...) De aangevochten bepaling B.1. Het beroep heeft betrekking op artikel 4 van de wet van 2 april 2003 « tot wijziging van de wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle en tot regeling van de overdracht van sommige personeelsleden van de Dienst Veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie ».

Bij die bepaling wordt in de voormelde wet van 15 april 1994 een artikel 2bis ingevoegd, dat als volgt luidt : « De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur is niet van toepassing op kernmateriaal en alle daarop betrekking hebbende documenten en gegevens. » Ten gronde Ten aanzien van het eerste middel B.2. Volgens het eerste middel zou het verbod van toegang tot documenten en gegevens betreffende het kernmateriaal - uitgevaardigd bij het aangevochten artikel 4, dat ter zake de toepassing van de wet van 11 april 1994 uitsluit - een onverantwoorde en onevenredige inbreuk maken op het recht op openbaarheid van de bestuursdocumenten; onder meer wordt de onduidelijkheid bekritiseerd van het woord « kernmateriaal » dat wordt gebruikt om de toepassingssfeer van het in het geding zijnde toegangsverbod te bepalen.

B.3.1. Artikel 32 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134. » B.3.2. Door te bepalen, in artikel 32 van de Grondwet, dat elk bestuursdocument - begrip dat volgens de Grondwetgever zeer ruim moet worden geïnterpreteerd - in de regel openbaar is, heeft de Grondwetgever het recht op openbaarheid van de bestuursdocumenten ingeschreven als een grondrecht.

Uitzonderingen op het beginsel van de openbaarheid van de bestuursdocumenten zijn slechts mogelijk onder de voorwaarden vastgesteld door de wet, het decreet of de ordonnantie. Zij moeten worden verantwoord en moeten beperkend worden geïnterpreteerd (Parl.

St., Senaat, 1991-1992, nr. 100-49/2°, p. 9).

B.4.1. De verzoekende partijen uiten in de eerste plaats kritiek op de onduidelijkheid van het woord « kernmateriaal » dat in het aangevochten artikel 4 is gebruikt om het onderwerp aan te geven van de documenten en gegevens waarvoor de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur niet-toepasselijk wordt verklaard. Inzonderheid wordt kritiek geuit op het feit dat daarmee zowel de splijtstoffen en hun residu's als het « kernmateriaal in de institutionele zin » zouden kunnen worden bedoeld.

B.4.2. Bij artikel 2, 2°, van de wet van 2 april 2003 wordt de lijst van definities die reeds waren opgenomen in artikel 1 van de voormelde wet van 15 april 1994, met verscheidene definities aangevuld. Het « kernmateriaal » wordt in het nieuwe artikel 1 als volgt gedefinieerd : « Voor de toepassing van deze wet en haar uitvoeringsmaatregelen wordt verstaan onder : [...] - kernmateriaal : de volgende bijzondere splijtbare producten en kerngrondstoffen : a) de bijzondere splijtbare producten zijn plutonium 239, uranium 233, uranium verrijkt in uranium 235 of 233 : elk product dat één of meerdere van de hierboven vermelde isotopen bevat. Uranium verrijkt in uranium 235 of 233 is uranium dat hetzij uranium 235 bevat hetzij uranium 233, dan wel deze beide isotopen in een zodanige hoeveelheid dat de verhouding tussen de som van beide isotopen en de isotoop 238 groter is dan de verhouding tussen de isotoop 235 en de isotoop 238 in natuurlijk uranium; b) de kerngrondstoffen zijn het uranium dat een mengeling aan isotopen bevat die in de natuur voorkomen en uranium verarmd in uranium 235; thorium; de voornoemde materialen onder de vorm van metaal, legering, de chemische verbindingen of concentraten; ».

B.4.3. Daaruit volgt dat de term « kernmateriaal » bedoeld in het nieuwe artikel 2bis van de voormelde wet van 15 april 1994, enkel kan worden begrepen in de zin die daaraan op beperkende wijze wordt gegeven door het nieuwe artikel 1 van dezelfde wet. De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur is derhalve van toepassing op het kernmateriaal dat niet hierboven bedoeld is, alsmede op de documenten en gegevens die daarop betrekking hebben.

B.5. De verzoekende partijen uiten kritiek op het onverantwoorde en ook onevenredige karakter van het verbod op toegang tot de documenten en gegevens betreffende kernmateriaal in het licht van het recht op de openbaarheid van de bestuursdocumenten dat wordt gewaarborgd door artikel 32 en, volgens de verzoekers, door artikel 23 van de Grondwet, wat het leefmilieu betreft.

B.6.1. De algemene doelstellingen van de wetgever met het aannemen van de betrokken wet werden in de parlementaire voorbereiding als volgt gepreciseerd : « De opzoekingen en de productie op het gebied van kernenergie werden in België voor het eerst gereglementeerd door de wet van 4 augustus 1955 betreffende de Veiligheid van de Staat op het gebied van kernenergie en zijn uitvoerend koninklijk besluit van 14 maart 1956, die door dit wetsontwerp worden vervangen.

Het hoofddoel van deze wet was te vermijden dat kernmateriaal en de burgerlijke nucleaire technologie, hoofdzakelijk verkregen van de Verenigde Staten van Amerika (als tegenprestatie voor de levering van uranium uit Kongo tijdens de tweede wereldoorlog), zouden geleverd worden aan een buitenlandse mogendheid die er een verkeerd gebruik zou kunnen van maken. [..] Inderdaad, de bescherming van kernmateriaal is nog steeds gerechtvaardigd in het belang van de Veiligheid van de Staat. Op internationaal vlak wordt deze bescherming eveneens gerechtvaardigd door de wil om de verspreiding van de nucleaire wapens tegen te gaan. [...] Het nieuwe wetsontwerp heft de wet van 4 augustus 1955 met betrekking tot de Veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie op en vervangt deze. De grote principes gehuldigd door de wet en het besluit blijven echter behouden. Het kent niettemin, geen enkele nieuwe politiële of gerechtelijke bevoegdheid toe aan de nucleaire inspecteurs, niettegenstaande de uitbreiding van de draagwijdte van de bevoegdheden tot de controle van de maatregelen inzake de fysieke bescherming. » (Parl. St., Kamer, 2002-2003, DOC 50-2244/001, pp. 4 en 5) Eveneens werd gepreciseerd : « Het wetsontwerp betreft dus voornamelijk de maatregelen van fysieke bescherming van het kernmateriaal en de kerninstallaties, alsmede van de documenten die er betrekking op hebben. Die maatregelen dragen bij tot een grotere veiligheid terzake. In feite gaat het om alle administratieve, organisatorische en technische maatregelen om kernmateriaal tijdens de productie, het gebruik, de opslag of het transport te beschermen tegen de risico's van ongeoorloofd bezit en diefstal.

Die maatregelen beogen tevens dat kernmateriaal tijdens de productie, het gebruik en de opslag, alsmede de nucleaire installaties en het nationale en internationale vervoer te beschermen tegen de risico's van sabotage. Concreet is het er, via de uitvoeringsbesluiten, om te doen te voorzien in middelen zoals detectoren tegen binnendringing, toezicht door bewakers en beperkingen inzake de toegang naar gelang van de door het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (FANC) voorgestane graad van beveiliging. » (Parl. St., Kamer, 2002-2003, DOC 50-2244/002, pp. 3 en 4) B.6.2. Het aangevochten artikel 4 werd van zijn kant als volgt verantwoord : « Artikel 4 voert een bepaling in waaruit blijkt dat de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur niet van toepassing is op kernmateriaal en alle daarop betrekking hebbende documenten en gegevens, naar analogie met artikel 26 van de wet van 11 december 1998 houdende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen.

Deze bepaling werd toegevoegd nadat de tekst voor advies werd voorgelegd aan de Raad van State en houdt verband met het inrichten van een eigen classificatie en declassificatiesysteem voor de nucleaire sector los van voornoemde wet van 11 december 1998. » (Parl.

St., Kamer, 2002-2003, DOC 50-2244/001, p. 7) B.7.1. Bovendien merkt het Hof op dat artikel 13 van de wet van 2 april 2003 de Koning ertoe machtigt de classificatie van kernmateriaal en de documenten en gegevens die erop betrekking hebben, te reglementeren. Dat artikel werd als volgt toegelicht in de parlementaire voorbereiding : « Deze bepaling, die nieuw is ten aanzien van het ontwerp voorgelegd aan de Raad van State houdt verband met artikel 10 van het ontwerp. De Koning bepaalt, op grond van de voorstellen geformuleerd door het Federaal Agentschap voor nucleaire controle de regels inzake classificatie en declassificatie en bepaalt wie een classificatie kan doorvoeren. Het uitgewerkte systeem kan afwijken van het bepaalde in de wet van 11 december 1998 houdende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen zodat rekening kan worden gehouden met de richtlijnen opgenomen in het Verdrag inzake de fysieke bescherming en de richtlijnen van het IAEA. » (ibid., p. 10) B.7.2. Uit wat voorafgaat volgt dat de wetgever, door het aannemen van het aangevochten artikel 4, de toepassing van de wet van 11 april 1994 - wetgeving van gemeen recht inzake de openbaarheid van bestuur - enkel heeft willen uitsluiten voor de documenten en gegevens die zouden moeten worden geclassificeerd met toepassing van artikel 13 en de verordeningsbepalingen die ter uitvoering van datzelfde artikel zouden worden genomen.

B.8. Het bestreden artikel 4 brengt in het recht op de openbaarheid van de bestuursdocumenten een beperking aan die niet zonder redelijke verantwoording is.

In de eerste plaats kan het in het geding zijnde toegangsverbod noodzakelijk worden geacht voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de wetgever, namelijk de veiligheid van de Staat verzekeren en de verspreiding en illegale handel van kernwapens bestrijden.

Aangezien het beperkt is, enerzijds, tot het kernmateriaal in de zin van het nieuwe artikel 1 van de wet van 15 april 1994 en, anderzijds, tot de documenten en gegevens betreffende die materialen en die geclassificeerd zijn, is het toegangsverbod geen kennelijk onevenredige maatregel in het licht van de voormelde doelstellingen.

Bovendien is volgens artikel 26 van de wet van 15 april 1994 het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle belast met de verspreiding van neutrale en objectieve informatie op nucleair gebied, met inbegrip van de technische informatie inzake stralingsbescherming en nucleaire veiligheid, zodat ter zake niettemin een zekere openbaarheid wordt gewaarborgd.

B.9. Het eerste middel is niet gegrond.

Ten aanzien van het tweede middel B.10.1. Het eerste onderdeel van het tweede middel, waarin de schending van artikel 23 van de Grondwet wordt aangevoerd, wordt door de verzoekende partijen zelf voorgedragen « ter ondersteuning » van het eerste middel : het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu zou een ruime toegang tot de informatie veronderstellen zoals die « in beginsel » in artikel 32 van de Grondwet is ingeschreven.

B.10.2. Uit artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet, dat de bevoegde wetgever ermee belast, enerzijds, het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu te waarborgen, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, en, anderzijds, de voorwaarden voor de uitoefening ervan te waarborgen, kan geen recht op informatie inzake kernmateriaal worden afgeleid dat verder zou gaan dan de waarborgen van artikel 32 van de Grondwet.

De ontstentenis van schending van artikel 32 van de Grondwet, vastgesteld bij het onderzoek van het eerste middel, impliceert de verwerping van het eerste onderdeel van het tweede middel, dat is afgeleid uit de schending van artikel 23 van de Grondwet.

B.11. In het tweede onderdeel van het tweede middel beweren de verzoekende partijen dat het verbod van toegang tot de documenten en gegevens betreffende kernmateriaal, uitgevaardigd bij het aangevochten artikel 4, de standstill- verplichting zou schenden die voortvloeit uit artikel 23 van de Grondwet, waarvan het derde lid, 4°, voorziet in het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu.

B.12. Zonder dat het Hof zich dient uit te spreken over de vraag of artikel 23 van de Grondwet te dezen een standstill -verplichting impliceert, die eraan in de weg zou staan dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat geboden wordt door de van toepassing zijnde wetgeving in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen die verband houden met het algemeen belang, voorhanden zijn, stelt het vast dat de beperkte toegang tot documenten en gegevens over kernmateriaal, gepreciseerd in B.7.2, niet kan worden gekwalificeerd als een maatregel die het door de voorheen bestaande wetgeving geboden beschermingsniveau in aanzienlijke mate zou verminderen.

B.13.1. De toegang tot de documenten en gegevens betreffende kernmateriaal was geregeld bij de wet van 4 augustus 1955 betreffende de veiligheid van de Staat op het gebied van de kernenergie en bij de uitvoeringsbesluiten ervan.

Artikel 2 van die wet, opgeheven bij de aangevochten wet van 2 april 2003, bepaalde dat nucleaire opzoekingen, materialen en productiemethoden werden beschouwd « als een geheim dat door de verdediging van het grondgebied en de veiligheid van de Staat [werd] geboden ».

In het koninklijk besluit van 14 maart 1956, genomen ter uitvoering van die wet, werd een classificatieprocedure ingevoerd en werden de modaliteiten bepaald en de veiligheidsmaatregelen vastgesteld die van toepassing zijn op de geclassificeerde documenten en materialen.

Daartoe verbiedt artikel 7 elke persoon die geclassificeerde documenten en materialen bezit, ze mede te delen of daarover informatie te verstrekken aan andere personen dan degenen die wegens hun ambt bevoegd zijn om er kennis van te nemen of om ze te ontvangen en deel uitmaken van dezelfde instelling of hun bedrijvigheid in samenwerking met dezelfde personen uitoefenen.

B.13.2. De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur organiseert in hoofdstuk III het recht van eenieder om bestuursdocumenten van de federale overheden te raadplegen en bepaalt de nadere regels van die raadpleging. Artikel 6 preciseert evenwel diverse gevallen waarin de vraag tot raadpleging kan worden verworpen, onder meer wanneer de vrijwaring van « de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land » (paragraaf 1, 4°) of de vrijwaring van « een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting » (paragraaf 2, 2°) in het geding zijn. Bij de wet van 26 juni 2000 is die tweede uitzondering evenwel niet-toepasselijk verklaard op de bestuursdocumenten inzake milieu.

Daarnaast bepaalt de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen (artikel 3) dat, onder meer, in een classificatie kunnen worden ondergebracht de documenten of gegevens waarvan de niet-geëigende aanwending schade kan toebrengen aan, naast andere belangen, « de inwendige veiligheid van de Staat », met inbegrip van het domein van de kernenergie. Artikel 26 van dezelfde wet wijst de toepassing van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur af wanneer het gaat om informatie, documenten, gegevens of materialen die geclassificeerd zijn.

B.14. Uit wat voorafgaat blijkt dat het bepaalde in artikel 4 van de wet van 2 april 2003 niet in die zin kan worden beschouwd dat het een aanzienlijke vermindering zou inhouden ten opzichte van het recht op toegang tot de documenten en gegevens met betrekking tot kernmateriaal.

B.15. Het tweede middel, in zijn tweede onderdeel, is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 15 september 2004.

De griffier, L. Potoms.

De voorzitter, M. Melchior.