Uittreksel uit arrest nr. 153/2001 van 28 november 2001 Rolnummers 2037 en 2040 In zake : de prejudiciële vragen over de artikelen 23, 24 en 37 van de wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, gesteld door de Politierechtbank te Tongeren.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters L. François, M. Bossuyt, A. Alen, J.-P. Moerman en E. Derycke, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij vonnissen van 25 september 2000 in zake M. Naim en R. Santoro tegen het Ministerie van Binnenlandse Zaken, waarvan de expedities ter griffie van het Arbitragehof zijn ingekomen op 2 en 3 oktober 2000, heeft de Politierechtbank te Tongeren de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden de artikelen 23, 24 en 37 van de wet van 21 december 1998 [betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden] de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en met de algemene rechtsbeginselen, in zoverre aan diegene die verschijnt voor de politierechtbank wegens inbreuk op artikel 23, geen boete kan worden opgelegd die kleiner is dan het wettelijk minimum waarin de artikelen 24 en 37 voorzien, terwijl degene die voor de strafrechter verschijnt de toepassing kan genieten van artikel 85 van het Strafwetboek, of van een andere strafrechtelijke gunstmaatregel afgeleid uit de bijzondere wetten ? » (...) IV. In rechte (...) B.1. De verwijzende rechter vraagt het Hof of het niet discriminerend is dat een politierechter voor wie hoger beroep werd ingesteld tegen een administratieve geldboete en een administratief stadionverbod, opgelegd wegens bepaalde gedragingen die het verloop van een voetbalwedstrijd verstoren (artikel 23 van de wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, hierna « voetbalwet »), geen administratieve geldboete kan opleggen beneden het minimum vastgesteld in de artikelen 24 en 37 van dezelfde wet, terwijl de strafrechter artikel 85 van het Strafwetboek of « een andere strafrechtelijke gunstmaatregel afgeleid uit de bijzondere wetten » kan toepassen.

De in het geding zijnde bepalingen van de voetbalwet luiden : «

Art. 23.Eenieder die, alleen of in groep, door zijn gedrag het verloop van een nationale voetbalwedstrijd of van een internationale voetbalwedstrijd verstoort door het aanzetten tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen die zich in het stadion bevinden, kan een of meer sancties oplopen als bepaald in artikel 24. » «

Art. 24.Overeenkomstig de procedure bepaald in Titel IV kan in geval van overtreding van de artikelen 20, 21, 22 of 23 een administratieve geldboete van tienduizend tot tweehonderdduizend frank en een administratief stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar worden opgelegd, of één van deze sancties alleen. » «

Art. 37.Indien er verzachtende omstandigheden zijn, kunnen de administratieve geldboetes, bepaald in de artikelen 18 en 24 worden verminderd tot beneden hun minimum, zonder dat zij ooit lager kunnen zijn dan tienduizend frank voor een sanctie op basis van artikel 18, of lager dan vijfduizend frank voor een sanctie op basis van artikel 24. » B.2. Artikel 37 van de voetbalwet - enig artikel van hoofdstuk VIII « Verzachtende omstandigheden » van titel IV van die wet - bepaalt uitdrukkelijk dat, indien er verzachtende omstandigheden zijn, de administratieve geldboeten, bepaald in onder meer artikel 24, kunnen worden verminderd tot beneden hun minimum. Bijgevolg moeten de prejudiciële vragen aldus worden begrepen dat zij betrekking hebben, niet op de mogelijkheid om, indien er verzachtende omstandigheden zijn, de administratieve geldboete tot beneden het wettelijke minimum te verminderen, maar enkel op de onmogelijkheid om, indien er verzachtende omstandigheden zijn, de administratieve geldboete te verminderen tot een bedrag « lager dan vijfduizend frank voor een sanctie op basis van artikel 24 », terwijl de strafrechter met toepassing van artikel 85 van het Strafwetboek een nog lagere geldboete kan opleggen of de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie kan toepassen.

B.3.1. De appellanten in het bodemgeschil voeren in hun memorie aan dat uit de toepassing van de voetbalwet volgt dat wie zich schuldig maakt aan strafbare feiten door het verloop van een voetbalwedstrijd te verstoren, anders kan worden bestraft dan wie een andere sportwedstrijd volgt. Bovendien wordt volgens die partijen een rechtsonderhorige anders berecht voor dezelfde feiten naargelang hij een nationale voetbalwedstrijd - een wedstrijd waaraan ten minste één club uit een van de hoogste twee nationale afdelingen deelneemt - of een internationale voetbalwedstrijd bijwoont, dan wel een andere « officiële » voetbalwedstrijd. Die onderscheiden zijn volgens die partijen niet redelijk verantwoord.

B.3.2. De partijen voor het Hof vermogen niet de inhoud van de prejudiciële vragen te wijzigen of te doen wijzigen. Het Hof kan zijn toetsing niet uitbreiden tot verschillen in behandeling waarover de verwijzende rechter het Hof niet heeft ondervraagd.

Bijgevolg beperkt het Hof zijn toetsing tot het verschil in behandeling dat in de prejudiciële vragen is aangebracht, zoals nader omschreven in B.2.

B.4. De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.5. Wanneer de wetgever oordeelt dat sommige tekortkomingen in wettelijke verplichtingen moeten worden bestraft, dan behoort het tot zijn beoordelingsbevoegdheid te beslissen of het opportuun is om voor strafsancties sensu stricto of voor administratieve sancties te opteren. De keuze van de ene of de andere categorie van sancties kan niet worden geacht op zich een discriminatie in te voeren. Niettemin is het verschil in behandeling dat daaruit zou kunnen voortvloeien discriminerend indien het niet in redelijkheid is verantwoord.

B.6. De mogelijkheid een beroep te doen op administratieve sancties om sommige « inbreuken » op de voetbalwet te bestraffen, beantwoordt aan de door de wetgever nagestreefde preventieve en repressieve doelstellingen.

Uit de parlementaire voorbereiding van de voetbalwet blijkt immers : « Voor wat betreft de sancties ten aanzien van [...] de in het stadion aanwezige personen, werd gekozen voor een administratief systeem, teneinde de zaken op een snelle wijze af te handelen en ook aangezien een dergelijk systeem minder repressief is voor de betrokken personen dan een strafrechtelijke aanpak (geen enkele vrijheidsberovende maatregel wordt voorzien - welnu, dergelijke maatregelen bedoeld door artikel 7 van het Strafwetboek zijn zwaarder dan een geldboete, de administratieve sancties worden niet opgenomen in het strafregister van de betrokkene,...).

Tegelijkertijd wil de wet ook erop toezien dat de op de wet toepasselijke vereisten van de artikelen 6 en 7 van het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens worden nageleefd.

In het bijzonder werd rekening gehouden met de rechten van verdediging (zie de administratieve procedure in Titel III), met het legaliteitsbeginsel (zoals dit blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor [...] de rechten van de mens), het gelijkheidsbeginsel (zoals dit blijkt uit de rechtspraak van het Arbitragehof, onder meer specifiek met betrekking tot de administratieve sancties; zie artikel 37), en met het proportionaliteitsbeginsel (artikel 29, lid 2). » (Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1572/1, pp. 1-2) De toepassing van administratieve sancties ter bestrijding van het voetbalgeweld werd door de Minister van Binnenlandse Zaken als volgt verantwoord : « [De administratieve sancties] vervolledigen het strafrecht zonder het te vervangen via de introductie van een systeem dat de samenloop van strafrechtelijke en administratieve vervolgingen regelt [...]. Zij brengen een eenvoudiger systeem voor de bewijslast met zich hetgeen een aanzienlijk voordeel in vergelijking met de bestaande strafrechtelijke bepalingen betekent [...]. Zij verzekeren een efficiënte, vlugge en slagvaardige maatschappelijke reactie aangezien de voorgeschreven administratieve sancties eigen zijn aan de geviseerde feiten [...]. Zij vormen het antwoord op het gebrek aan maatschappelijke reactie wegens de overbelasting van de rechtbanken en de seponeringen door de parketten, omdat de administratieve procedure gevoerd zal worden door ambtenaren ' gespecialiseerd ' in het voetbal [...]. Uiteindelijk hebben ze een preventief effect wegens de ' dreiging ' wegens zware sancties [...]. Er mag dus van uitgegaan worden dat zij een veel grotere algemeen preventieve werking zullen hebben dan het geval is bij de huidige stand van de wetgeving. » (Parl. St., Senaat, 1998-1999, nr. 1-1060/3, pp. 5-7) B.7. Niettemin moet nog worden onderzocht of de keuze van de wetgever geen discriminerende gevolgen heeft in zoverre die keuze leidt tot de verschillen in behandeling die in de prejudiciële vragen zijn aangeklaagd op het vlak van de individualisering van de straffen.

De wetgever heeft meermaals geopteerd voor de individualisering van straffen, door de rechter de keuze te laten wat de strengheid van de straf betreft, door het hem mogelijk te maken rekening te houden met verzachtende omstandigheden en door hem toe te staan maatregelen tot uitstel en tot opschorting van de uitspraak toe te kennen.

De individualisering van de straffen is evenwel een vorm van repressief beleid die werd gekozen uit meerdere mogelijke vormen ervan, dan wel een algemeen rechtsbeginsel dat aan de wetgever wordt opgelegd. Onder voorbehoud dat hij geen maatregel mag nemen die kennelijk onredelijk is, vermag de democratisch verkozen wetgever het repressieve beleid zelf vast te stellen en aldus de beoordelingsvrijheid van de rechter uit te sluiten.

B.8.1. Artikel 37 van de voetbalwet staat toe, indien er verzachtende omstandigheden zijn, de administratieve geldboetes, bepaald in artikel 24, te verminderen tot beneden hun minimum, doch beperkt die vermindering tot een bedrag dat niet lager mag zijn dan vijfduizend frank voor een sanctie op basis van artikel 24.

B.8.2. De regeling van verzachtende omstandigheden werd volgens de parlementaire voorbereiding om volgende redenen in artikel 37 van de voetbalwet ingevoerd : « Teneinde een mogelijke schending van het gelijkheidsbeginsel te voorkomen in vergelijking met het strafrecht (artikel 85 van het Strafwetboek), voorziet [...] artikel [37 van de voetbalwet] de regeling van ' administratieve verzachtende omstandigheden ', waarmee de in artikel 26 vermelde ambtenaar of de politierechtbank in geval van hoger beroep rekening kan houden om de grootte van de op te leggen geldboete desgewenst aan te passen aan de concrete situatie. » (Parl.

St., Kamer, 1997-1998, nr. 1572/1, pp. 24-25) B.8.3. De drempel van vijfduizend frank waaronder men ook bij verzachtende omstandigheden niet kan dalen, is ingevoerd om de administratieve geldboeten een voldoende ontradend karakter te laten behouden.

Bij de parlementaire voorbereiding wees de Minister van Binnenlandse Zaken erop dat de « aangehaalde overtredingen uit het Strafwetboek [...] quasi geen afschrikwekkend effect [bevatten], gezien hun absoluut maximum de 25 frank x 200, dat wil zeggen 5 000 frank niet overschrijdt, dan nog zonder rekening te houden met de mogelijke toepassing van verzachtende omstandigheden, waardoor de boete kan zakken tot 200 frank (1 frank x 200) » (Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1572/5, p. 8).

Bovendien bereikt die minimumdrempel niet een dergelijke omvang dat hij als onevenredig zou kunnen worden aangemerkt ten opzichte van de ernst van de feiten en ten opzichte van de repressieve en preventieve doelstellingen die de wetgever nastreefde.

B.9. Dat de politierechter naar aanleiding van een beroep tegen de administratieve geldboete, vastgesteld in artikel 24 van de voetbalwet, geen « andere strafrechtelijke gunstmaatregel afgeleid uit de bijzondere wetten » kan opleggen - blijkbaar worden de maatregelen beoogd waarin de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie voorziet -, vloeit voort uit de omstandigheid dat die maatregelen nauw verband houden met de strafsancties. De bedoeling bestaat erin de rechter de mogelijkheid te verschaffen de dader van een misdrijf op proef te stellen gedurende een bepaalde periode, na afloop waarvan, indien zijn gedrag bevredigend is, geen veroordeling wordt uitgesproken, noch een gevangenisstraf wordt opgelegd (Hand., Senaat, 1963-1964, nr. 5, zitting van 26 november 1963, p. 80). In die maatregelen werd voorzien om de onterende gevolgen die aan een strafrechtelijke veroordeling kleven, weg te werken of af te zwakken.

De wetgever vermag, zonder het gelijkheidsbeginsel te miskennen, te oordelen dat de maatregel van opschorting, uitstel of probatie niet toepasselijk is op de administratieve geldboeten. Die geldboeten zijn maatregelen met een exclusief pecuniair karakter, hebben niet het onterende karakter dat aan de strafrechtelijke veroordelingen sensu stricto kleeft, worden niet op het strafblad ingeschreven en zijn niet van die aard dat zij de reïntegratie in het gedrang brengen van diegene aan wie zij worden opgelegd.

B.10. Artikel 37 van de voetbalwet is niet onverenigbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat die bepaling niet toestaat dat degene die voor de politierechtbank verschijnt naar aanleiding van een beroep tegen een administratieve geldboete, opgelegd wegens overtreding van artikel 23 van de voetbalwet, enerzijds, een administratieve geldboete wordt opgelegd die lager is dan vijfduizend frank voor een sanctie op basis van artikel 24 van dezelfde wet en, anderzijds, de maatregel van opschorting, uitstel of probatie geniet.

B.11. De verwijzende rechter verzoekt het Hof de vermeende schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te onderzoeken in samenhang met, enerzijds, artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en, anderzijds, de algemene rechtsbeginselen.

In zoverre die samenhang met voormelde verdragsbepaling wordt aangevoerd, moet worden opgemerkt dat hij tot geen ander besluit leidt, aangezien de rechter ten aanzien van de administratieve geldboete beschikt over de volle rechtsmacht, inherent aan het eerlijk proces in strafzaken (zie onder meer E.H.R.M., 23 oktober 1995, Gradinger t. Oostenrijk).

In zoverre de samenhang met « de algemene rechtsbeginselen » wordt aangevoerd, stelt het Hof vast dat de verwijzende rechter niet aangeeft welk algemeen rechtsbeginsel te dezen in het geding zou zijn.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 37 van de wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 28 november 2001.

De griffier, De voorzitter, L. Potoms, A. Arts.